武漢大學(xué)攻讀碩士學(xué)位研究生入學(xué)考試試題

武漢大學(xué)攻讀碩士學(xué)位研究生入學(xué)考試試題資料僅供參考科目名稱：公共管理學(xué)

科目代碼：

627

一、名詞解釋(共5小題，每小題6分，共30分)

1.績效

2.戰(zhàn)略管理

3.公共物品

4.企業(yè)型ZF

5.SWOT分析

二、概念辨析題(共4小題，每小題10分，共40分)

1.公共部門管理與私部門管理

2.ZF干預(yù)與市場調(diào)節(jié)

3.公共管理研究的P途徑與B途徑

4.激勵與控制

三、簡述題(共4小題，每小題l2分，共計48分)

1.什么是公共管理職能?ZF如何履行環(huán)境保護職能?

2.簡述市場失靈的主要表現(xiàn)。

3.簡述公共組織層級制的特點。

4.簡述西方各國新公共管理實踐的共同特點。

四、論述題(共2小題，每小題l6分，共32分)

1.結(jié)合實踐，分析西方國家ZF再造運動的基本特征，并探析其對中國的啟示。

2.試論ZF在公共物品管理中的策略。

參考答案：

一、名詞解釋(共5小題，每小題6分，共30分)

1.績效

答：績效是指“從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結(jié)果以及其它組織的情況進行比較”?？冃Э山?jīng)過財務(wù)和非財務(wù)的項目表示。績效一般有三種類型：①以顧客為中心的績效；②財務(wù)與市場績效；③運作績效。ZF績效是指ZF在社會經(jīng)濟管理活動中的結(jié)果、效益、效能，是ZF在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力，包含四個方面：政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效、文化績效。

2.戰(zhàn)略管理

答：戰(zhàn)略管理是指一個組織在制定和實施關(guān)于其未來發(fā)展方向、目標和行動方案的規(guī)劃過程中，所進行的決策、組織、協(xié)調(diào)、評價和控制等一系列的活動，以及從事這些活動的藝術(shù)性和科學(xué)性。從戰(zhàn)略規(guī)劃到戰(zhàn)略管理的演進，絕不只是術(shù)語的改變或時尚的追求，而是一種管理模式和框架的全面變遷。戰(zhàn)略管理可分為四個層次：①關(guān)注長遠；②目標與組織內(nèi)的等級制整合在一起；③認識到戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略計劃不會自行貫徹；④強調(diào)一種外向性的觀點，不是去適應(yīng)環(huán)境而是要改變環(huán)境，必須考慮行使政治權(quán)力的問題。

3.公共物品

答：公共物品是指具有非競爭性的和非排她性的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其它使用者的供應(yīng)，非排她性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。依據(jù)不同的標準，公共物品能夠劃分為不同的類型，主要包括：①純公共物品和準公共物品。凡是能嚴格滿足消費上的非排她性等特征的物品是純公共物品。凡是不能嚴格滿足消費上的非排她性等特征的物品是準公共物品。②有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。有形的或“硬”的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品；無形的或“軟”的公共物品主要是指ZF所提供法律、政策和制度一類的服務(wù)。③全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家或中央ZF提供的物品和服務(wù)；地方性的公共物品是指由地方ZF所提供的物品或服務(wù)。

4.企業(yè)型ZF

答：企業(yè)型ZF是指一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，而且有效運用資源提高ZF的效率ZF。簡言之，凡是能夠運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的ZF即為企業(yè)型ZF。企業(yè)型ZF的特征有：①重視成本效益關(guān)系。企業(yè)型ZF強調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關(guān)系，要以最小的投入，獲得最大的效益。②強調(diào)顧客導(dǎo)向。ZF的公共服務(wù)的提供應(yīng)有強烈的當事人取向，施政目標應(yīng)以公民的需求為考慮，視顧客為關(guān)懷的對象，強調(diào)對顧客負責(zé)，并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標準。③強調(diào)市場機制，重視選擇和競爭。主張經(jīng)過市場機制的發(fā)揮，提供公共服務(wù)；重視民間機構(gòu)與ZF共同生產(chǎn)，提供多種選擇機會。④授予權(quán)能。企業(yè)型ZF主張給予公共管理者以行政自由裁量權(quán)來完成計劃，同時也包含著支持與容忍錯誤。⑤創(chuàng)新與改革。創(chuàng)新乃是企業(yè)型ZF的主要特征。企業(yè)型ZF要求解除規(guī)則枷鎖，打破結(jié)構(gòu)慣性，活化官員思維。

5.SWOT分析

答：SWOT分析是指對企業(yè)優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅所進行系統(tǒng)評價，從而選擇出最佳經(jīng)營戰(zhàn)略的方法。它實際上是將對企業(yè)內(nèi)外部條件各方面內(nèi)容進行綜合和概括，進而分析組織的優(yōu)劣勢、面臨的機會和威脅的一種方法。S代表企業(yè)內(nèi)部的優(yōu)勢；W代表企業(yè)內(nèi)部的劣勢：O代表在企業(yè)外部環(huán)境的機會；T代表企業(yè)外部環(huán)境的威脅。優(yōu)劣勢分析主要是著眼于企業(yè)自身的實力及其與競爭對手的比較，而機會和威脅分析將注意力放在外部環(huán)境的變化及對企業(yè)的可能影響上。SWOT分析不但能夠為內(nèi)部和外部競爭環(huán)境的分析提供方法論，而且能夠為企業(yè)提供四種可供選擇的戰(zhàn)略：①SO戰(zhàn)略，即增長型戰(zhàn)略，利用企業(yè)內(nèi)部長處去抓住外部的機會；②WO戰(zhàn)略，即扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，利用外部機會改進內(nèi)部弱點；③ST戰(zhàn)略，即防御型戰(zhàn)略，利用企業(yè)的長處避免或減輕外在威脅的打擊；④WT戰(zhàn)略，即多種經(jīng)營戰(zhàn)略，克服內(nèi)部弱點和避免外部威脅。

二、概念辨析題(共4小題，每小題10分，共40分)

1.公共部門管理與私部門管理

答：公共部門管理與私部門管理有許多相似之處。所有組織的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能如計劃、組織、人事、預(yù)算等?？墒?，公共部門管理在許多重要的方面是與私部門管理存在著差別的。按照西方學(xué)者的概括，公共部門管理與私部門管理的差別主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（1）公共部門管理與私部門管理的使命不同

公共部門管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益的，而私部門管理以營利為目的。公共部門管理的服務(wù)導(dǎo)向來自于這樣一種需要，即行政官僚要幫助由選舉產(chǎn)生的政治家反映公眾對ZF服務(wù)所提出的愿望與要求；私部門管理以利潤為導(dǎo)向，是因為私人部門或組織最終要依靠獲利而生存。這是人們經(jīng)常強調(diào)的兩種管理的區(qū)別。

（2）與私部門管理相比，公共部門管理的效率意識不強

ZF部門的資金大部分來自于財政撥款，ZF官員不必為利潤擔憂，她們并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因；而商業(yè)組織以有效的運作為動機，因為，它們必須在市場中靠競爭獲得生存與發(fā)展的機會。ZF提供的是公共物品，而商業(yè)組織提供的是私人物品。正因為公共物品的特征，使得ZF活動難以高效率。

（3）與私部門管理相比，公共部門特別是ZF管理更強調(diào)責(zé)任

在私人組織中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的，而在ZF中，諸如運作的規(guī)模和復(fù)雜性，對官僚機構(gòu)加以政治控制的要求，對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等一類的因素導(dǎo)致了責(zé)任機制的擴散，這種擴散加深并復(fù)雜化了公共決策的過程。

（4）就人事管理方面而言，公共組織比私人組織中要復(fù)雜和嚴格得多

公共組織特別是ZF中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴格得多，一般而言，ZF工作人員的雇用和解雇要困難得多。在公共部門，雇用和提拔雇員的功績系統(tǒng)，包含了幾種標準，這往往超出了技術(shù)效率的觀點。

（5）與私部門的管理不同，公共部門管理具有明顯的政治性或公共性的特征

公共部門管理包括了廣泛而復(fù)雜的ZF活動，而且公共管理的運作是在政治環(huán)境中進行的，因而，它具有明顯的政治性或公共性的特征。

2.ZF干預(yù)與市場調(diào)節(jié)

答：“市場失靈”是主張實行ZF干預(yù)的強有力的理由。一般而論，“市場失靈”主要是指市場機制在實現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優(yōu)，不能實現(xiàn)預(yù)期社會經(jīng)濟目標?！癦F失靈”主要是指ZF的政策干預(yù)措施不能實現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下甚至導(dǎo)致比“市場失靈”更壞的結(jié)果。“ZF失靈”是主張實行更為徹底的市場經(jīng)濟，進行市場調(diào)節(jié)的基本依據(jù)。

市場失靈和ZF職能的有限性說明，必須實行市場功能和ZF職能的合理配合的社會管理方式：①實現(xiàn)ZF職能歸位，既不能“越權(quán)”，也不能“失職”；②ZF干預(yù)的目的應(yīng)是促使市場功能的發(fā)揮，而不是相反；③實現(xiàn)ZF與市場的優(yōu)勢互補；④將競爭機制引入ZFZF公共服務(wù)領(lǐng)域；⑤尋找“第三只手”——ZF與公民社會的友好互動；⑥講科學(xué)的企業(yè)管理方法引入ZF管理。

3.公共管理研究的P途徑與B途徑

答：公共管理作為一個相對獨立之研究領(lǐng)域興起于20世紀70—80年代。在其發(fā)展過程中，因?qū)W者研究取向上的差異而顯現(xiàn)不同的風(fēng)貌與內(nèi)涵。依公共管理學(xué)家波茲曼的觀點，盡管研究途徑及理念有差異，但就概念的演進而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑(PublicPolicyApproach，簡稱P途徑)以及企業(yè)管理(BusinessApproach，簡稱B途徑)。

（1）P途徑下的公共管理

P途徑下的公共理論研究認為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理導(dǎo)源于20世紀70年代，在70年代，由于對傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展不滿，有許多公共政策學(xué)院或課程產(chǎn)生。公共政策學(xué)院，特別是政策分析課程(PolicyAnalysisProgram)，強調(diào)計量分析與經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用，然而公共部門對此取向與分析的需求卻不高，而對管理問題較有興趣。因此，這些學(xué)院在考慮到市場需求又不愿落入傳統(tǒng)公共行政的窠臼，便提出公共管理。

①特點

a.P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時她們特別強調(diào)具有政策制定權(quán)的高級行政主管的管理策略，自然相當重視公共管理的政治面向。b.以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性的、非量化的，以實務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；在研究方法上，大多是采用個案研究法，P途徑代表公共事務(wù)管理的“柔性面”，政策分析則代表公共事務(wù)管理的“硬性面”。

②內(nèi)容

公共政策取向的公共管理有三個基本共識：a.視公共管理為政策分析互補之物，成為這些學(xué)院教學(xué)課程的兩大方向；b.在教學(xué)研究上十分重視個案研究，以從事實務(wù)工作者的經(jīng)驗為素材；c.以高層管理者，特別是政治性任命官員為教學(xué)研究對象，致力于促進此類人員與學(xué)界之間的溝通對話。

（2）B途徑的公共管理

在20世紀70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院(SchoolofBusinessAdministration)受管理思潮的影響，開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，不再著重于內(nèi)部行政管理的機制與過程，于是紛紛改名為管理學(xué)院。受此影響，一些公共管理學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑的公共管理。

B途徑的公共管理與P途徑的公共管理相比，有如下不同之處：

①前者之課程設(shè)計依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；

②前者并不強調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別凸顯公共組織的特殊性；

③前者企圖與公共行政合流，后者則企圖擺脫公共行政，而形成一個獨立的管理領(lǐng)域；

④前者重視策略與組織間的管理，是過程取向的，因而非常強調(diào)組織設(shè)計、人事與預(yù)算等問題；但后者則強調(diào)政策與政治問題；

⑤前者主張采用量化分析(如集群資料分析、實驗設(shè)計)，后者則采個案研究法。

4.激勵與控制

答：激勵是指激發(fā)人的工作動機，使其具有積極性主動性創(chuàng)造性，發(fā)揮工作人員的最大潛能。公務(wù)員的激勵主要是經(jīng)過考核、獎懲、工資報酬等措施進行。其目的是要充分調(diào)動廣大公務(wù)員的工作積極性，實現(xiàn)工作效率的最大化。

控制是經(jīng)過建立信息反饋和績效評估機制，把決策實施過程中所取得的各種效果與所要達到的相關(guān)目標進行比較并作出評價，及時地發(fā)現(xiàn)和糾正各種偏差，以保證預(yù)定目標實現(xiàn)的一種職能活動。控制包括宏觀控制和微觀控制兩種類型，其中有以宏觀控制對組織運行及總體目標的實現(xiàn)影響最大?？刂坡毮苡袊栏竦臅r間性和階段性要求，超過了一定時間或階段，再好的控制措施也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標準、衡量成效與糾正偏差三個步驟。

三、簡述題(共4小題，每小題l2分，共計48分)

1.什么是公共管理職能?ZF如何履行環(huán)境保護職能?

答：（1）公共管理的職能的內(nèi)涵

公共管理的職能是指公共部門對公共事務(wù)的管理活動所具備的基本功能和作用。公共管理職能具有若干特征：①ZF公共管理職能的重新界定和定位；②ZF行使公共職能手段的“企業(yè)化”；③公共服務(wù)職能的市場化、社會化；④公共服務(wù)職能的社區(qū)化；⑤注重外部環(huán)境和未來方向的戰(zhàn)略管理；⑥經(jīng)過“績效評估”等措施提高公共管理部門的工作效率。

（2）ZF的環(huán)境保護職能

ZF的環(huán)境保護職能，即ZF對環(huán)境的管理。從廣義上講，ZF環(huán)境管理是指ZF依據(jù)國家的環(huán)境政策、環(huán)境法律、法規(guī)和標準，堅持宏觀綜合決策與微觀執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合，從環(huán)境與發(fā)展綜合決策入手，運用各種有效管理手段，調(diào)控人類的各種行為，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展同環(huán)境保護之間的關(guān)系，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動以及維護區(qū)域正常的環(huán)境秩序和環(huán)境安全，實現(xiàn)區(qū)域社會可持續(xù)發(fā)展的行為總體。其中，管理手段包括法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)和教育五種手段，人類行為包括自然、經(jīng)濟、社會三種基本行為。環(huán)境管理的根本目標是協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，涉及人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境等重大問題，關(guān)系到國民經(jīng)濟的各個方面，因而，其管理內(nèi)容是廣泛的、復(fù)雜的。從總體上說，按管理范圍，可將環(huán)境管理分為資源管理、區(qū)域環(huán)境管理和專業(yè)環(huán)境管理；按管理性質(zhì)，可將環(huán)境管理分為環(huán)境計劃管理、環(huán)境質(zhì)量管理和環(huán)境技術(shù)管理。ZF在環(huán)境管理方面的基本職能有四個：

①計劃（規(guī)劃）職能，是指對未來的環(huán)境管理目標、對策和措施進行規(guī)劃和安排，也就是在開展環(huán)境管理工作或行動之前，預(yù)先擬定出具體的內(nèi)容和步驟。

②環(huán)境管理的監(jiān)督職能是指管理主體監(jiān)督被管理者在實際活動中的行為和結(jié)果是否偏離管理目標，并督促她們按照環(huán)境方針、政策、規(guī)劃、法規(guī)、標準等辦事的管理活動。

③協(xié)調(diào)職能是指在實現(xiàn)管理目標的過程中協(xié)調(diào)各種橫向和縱向關(guān)系及聯(lián)系的功能。從宏觀上講，環(huán)境管理就是要協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展。從微觀上講，環(huán)境管理就是要協(xié)調(diào)社會各個領(lǐng)域、各個部門、不同層次人們的各種需求和經(jīng)濟利益關(guān)系，以適應(yīng)環(huán)境準則。

④環(huán)境管理的指導(dǎo)職能是指管理主體引導(dǎo)被管理者應(yīng)該“怎么做”的導(dǎo)向活動，指導(dǎo)職能的實質(zhì)就是服務(wù)。

2.簡述市場失靈的主要表現(xiàn)。

答：（1）市場失靈的含義

市場失靈是指由市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標。

（2）市場失靈的表現(xiàn)

①外部性或外在效應(yīng)

在經(jīng)濟活動產(chǎn)生了“外在需求”的地方，無論是收益還是受損，由生產(chǎn)者來滿足這種需求都是不恰當?shù)?，如果ZF不經(jīng)過補償或刺激的辦法進行干預(yù)，市場就會失靈。這種外部性是市場失靈的理論基礎(chǔ)。具體地說，市場經(jīng)濟典型的失靈都可造成外部不經(jīng)濟。

②市場的不完全性

市場有其不完全性，在市場力量的作用下，國民經(jīng)濟運行難以達到某些社會公共目標。市場不能提供公共產(chǎn)品，因為處于自身利益的考慮，人人都會希望由別人來提供公共產(chǎn)品給自己免費使用。但如果不能收回成本，賺取利潤，市場經(jīng)濟中的追求利潤極大化的生產(chǎn)者則不會提供這種產(chǎn)品。因此，市場本身無力解決公共產(chǎn)品的有效提供問題，而這些公共產(chǎn)品對消費者來說往往是不可缺少的。

③市場行為的短期性和滯后性

由于市場多元化主體追求短期利益，導(dǎo)致對同一產(chǎn)品重復(fù)投資，造成資源浪費，具有短期性；市場既不能很好安排資源的區(qū)域（空間）配置，更無法安排資源在現(xiàn)今和未來（時間）的合理配置。因此，市場調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過程相對較長，具有滯后性。

④市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性

市場從來就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形式進行的。經(jīng)過市場經(jīng)濟進行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟活動急劇并大幅度變動的可能性。這種變動，危害到市場機制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利的影響。在市場經(jīng)濟中，幾乎每一個國家的ZF都在與經(jīng)濟不穩(wěn)定、不景氣和滾雪球似的通貨膨脹這個惡魔作斗爭，總是試圖達到最大數(shù)量的經(jīng)濟增長和就業(yè)。對此，市場經(jīng)濟自身無法實現(xiàn)自動的調(diào)節(jié)，而需要ZF來發(fā)揮作用。從世界各國來看，ZF在此方面下的力氣是最大的。實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的主要途徑，是經(jīng)過ZF的財政政策和貨幣政策。

⑤市場不能避免投資行為的產(chǎn)生

資本的自由流動就蘊含著投機性，特別是以鉆空子、欺詐性的買空賣空為特征的投機行為，對經(jīng)濟和社會有害無利。即使是技術(shù)性、專業(yè)性很強的，經(jīng)過承擔價格變動風(fēng)險而獲利的期貨市場的投機行為，也會產(chǎn)生加劇市場波動，導(dǎo)致經(jīng)濟不穩(wěn)定的負效應(yīng)。

⑥市場不能實現(xiàn)社會收入分配的平等

市場經(jīng)濟按個人提供的生產(chǎn)要素進行的分配，使收入過分懸殊，產(chǎn)生貧富兩極分化。因為，在現(xiàn)實社會中，要素和財富的初始分配恰恰是不公平的，人們進入競爭的條件、事實力、能力不同，這往往受家庭出身、家庭結(jié)構(gòu)、遺產(chǎn)繼承、性別等許多個人不能左右的因素影響，這樣經(jīng)過競爭得到的分配結(jié)果往往更加不公平。

⑦市場無力阻止壟斷

由于自由競爭引起生產(chǎn)集中必然導(dǎo)致壟斷。當權(quán)力集團和壟斷勢力入侵市場時，就會形成集團的無ZF狀態(tài)，加重經(jīng)濟失衡和不穩(wěn)定，引發(fā)危機，使資源得不到充分利用。在自然壟斷的情況下，壟斷者憑借自身的壟斷優(yōu)勢，往往是產(chǎn)品的價格和產(chǎn)出水平偏離社會資源最優(yōu)配置的要求，從而影響市場機制自身調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，降低了資源的配置效率。

⑧市場在對外貿(mào)易中的缺陷

僅僅依靠市場機制發(fā)展對外貿(mào)易是不行的。在經(jīng)濟越來越國際化、全球化的今天，各個國家與國際市場的聯(lián)系越來越緊密，甚至成為國際市場不可分割的一部分。在這種情況下，各個國家就必須努力保持國內(nèi)經(jīng)濟的平衡及其與國際經(jīng)濟的平衡。但在這個方面，單靠市場調(diào)節(jié)是不靈的，設(shè)置關(guān)稅、限額、進出口許可證和其它一些壁壘，對發(fā)展對外貿(mào)易是十分重要的。不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，當本國的利益受到損害或威脅時，都會實行必要的貿(mào)易保護。

3.簡述公共組織層級制的特點。

答：（1）層級制的含義

層級制是指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。如全國分為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級；部隊軍、師、旅、團、營、連的分級。層級制又稱分級制。

（2）公共組織層級制的特點

層級制的優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點是：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性小；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。

4.簡述西方各國新公共管理實踐的共同特點。

答：（1）新公共管理主張市場至上，將市場機制引入行政管理。市場機制具有其獨特的優(yōu)勢。在ZF機構(gòu)中，效率低下嚴重影響行政工作，引入市場機制，能夠提高ZF的工作效率，更好的做服務(wù)工作。

（2）主張企業(yè)家型ZF。讓公共管理者管理并承擔責(zé)任。在現(xiàn)行的政治制度下，主管領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)不負責(zé)，出現(xiàn)問題互相推諉，沒有人真正負責(zé)。引入市場機制，做到人負其責(zé)，能夠提高公務(wù)員與各級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感，為行政工作的目標完成實現(xiàn)各司其事。

（3）主張將一些公共部門私有化或公共部門與私營部門合作，認為只有這樣才能解決公共部門效率低下的問題。在上個世紀七、八十年代，世界各國進行了一場私有化的運動，大量的國有企業(yè)私有化，實現(xiàn)了經(jīng)濟的增長。在公共部門中，公家主義嚴重，而私營部門自負盈虧能夠促進提高自身的競爭力，公共部門私有化也能夠提高公共部門的競爭力，解決效率低下的問題。

（4）主張權(quán)力下放，加強底層官員的決策權(quán)和自主權(quán)，提高效率和服務(wù)質(zhì)量。由于官僚體制的問題，政治權(quán)力集中于上級ZF，底層ZF沒有自主的權(quán)力，致使底層ZF不能夠靈活運用實際機遇，也不能使她們?nèi)ν度牍ぷ?。上級ZF授責(zé)不授權(quán)也使底層ZF缺少自主決策的能力。權(quán)力下放，能夠調(diào)動底層ZF的主動性與積極性，提高行政效率。

（5）主張引入競爭機制，顧客至上。降低成本及服務(wù)質(zhì)量。ZF是服務(wù)型ZF，但ZF又是高高在上的。這不可避免的產(chǎn)生了ZF令公民難以接近的結(jié)果。ZF應(yīng)當認清自己為人民服務(wù)的本質(zhì)，減少與公民的距離。真正做到服務(wù)型的ZF。

（6）轉(zhuǎn)向部門分權(quán)。打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的界限。公共部門之間的明確分工帶來了責(zé)任的明確，同時也帶來了部門之間的孤立與分化，這樣，部門之間的互相扯皮就造成了效率的低下。公民在獲得ZF的服務(wù)時得不到高效的服務(wù)。部門分權(quán)，能夠使ZF提高行政效率。

四、論述題(共2小題，每小題l6分，共32分)

1.結(jié)合實踐，分析西方國家ZF再造運動的基本特征，并探析其對中國的啟示。

答：（1）ZF再造運動的含義

標明這個時代ZF改革的本質(zhì)，即ZF改革將涉及改變國家與社會、ZF與市場、ZF與市民、ZF與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整，涉及ZF治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；既涉及ZF內(nèi)部組織、運作程序的調(diào)整，更涉及外部關(guān)系的調(diào)整。

（2）ZF再造的背景

當代世界各國的ZF再造，有其深刻的政治、經(jīng)濟、文化變化的背景，從某種角度來看，ZF再造是ZF因應(yīng)外在環(huán)境變遷而求適應(yīng)的一個過程。具體分析，當代ZF再造的原因有以下幾點：①ZF角色膨脹；②財政狀況的惡化；③新“右派”意識形態(tài)的影響；④國際化與國際競爭的壓力；⑤官僚主義和民眾對ZF的不滿。

（3）ZF再造的顯著特征

自20世紀80—90年代以來的各國ZF再造，均有一個顯著的特征，即企圖將ZF形塑為一個企業(yè)型ZF。企業(yè)型ZF，系指ZF部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，她們能夠運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運用資源提高ZF的效率。簡言之，凡是能夠運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的ZF即為企業(yè)型ZF。企業(yè)型ZF的基本特征主要有：a.重視成本效益關(guān)系；b.強調(diào)顧客導(dǎo)向；c.強調(diào)市場機制，重視選擇和競爭；d.授予權(quán)能；e.創(chuàng)新與改革。

（5）西方國家ZF再造運動對中國的啟示

中國的ZF再造，必須適應(yīng)社會典范的變革，確立新的治理典范和方式。21世紀中國ZF再造的戰(zhàn)略選擇主要有：

①從效率行政典范到民主行政典范：ZF治理典范的變革

民主行政典范代表著一種新的、不同于傳統(tǒng)的行政理性的典范，民主行政典范并不反對效率行政典范的理念與做法。民主行政認為，民主國家的基石在于民主原則與民主行政，并使民主哲學(xué)能滲入其行政機制之中，依民主行政的觀念，ZF是經(jīng)人民的共識建立的，ZF是手段，而人民是目的，“將人民放在事物的中央”，是民主行政的基本出發(fā)點；ZF是公共利益的代表，ZF必須超越特殊之利益集團；ZF不但要重視行政資源有效運用，亦應(yīng)重視公共服務(wù)的公平，實現(xiàn)社會正義；它強調(diào)ZF決策的開放性，重視社會公民的參與；強調(diào)與她人共享權(quán)力，采取共贏的，而非你輸我贏的取向；ZF扮演成長、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)變、整合的角色，而非慈祥的父母或訓(xùn)誡式家長的角色；鼓勵多元和創(chuàng)新而非無差別的一致和順從等。如果沒有在治理理念的變革，真正的ZF再造是十分困難的。

②從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理

ZF存在的目的在于對民眾的需要給予充分的回應(yīng)。ZF再造，首先要重新檢討公共組織和公共管理存在的目的并以此推動ZF再造工程。依據(jù)公共管理之目的和要求，ZF再造，最重要的在于要塑造一個具有公共服務(wù)精神的ZF。

我們的ZF是人民的ZF，應(yīng)以人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民滿意不滿意(鄧小平語)作為ZF施政的目標，建立一個服務(wù)于人民的ZF，是中國ZF再造的戰(zhàn)略目標。服務(wù)型ZF，概括起來，即將ZF由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者。服務(wù)型ZF意味著：a.施政目標，由機關(guān)和專家決定，到由民眾希望和合法期待來決定；b.以成本——效益為基礎(chǔ)的效率考量，轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娫u估的考量；c.由ZF以控制為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要務(wù)；d.由對特定“功能”、“權(quán)威”、“結(jié)構(gòu)”、的服從，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α笆姑薄ⅰ邦櫩汀?、“成果”的認同；e.從一味強調(diào)按章辦事到強烈的當事人取向?？紤]到民眾的具體情況；f.從獨斷專橫的領(lǐng)導(dǎo)到民眾參與領(lǐng)導(dǎo)。

③從以ZF為本位和中心到親市場的ZF

中國實行計劃經(jīng)濟的教訓(xùn)證明，那種全方位的ZF管制經(jīng)濟事實上導(dǎo)致了社會經(jīng)濟的死亂循環(huán)，導(dǎo)致社會資源和財富的浪費，導(dǎo)致普遍的搭便車和效率低下，導(dǎo)致官僚主義、尋租和政治腐敗，也是ZF膨脹的根本原因。中國的行政改革的一個戰(zhàn)略性目標在于建立一個親市場的ZF，即在ZF和市場的關(guān)系上，要充分發(fā)揮市場在資源配置過程中的作用，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢作用的地方，充分讓市場發(fā)揮作用。

④從強勢國家的單獨治理到國家與社會共同治理

現(xiàn)代中國ZF所面臨的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性的環(huán)境；公共問題的日趨復(fù)雜性；社會行動之間的相互依賴性，使得ZF的不可治理性的可能性增大。從另一個層面來看，ZF的治理過程絕非ZF單方面行使權(quán)力的過程，更為重要的是ZF與整個社會的互動過程，國家的建設(shè)與發(fā)展事實上需要ZF和社會力量的共同努力和合作，一個國家的ZF與社會各種力量之間互動的能力越強，越能產(chǎn)生巨大的能量。傳統(tǒng)的那種強ZF、弱社會，ZF單獨主治的局面實難解決日益增加和復(fù)雜的公共問題，無論愿望有多好，皆會受到自身治理能力的限制。ZF部門已經(jīng)無法成為一個惟一的治理者，ZF必須與民眾、社會其它組織共同治理、共同管理、共同生產(chǎn)與共同配置。因此，ZF、社會、公民的共治已成為當代重要的治理模式。發(fā)展ZF與民問的伙伴關(guān)系，落實民間社會與ZF共同治理的合作關(guān)系，已成為各國ZF再造的重要策略。據(jù)此，應(yīng)經(jīng)過確立行政參與，民營化或商業(yè)化，經(jīng)過ZF生產(chǎn)性和服務(wù)性功能的轉(zhuǎn)移，經(jīng)過社會責(zé)任的共負，經(jīng)過契約化和委外體制等多種方式，讓民間力量釋放出來，整合民間不同領(lǐng)域的力量，將民間資源導(dǎo)人國家和社會發(fā)展的行列，形成國家建設(shè)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以達到國家發(fā)展的目的。共同治理模式，不但有利于民主政治的發(fā)展，提高ZF治理的能力，彌補ZF力量的不足，實現(xiàn)責(zé)任共擔和利益共享，同樣也有利于ZF減肥的目的。

⑤從政企不分、ZF管制到政企分開、放松管制

改革ZF與企業(yè)關(guān)系，最核心者在于：a.考慮到市場經(jīng)濟下的ZF職能和范圍，國有企業(yè)應(yīng)逐步從競爭性生產(chǎn)和經(jīng)濟領(lǐng)域退出，經(jīng)過產(chǎn)權(quán)處理的方法，壓縮國有企業(yè)的規(guī)模；b.ZF的公共管理職能和企業(yè)的經(jīng)營管理職能實行最徹底的分離，使企業(yè)成為真正的市場主體；c.更多的引入競爭，經(jīng)過貿(mào)易自由化，放松準人，停止補貼和轉(zhuǎn)移支付等方法促使企業(yè)更具競爭性；d.硬化國有企業(yè)的預(yù)算，特別是經(jīng)過投資改革，使其向更商業(yè)化的信貸靠近，限制軟貸款的獲得等方法，使其有壓力和活力；e.改變國有企業(yè)管理者與ZF之間的關(guān)系來改進激勵機制。一方面賦予企業(yè)經(jīng)營者以更大的自由權(quán)，另一方面引入新的監(jiān)督機制，如稽查制度、業(yè)績評議、管理合同等。

⑥從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)

現(xiàn)代社會發(fā)展的非均衡性；多元價值與利益的共存；民主政治的發(fā)展；社會變革的加速；信息的不完全等等，使中央集權(quán)面臨著挑戰(zhàn)，中央集權(quán)面臨著其自身無法克服的弱點，如對變化了的環(huán)境的感知能力較差；獲取全部信息的困難；集中化決策的滯后；溝通和協(xié)調(diào)的困難；地方缺乏動力機制，對地方創(chuàng)新的抑制；中央ZF決策的超載等等。一個分權(quán)的體制正好能夠彌補其不足，與中央集權(quán)相比，分權(quán)的比較優(yōu)勢在于：有助于保護個人的權(quán)利和自由；社會系統(tǒng)免受中央當局決策失誤的影響；確保ZF決策更符合地方實際；使地方當局能更好選擇適合地方條件和需要的公共計劃；由于賦予其自主權(quán)，存在著發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性的廣闊天地；不同地方之間的競爭能夠產(chǎn)生改進公共服務(wù)質(zhì)量的效果；存在著ZF政策創(chuàng)新的可能性。中國傳統(tǒng)上是一個中央集權(quán)的國家。因此，在調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)時，要賦予地方必要的權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。改革開放以來，實行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動了改革和發(fā)展。這是一條重要經(jīng)驗，應(yīng)當充分加以肯定。與此同時，也要加強中央的權(quán)威。

⑦從機械式的官僚組織到有機式的適應(yīng)型組織

從組織設(shè)計的觀點來看，傳統(tǒng)的ZF機構(gòu)是一個典型的機械式的組織，這樣的組織設(shè)計固然有其優(yōu)點，但缺陷表現(xiàn)得日益明顯，ZF內(nèi)部組織設(shè)計，應(yīng)更具彈性和適應(yīng)性。與機械式組織不同，具有彈性的和有機式的組織特點在于：a.對環(huán)境具有開放性，建立一種具有彈性、回應(yīng)力的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客，消費者的公共服務(wù)導(dǎo)向；b.實行政策制定與執(zhí)行的分離，強調(diào)戰(zhàn)略的管理；c.改變組織機構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)扁平化，減少管理的層次和環(huán)節(jié)；d.改變組織內(nèi)部集權(quán)的結(jié)構(gòu)，向下級授予權(quán)能，使其承擔責(zé)任；e.以制度性的對話，知識和專門技能作為權(quán)力的來源；f.減少不必要的繁文縟節(jié)；g.重視決策的參與和組織的參與；h.網(wǎng)狀形的溝通與聯(lián)系；i.以團隊精神而非命令與服從達到整合與控制；j.建立跨部門和功能的組織。

⑧從人治到法治

法治是這樣一種治理狀態(tài)或秩序，在這一治理狀態(tài)中，存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于ZF權(quán)力具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威或者說ZF應(yīng)由法律規(guī)制并服從法律，最終公民的自由權(quán)利得到維護、保障并擴大。具體而言，法治ZF的含義包括：a.法治ZF崇尚秩序并反對無ZF狀態(tài)；b.法治ZF要求法律具有普遍性；c.法治ZF要求體現(xiàn)實質(zhì)正義；d.法治ZF的核心在于ZF受法律的約束和控制。

ZF治理狀況是構(gòu)成國家競爭力的重要因素，而ZF再造是提升國家競爭力的有效途徑之一。歷史發(fā)展表明，大ZF時代已經(jīng)結(jié)束，小而能的ZF是ZF再造的目標，要求ZF權(quán)力適當、ZF組織結(jié)構(gòu)較小，ZF人員精簡，ZF預(yù)算規(guī)模較?。籞F職能精簡，“能”則是意指ZF有高績效，公共管理民主化，ZF更加負責(zé)任、具有回應(yīng)力，ZF更加守法、廉潔、公正。

2.試論ZF在公共物品管理中的策略。

答：公共物品具有消費上的非競爭性和非排她性，供給公共物品是ZF不可推卸的責(zé)任，ZF不能因為市場能夠解決問題而放手。但ZF供給公共物品不等于ZF直接生產(chǎn)公共物品。ZF管理公共物品的策略能夠有多種，ZF親自生產(chǎn)只是其中的一種。ZF供給公共物品一方面能夠是ZF建立企業(yè)對公共物品進行直接生產(chǎn)，另一方面ZF也能夠經(jīng)過預(yù)算安排或政策安排等某種適當方式將公共物品委托給私人部門進行生產(chǎn)。具體分析如下：

（1）ZF直接生產(chǎn)公共物品

ZF直接生產(chǎn)公共物品的形式歸納起來大致有三種：中央ZF直接經(jīng)營，地方ZF經(jīng)營，地方公共團體經(jīng)營。

①中央ZF直接經(jīng)營

從總體上說，在西方國家，一般只有造幣廠和中央銀行是由中央直接經(jīng)營的(有極少數(shù)例外)。除此之外，各國之間的差異較大。還有一些國家的中央ZF直接生產(chǎn)軍工、醫(yī)院、學(xué)校、圖書館、自來水、煤氣等產(chǎn)品(特別是北歐國家)。與造幣廠和中央銀行的情況所不同的是，上述這些準公共物品的中央ZF直接經(jīng)營在某些國家是在其私營虧損或破產(chǎn)時由ZF予以國有化而實現(xiàn)的。

②地方ZF直接經(jīng)營

地方ZF泛指二級以下的各級ZF。在歐洲大多數(shù)國家，地方ZF直接經(jīng)營一些保健事業(yè)、醫(yī)院、自然資源保護、實踐法律條款的司法工作、街道、住宅、警察、防火、供水、下水道、煤氣、供電、圖書館、博物館等等(在美國則一般委托私人提供)。歐洲(特別北歐)各國地方ZF在許多優(yōu)效物品(準公共物品)供給方面表現(xiàn)出直接經(jīng)營的一些特點，而在美國則較多地經(jīng)過私人