從礦業(yè)權(quán)人角度看建設(shè)項目壓覆意向補償協(xié)議的法律要點

觀法I從礦業(yè)權(quán)人角度看建設(shè)項目壓覆意向補償協(xié)議

的法律要點

在上一期《建設(shè)項目礦床壓覆所涉礦業(yè)權(quán)的補償》（傳

送門）一文中，我們向大家介紹了礦床壓覆所涉及的礦

業(yè)權(quán)補償問題，其中提到，現(xiàn)行有效的《國土資源部關(guān)

于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作

的通知》（國土資發(fā)（2010）137號，以下簡稱〃137

號文〃）規(guī)定，建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)資源的，新的

土地使用人應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦

業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容。

一般而言，礦業(yè)權(quán)人在獲得合法補償后，退出壓覆礦

區(qū)，但補償內(nèi)容的確定又必然依賴價值評估、儲量鑒定

的確定，耗時較長。因此，國土資源部曾于2012年5

月發(fā)布《國土資源部關(guān)于進一步改進建設(shè)用地審查報批

工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)

[2012]77號，以下簡稱〃77號文〃），規(guī)定〃建設(shè)項目用

地壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重要礦產(chǎn)資源時，對于建設(shè)單位與

礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦

業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括建設(shè)單位承諾

按有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆

等內(nèi)容?！?/p>

雖然77號文在5年有效期滿后已失效，但在其生效的

5年時間內(nèi),意向性協(xié)議被廣泛適用且部分協(xié)議在履行

中出現(xiàn)了爭議、甚至進入了司法程序。我們同時注意到

替代77號文的國土資源部《關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目

用地預(yù)審核用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16

號）（以下簡稱〃16號文〃）仍然現(xiàn)行有效，部分地方

政府在適用16號文的過程中，仍然提及適用意向性協(xié)

議。例如山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公示的《建設(shè)項目壓覆重要礦

床（礦產(chǎn)資源）審批》辦事流程中要求所申請材料應(yīng)包

括〃建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人的補償協(xié)議或礦業(yè)權(quán)人同意項目

建設(shè)的意向書〃等6

我們認為，盡管77號文目前已經(jīng)失效，但在77號文適

用過程中部分經(jīng)濟組織確實簽署了〃意向性協(xié)議〃或與其

性質(zhì)相類似的意向性文件（為行文之便,以下統(tǒng)稱為〃意

向性協(xié)議〃），該些文件的簽署就可能產(chǎn)生履行爭議。尤

其是，目前部分地方政府在適用16號文過程中仍然需

要意向性協(xié)議，所以意向性協(xié)議仍然是擺在礦業(yè)權(quán)人面

前的一個重要問題。因此，以下本文將主要圍繞意向性

協(xié)議進行簡要闡述，以期為礦業(yè)權(quán)人在簽訂意向性協(xié)議

時以及在履行意向性協(xié)議時提供參考。

一，概念界定

于礦業(yè)權(quán)人而言，應(yīng)明確認識到〃意向性協(xié)議〃與正式的

〃礦業(yè)權(quán)壓覆補償合同〃并非同一文件,意向性協(xié)議僅是

為滿足國土部門用地審批的要求，而由建設(shè)單位與礦業(yè)

權(quán)人簽署的過渡性文件Q

意向性協(xié)議的出現(xiàn)系出于建設(shè)項目的時效性要求，避免

建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人因未能就壓覆補償問題達成一致，

無法完成建設(shè)項目壓覆審批而導(dǎo)致建設(shè)項目難以推進。

如果礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位可以在項目審批前達成一致意

見，則礦業(yè)權(quán)人可以直接選擇與建設(shè)單位簽署正式的礦

業(yè)權(quán)壓覆補償合同，而可能無需再考慮意向性協(xié)議的問

題。而更多的情況是，礦業(yè)權(quán)人無法與建設(shè)單位達成補

償協(xié)議，此時意向性協(xié)議的簽署成為了難以回避的選

擇。

先來看兩則與壓覆補償意向性協(xié)議相關(guān)的判決書：

(2018)湘0822民初906號案件中,法院認為〃被

告與原告簽訂的《壓覆礦業(yè)權(quán)補償協(xié)議》，只是前期

的框架性質(zhì)的協(xié)議，具有協(xié)商性、動態(tài)性特點，是簽

訂正式合同的信用基礎(chǔ)，雙方的權(quán)利、義務(wù)不明確、

不具體，不屬于合同法意義上的民事合同，不具有法

律約束力?！ú⒁源藶橛神g回了原告要求被告支付礦區(qū)

壓覆補償?shù)脑V訟請求。

(2017)寧民終81號案件中，法院認為〃本案《框架

協(xié)議》涉及內(nèi)容不具備上述合同的一般性條款，僅為

雙方上訴人在本案所涉鐵路建設(shè)項目工程實施前進行

相關(guān)準備工作的意向性協(xié)議?！虼?，原審法院依據(jù)

《中華人民共和國合同法》的有關(guān)規(guī)定，確認該《框

架協(xié)議》合法有效，并信賴鐵路改建已壓覆礦區(qū)為

由，判決銀西公司賠償源盛公司經(jīng)濟損失無事實依

據(jù)，屬于適用法律錯誤?！?/p>

二、關(guān)于意向性協(xié)議法律解讀

(-)意向性協(xié)議屬于民事合同

經(jīng)查閱上述國土資源部的16號文與地方政府關(guān)于壓覆

審批中申報材料的格式參考文件，意向性協(xié)議基本沿用

了77號文所述的〃承諾補償、同意任覆〃的基本標準。對

于雙方之間是否在意向性協(xié)議中對補償標準、補償范

圍、補償款支付方式等主要實質(zhì)內(nèi)容進行約定，則無強

制要求。而上述司法案例中，法院認為意向性協(xié)議關(guān)鍵

的權(quán)利義務(wù)條款的設(shè)置不明確，而判定意向性協(xié)議不屬

于合同法意義上的民事合同。

對此，我們傾向于認為，意向性協(xié)議是礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)

單位之間達成的對礦區(qū)壓覆問題的一致的意思表示，合

同成立要件中的意思表示與表意行為均已滿足，應(yīng)當認

定為民事合同成立。

有一種特殊的情形需要礦業(yè)權(quán)人注意，部分地方政府在

壓覆審批項目中列示的〃礦業(yè)權(quán)人同意項目建設(shè)的意向

書〃，礦業(yè)權(quán)人是否可出具？

我們認為，此類意向書從法律定性上，存在被認定為單

方允諾的風險。單方允諾是指表意人向相對人作出的為

自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對人取得某種權(quán)利的意思表

示，表意人一旦作出允諾的意思表示，即應(yīng)恪守信用，

受允諾內(nèi)容的約束，且不允許隨意撤回允諾，否則將賠

償相對人由此遭受的損害。如下圖1所示的意向書中未

包含任何補償?shù)囊馑急硎荆坏┙ㄔO(shè)單位取得意向書

后，礦業(yè)權(quán)在后續(xù)的補償談判中，將可能處于被動的地

位。

因此，我們建議，在可以簽署意向性協(xié)議的情況下，礦

業(yè)權(quán)人應(yīng)慎重考慮出具''礦業(yè)權(quán)人同意項目建設(shè)的意向

書〃或類似性質(zhì)的單方允諾文件。

XXX礦業(yè)權(quán)人

同意XXX項目建設(shè)壓覆資源的意向書

經(jīng)建設(shè)單位與我單位協(xié)商，我單位同意**乂項1］建設(shè)壓覆我單位礦業(yè)權(quán)范圍

內(nèi)的資源，該項目壓覆資源事項經(jīng)省自然資源廳批準后，我單位承諾不再動用已

批準壓覆資源，及時辦理礦業(yè)權(quán)變更或注銷手續(xù)。

特此聲明。

附件：有效礦業(yè)權(quán)正書復(fù)印件（蓋章）

XXX（蓋章）|

X*年**月XX日

圖1礦業(yè)權(quán)人同意項目建設(shè)的意向書

（二）意向性協(xié)議與壓覆合同的性質(zhì)不同

意向性協(xié)議與壓覆合同并非同一協(xié)議。從合同分類的角

度看，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位可能達成的意向性協(xié)議應(yīng)多

屬于預(yù)約合同，協(xié)議中約定在未來一定期限內(nèi)簽署正式

的補償協(xié)議并完成補償，而壓覆合同則屬于本約合同。

所謂預(yù)約合同⑴是指當事人約定在將來一定期限內(nèi)訂立

合同的認購書、訂購書、預(yù)訂書等。與預(yù)約合同相對的

則是本約合同，即對合同雙方具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的詳細

約定。

從法律后果看，意向性協(xié)議作為預(yù)約合同區(qū)別于壓覆合

同的本約合同，不具備直接依據(jù)意向性協(xié)議要求支付特

定數(shù)額壓覆補償款。但一方不履行預(yù)約合同約定的訂立

合同義務(wù)的，對方可以請求其承擔預(yù)約合同的違約責

任。

三.關(guān)于意向性協(xié)議條款的設(shè)置

意向性協(xié)議只是礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位在簽署壓覆合同

（正式的補償協(xié)議）之前簽署的過渡性協(xié)議，實踐中，

存在建設(shè)單位在簽署意向性協(xié)議后，拒絕或者拖延與礦

業(yè)權(quán)人簽署壓覆合同，此時，礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保護則全

部維系于意向性協(xié)議一身。礦業(yè)權(quán)人在簽訂意向性協(xié)議

前，如果不充分利用自身的談判優(yōu)勢地位，在未進行充

分考慮的情況下盲目簽訂，將可能直接導(dǎo)致壓覆礦業(yè)權(quán)

無法獲得補償。

如在（2014）南鐵中民終字第11號案件中,礦業(yè)權(quán)人

與建設(shè)單位簽署的《探礦權(quán)壓覆補償意向書》約定〃如甲

方（建設(shè)單位）施工階段實施的項目確實壓覆了乙方

（礦業(yè)權(quán)人）礦權(quán)區(qū)塊，乙方同意對方進行相應(yīng)補償后

放棄壓覆部分區(qū)塊的探礦權(quán)?！ㄒ庀驎炗喓螅ㄔO(shè)單位

未與礦業(yè)權(quán)人簽署正式的補償協(xié)議，目在此期間，礦業(yè)

權(quán)人壓覆部分區(qū)塊的探礦權(quán)許可到期未延續(xù)。法院認為

“意向書僅是意向協(xié)議，其前提條件有二：原告擁有探礦

權(quán)是首要條件，其次是被告施工階段實施的項目確實壓

覆原告礦權(quán)區(qū)塊。….由于在原、被告簽訂意向協(xié)議之日

至探礦權(quán)屆滿之日期間，被告并未實際壓覆原告的礦權(quán)

區(qū)塊，根據(jù)意向協(xié)議，被告無需賠償?！ú?jù)此駁回原告

要求支付礦業(yè)權(quán)補償?shù)娜吭V訟請求Q當然，本案涉及

到礦區(qū)壓覆案件的另一個典型問題，即礦業(yè)權(quán)證過期

后，原礦權(quán)人是否有權(quán)主張礦業(yè)權(quán)證存續(xù)期間礦權(quán)被壓

覆的損失。該問題我們將在今后的文章中進行討論。本

案即是因礦業(yè)權(quán)人忽視對意向性協(xié)議的條款設(shè)計的嚴

謹，最終導(dǎo)致了敗訴的結(jié)果。

對此，我們建議:

避免對取得壓覆補償設(shè)置前置條件J

對于壓覆礦區(qū)的具體情況（包括位置、面積、

礦產(chǎn)類型、預(yù)估儲量、補償標準）進行簡要描

述；

3

約定與建設(shè)單位簽署正式壓覆合同的具體期

限；

4

對于壓覆礦區(qū)價值的評估處理的具體期限、標

準及方式(尤其是應(yīng)約定建設(shè)單位不予配合評

估時，對礦業(yè)權(quán)人單方評估處理的認可)0

5

意向性協(xié)議中應(yīng)明確約定違約責任。

雖然意向性協(xié)議不同于壓覆合同，但是如出現(xiàn)建設(shè)單位

拒不給付礦業(yè)權(quán)人補償?shù)那闆r時，手握一份嚴謹?shù)囊庀?/p>

性協(xié)議將對礦業(yè)權(quán)人主張權(quán)益起到更好的幫助作用。

四、意向性協(xié)議違約時的救濟選擇

當建設(shè)單位違反意向性協(xié)議時，礦業(yè)權(quán)人在選擇違約救

濟方式時，視意向性協(xié)議的約定而有所區(qū)別。我們建

議，如果意向性協(xié)議條款設(shè)置明確、嚴謹，則礦業(yè)權(quán)人

可從合同法的角度，以〃合同糾紛〃為由，尋求司法救

濟。

如意向性協(xié)議并不具備可履行的條款，則在案由選擇方

面，可以考慮〃侵權(quán)糾紛〃案由。如在江西省高級人民法

院(2018)醯民終431號案件中，江西高院認為〃原被

告雙方雖然簽訂了意向性協(xié)議，但協(xié)議并未包括具體補

償標準，……從約定來看，原告同意對其礦業(yè)權(quán)壓覆是

以補償為前提，補償標準是補償協(xié)議的核心內(nèi)容……被

告在未對原告壓覆礦區(qū)作出補償，亦未就具體補償內(nèi)容

進行協(xié)商的情況下，開工建設(shè)…-侵害了原告的合法權(quán)

益，是民事侵權(quán)行為，……本案應(yīng)為探礦權(quán)侵權(quán)糾紛?！?/p>

五、結(jié)語

礦區(qū)壓覆情況下，礦業(yè)權(quán)人需關(guān)注的核心是補償款數(shù)額

的確定，因此在意向性協(xié)議簽署時，協(xié)議條款設(shè)置的重

點應(yīng)該圍繞著確定補償款數(shù)額的