中國反壟斷法的難題

現(xiàn)行反壟斷法的問題經(jīng)濟(jì)體制改革以來，全國人大常委會(huì)逐步頒布了一些涉及反壟斷的法律，其中最重要的是1997年12月頒布的《中華人民共和國價(jià)格

法》和1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》。

《價(jià)格法》第14條第1款規(guī)定，經(jīng)營者不得“相互串通，操縱市場(chǎng)價(jià)格，損害

其他經(jīng)營者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益。”《反不正當(dāng)競爭法》第6條規(guī)定，“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。”第7條規(guī)定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！钡?5條規(guī)定，“投標(biāo)者不得串通投標(biāo)，抬高標(biāo)價(jià)或者壓低標(biāo)價(jià)。投標(biāo)者和招標(biāo)者不得相互勾結(jié)，以排擠競爭對(duì)手的公平競爭?！?/p>

1999年8月通過的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》也有禁止串通投標(biāo)招標(biāo)的規(guī)定。

此外，國務(wù)院及其部委也發(fā)布過很多涉及反壟斷的行政法規(guī)，特別在反對(duì)地方保護(hù)主義方面。

雖然在反壟斷方面已經(jīng)有了一些規(guī)章制度，而且通過執(zhí)法已經(jīng)取得了一定成效，但這些法律制度存在著很大的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：1.尚未形成一個(gè)系統(tǒng)和完整的反壟斷體系。

反壟斷法在反對(duì)私人壟斷方面至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定三個(gè)方面的任務(wù)：禁止壟斷協(xié)議，禁止濫用市場(chǎng)支配地位，控制企業(yè)合并。這三個(gè)方面也被稱為反壟斷法實(shí)體法的三大支柱。但是，中國現(xiàn)行反壟斷法在這三個(gè)方面都沒有完善的規(guī)定。

例如，1998年中國彩電業(yè)生產(chǎn)顯像管的八大企業(yè)聯(lián)合限產(chǎn)是嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)競爭的行為，但中國目前對(duì)此沒有禁止性的規(guī)定。中國也沒有禁止地域卡特爾的規(guī)定。這即是說，生產(chǎn)企業(yè)如果劃分銷售市場(chǎng)，盡管這種行為不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者的利益，也會(huì)限制企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，影響規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但中國目前還沒有懲罰這種行為的法律制度。

除了禁止公用企業(yè)濫用行為的規(guī)定外，中國還沒有關(guān)于禁止濫用市場(chǎng)支配地位的普遍性規(guī)定。因此，盡管微軟公司的捆綁銷售行為和價(jià)格歧視行為在很多國家被視為濫用市場(chǎng)支配地位，從而被提起反壟斷訴訟，但是中國的用戶和消費(fèi)者則不得不在微軟公司壟斷的陰影下叫苦連天。

此外，中國也沒有關(guān)于控制企業(yè)合并的規(guī)定。1986年國家體改委和國家經(jīng)委發(fā)布的《關(guān)于組建和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)的幾點(diǎn)意見》中雖然提出“一個(gè)行業(yè)一般不搞全國性的獨(dú)家壟斷企業(yè)集團(tuán)”，但這只是表達(dá)了政府的反壟斷意向，在實(shí)踐中卻沒有可操作性。

對(duì)濫用行政權(quán)力限制競爭的行為制裁不力。

由于中國當(dāng)前處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政企不分的情況尚未徹底改變，中國舊經(jīng)濟(jì)體制下的行政壟斷行為目前仍然很嚴(yán)重。

行政壟斷主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義。

行業(yè)壟斷即是政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，限制經(jīng)營者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥、限制或者妨礙市場(chǎng)競爭。這特別表現(xiàn)為一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營于一體的行政性公司、承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團(tuán)以及一些掛靠這個(gè)局、那個(gè)部享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。這些企業(yè)憑借政府給予的特權(quán)，有著一般企業(yè)不可能具有的競爭優(yōu)勢(shì)，在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者原材料的采購上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。這種現(xiàn)象被稱為“權(quán)力經(jīng)商”。

地方保護(hù)主要表現(xiàn)為地方政府禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷往外地，由此使全國本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割為一個(gè)個(gè)狹小的地方市場(chǎng)。例如，有些地方政府為了阻止外地的化肥或者其他產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，專門發(fā)布地方文件，禁止本地的單位和個(gè)人營銷外地產(chǎn)品，甚至對(duì)營銷外地產(chǎn)品的經(jīng)營者隨意沒收或者罰款。

另一方面，由于中國的企業(yè)在一定程度上還沒有真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，即便是企業(yè)間的限制競爭行為也往往帶有行政色彩，例如1998年某些行業(yè)出臺(tái)的所謂“行業(yè)自律價(jià)格”。

濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了機(jī)會(huì)，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了政府的形象。

缺乏獨(dú)立的和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。

中國目前也缺少一個(gè)獨(dú)立和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。反壟斷法與其他法律制度不同，它的任務(wù)不僅是要同大企業(yè)集團(tuán)或者壟斷企業(yè)限制競爭的行為作斗爭，而且還要同政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為作斗爭，這就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和足夠大的權(quán)威性。特別是行政性限制競爭的案件，往往有著盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)查難度大，如果反壟斷法的主管機(jī)關(guān)沒有相當(dāng)大的獨(dú)立性和權(quán)威性，它的審案工作就會(huì)受到其他行政部門的干擾和影響，不利于依法作出裁決。

而就中國現(xiàn)行反壟斷法的執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，即便是工商行政管理部門，它們也不具有足夠大的獨(dú)立性和權(quán)威性。例如，在中國當(dāng)前各地的地方保護(hù)主義中，有些工商行政管理部門就不能處于超脫的態(tài)度，秉公執(zhí)法。

當(dāng)前反壟斷立法的阻力1987年8月，國務(wù)院法制局成立了反壟斷法起草小組，

1988年就提出了《反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競爭暫行條例草案》。1993年9月第八屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》，但是反壟斷法卻至今沒有出臺(tái)。中國反壟斷法遲遲不能出臺(tái)有某些原因，這些原因至今還影響著中國反壟斷立法的進(jìn)程。

思想認(rèn)識(shí)上的阻力。

有些人認(rèn)為，反壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)育后的任務(wù)，而中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)力量過度集中的問題基本不存在，中國企業(yè)的規(guī)模還普遍偏小，與世界排名的大企業(yè)相比就更小，因此中國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)集中，而不是要反壟斷。

其實(shí)，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界許多有識(shí)之士對(duì)此早已指出過，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。因?yàn)槿魏螄业姆磯艛喾?，其目的只是維護(hù)本國市場(chǎng)的競爭，要使本國企業(yè)感受到市場(chǎng)競爭的壓力，保證本國消費(fèi)者有選擇商品的權(quán)利。

事實(shí)上，經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，中國已經(jīng)有了制定和執(zhí)行反壟斷法的基礎(chǔ)和條件：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)格壟斷制度已經(jīng)被打破；二是企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多元化；三是國有企業(yè)享有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體；四是隨著加入世界貿(mào)易組織，中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全融入國際經(jīng)濟(jì)。因此，中國當(dāng)前制定和頒布反壟斷法已不是未雨綢繆，更不是超前。

那些以經(jīng)濟(jì)全球化和提高中國企業(yè)的國際競爭力為由，認(rèn)為中國反壟斷法不應(yīng)當(dāng)控制企業(yè)合并的觀點(diǎn)同樣是沒有道理的。因?yàn)榉磯艛喾Q不是反對(duì)所有的企業(yè)合并，更不是反對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，它所反對(duì)的只是一家企業(yè)或極少數(shù)企業(yè)共同壟斷市場(chǎng)的局面。因?yàn)樵谑袌?chǎng)壟斷的情況下，企業(yè)會(huì)失去創(chuàng)新的動(dòng)力，消費(fèi)者會(huì)失去選擇商品的權(quán)利。因此，中國沒有必要為了與跨國公司抗衡而通過政府組建的方式來建立所謂的“國家隊(duì)”，更沒有必要給這種“國家隊(duì)”以財(cái)政補(bǔ)貼。

隨著中國加入世界貿(mào)易組織，更多的跨國公司將會(huì)通過并購或者建立合營企業(yè)的方式進(jìn)入中國市場(chǎng)。如果中國沒有反壟斷的法律制度，那些掌握高科技并且有著資金優(yōu)勢(shì)的大跨國公司就非常容易在中國取得市場(chǎng)支配地位，進(jìn)而濫用它們的市場(chǎng)勢(shì)力。

行政壟斷問題。

有人說，中國當(dāng)前突出的問題是行政壟斷，而行政壟斷不是通過反壟斷法就能徹底解決的，因此，中國現(xiàn)階段制定反壟斷法的要求并不迫切。這種觀點(diǎn)也是錯(cuò)誤的。不可否認(rèn)，行政壟斷問題確實(shí)不是一部反壟斷法能夠奏效的，但是，反壟斷法對(duì)政府濫用行政權(quán)力的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這不僅有利于政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利于提高他們的反壟斷意識(shí)，自覺抵制這樣的違法行為。從這個(gè)意義上說，反壟斷法不僅是國家深化經(jīng)濟(jì)體制改革的手段，而且也是推動(dòng)國家政治體制改革的催化劑。

事實(shí)上，通過反壟斷法解決行政壟斷的問題也是其他許多國家的做法。3.行業(yè)和政府的阻力。

除了上述思想和認(rèn)識(shí)方面的阻力，中國反壟斷立法在一定程度上也受到某些行業(yè)的抵制。

可以想見，一些在過去被視為自然壟斷的行業(yè)如電信、電力、郵政、鐵路等部門出于自身的既得利益，它們對(duì)反壟斷立法自然不會(huì)有很大興趣。因此，這些行業(yè)即便不是公開反對(duì)這個(gè)立法，它們也會(huì)以本行業(yè)的特殊情況為由要求從反壟斷法中得到豁免。今天，對(duì)這些所謂的自然壟斷行業(yè)給予反壟斷法豁免已經(jīng)不符合國際潮流，打破這些行業(yè)的壟斷對(duì)于中國履行加入ＷＴＯ所承擔(dān)的開放市場(chǎng)義務(wù)也是非常必要的。

此外，中國現(xiàn)階段的反壟斷立法還存在來自政府部門的阻力。反壟斷法是規(guī)范市場(chǎng)競爭秩序最重要的法律制度，這個(gè)法律的頒布和實(shí)施勢(shì)必會(huì)影響中國現(xiàn)行涉及市場(chǎng)競爭