政府債券市場化問題和對策研究

一、政府債券市場化概述(一)政府債券的概念政府債券是以政府作為融資方，向社會(huì)發(fā)行的一種債務(wù)憑證，這種債務(wù)憑證主要是為了解決地方政府的資金融資問題。政府債券從形式上來看，與企業(yè)債券相似，是一種有價(jià)證券，其向投資方承諾政府會(huì)在固定期限內(nèi)支付利息和償還本金。但是政府債券在功能上卻有別于企業(yè)債券，最初它的出現(xiàn)主要是為了解決財(cái)政赤字，然而隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，政府債券儼然已經(jīng)成為國家調(diào)控宏觀政策的工具了，兼具金融商品和信用工具兩重身份，成為政府?dāng)U大公共開支的重要手段。(二)政府債券的發(fā)行概況表1中反應(yīng)的是2015——2020年全國地方政府債券發(fā)行狀況，由于資金用途和歸還資金來源的不同，地方政府債券被分為一般債券和專項(xiàng)債券。從圖1中可以看出，2015年——2018年中的一般債券的發(fā)行金額高于專項(xiàng)債券的發(fā)行金額，而2019年——2020年中的專項(xiàng)債券的發(fā)行金額則高于一般債券的發(fā)行金額。這里的一般債券又稱為普通債券，這種政府債券沒有規(guī)定資金的用途，就是為了解決政府一般的資金短缺而發(fā)行的一種債券。而專項(xiàng)債券的發(fā)行就是為了幫助政府解決一些市政工程款而存在的，這類資金被規(guī)定了使用目的，不得用于政府經(jīng)費(fèi)的臨時(shí)不足。根據(jù)債券是否公開發(fā)行，又可將其分為公募發(fā)行和定向發(fā)行，從圖2中可以看出，自2015年到2020年以來，政府債券的公募發(fā)行金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于定向發(fā)行數(shù)量。公募發(fā)行的政府債券是面向社會(huì)公眾發(fā)行的債券，而定向發(fā)行則是政府面向戰(zhàn)略投資者而發(fā)行的債券。表12015——2020年全國地方政府債券發(fā)行狀況(單位：支、億元)圖12015——2020年全國地方政府債券的一般債券和專項(xiàng)債券統(tǒng)計(jì)圖圖22015——2020年全國地方政府債券的公募發(fā)行和定向發(fā)行統(tǒng)計(jì)圖(三)政府債券市場化意義1.為投資者提供更多的投資選擇發(fā)行地方政府債券不僅可以幫助政府解決融資問題，還可以為投資者提供更多的投資選擇。債務(wù)籌資是指通過負(fù)債籌集資金。負(fù)債是企業(yè)一項(xiàng)重要的資金來源，幾乎沒有一家企業(yè)是只靠自有資本，而不運(yùn)用負(fù)債就能滿足資金需要的。與普通股籌資相比，債務(wù)籌資的資本成本一般比普通股籌資成本低，且不會(huì)分散投資者對企業(yè)的控制權(quán)。而以地方政府為發(fā)行主體的政府債券是高信用等級的債券，是一種投資風(fēng)險(xiǎn)較低的債券投資，且可以獲得良好的投資收益率。2.有利于加快地方政府現(xiàn)代化治理進(jìn)程政府通過發(fā)行債券融資，可以推進(jìn)政府現(xiàn)代化治理的進(jìn)程。因?yàn)檎膶ｍ?xiàng)債券籌資規(guī)模較大，且公開發(fā)行的政府債券屬于直接融資，發(fā)行對象分布廣泛，市場容量相對較大，且不受金融中介機(jī)構(gòu)自身資產(chǎn)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)管理的約束，可以籌集的資金數(shù)量也較多。因?yàn)榈胤秸l(fā)行的政府債券的期限可以比較長，且債券的投資者一般不能在債券到期之前向地方政府索取本金，因而地方政府債券籌資方式具有長期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。在金融市場上，金融機(jī)構(gòu)對較長期限借款的比例往往會(huì)有一定的限制。由于政府債券可以選擇公開發(fā)行，是否購買政府債券取決于市場上眾多投資者自己的判斷，并且投資者可以方便地交易并轉(zhuǎn)讓所持有的債券，有助于加速市場競爭，優(yōu)化社會(huì)資金的資源配置效率，并有利于加快地方政府的現(xiàn)代化治理進(jìn)程。3.有利于化解地方政府的債務(wù)壓力，完善地方政府債券市場要加快地方基礎(chǔ)建設(shè)，政府首先要解決資金問題，也就是說“要發(fā)展，先修路”為地方政府帶來了債務(wù)壓力，地方政府必須要通過利用財(cái)務(wù)杠桿來解決發(fā)展問題。通過圖3可以看出，自2015年至2020年以來，政府債券的發(fā)行支數(shù)總體是呈現(xiàn)增長趨勢的。從2015年的1035支發(fā)展到2020年的1848支，這均說明了發(fā)行政府債券有利于化解地方政府的債務(wù)壓力。因?yàn)?年期、2年期地方政府債券發(fā)行規(guī)模較小，因此未做統(tǒng)計(jì)，從圖4中可以看到，2020年的政府債券發(fā)行期限大致分為7種，5年、7年和10年期的政府債券發(fā)行金額比較高，而3年、15年、20年和30年期的政府債券金額比較少，這說明地方政府債券市場產(chǎn)品種類趨于完善，通過發(fā)行長期政府債券，可以解決企業(yè)長期資金的不足，滿足發(fā)展長期性固定資產(chǎn)的需要，由于長期負(fù)債的歸還期長，政府可對債務(wù)的歸還作長期安排，還債壓力或風(fēng)險(xiǎn)相對較小。圖32015——2020年全國地方政府債券的發(fā)行支數(shù)圖42020年地方政府債券的定向發(fā)行情況二、地方政府債券市場化發(fā)行存在的問題(一)定價(jià)困難一般債券發(fā)行時(shí)均需要考慮市場風(fēng)險(xiǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)溢價(jià)，這也是地方政府債券市場發(fā)行需要考慮的問題。政府債券發(fā)行價(jià)格的形成受諸多因素的影響，其中最主要的是票面利率與市場利率的一致程度。政府債券在發(fā)行時(shí)就要將票面金額、票面利率確定下來，需要參照市場利率和發(fā)行的地方政府的具體情況確定下來，而這些就要考慮到地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)溢價(jià)問題。標(biāo)準(zhǔn)的國債溢價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是50BP，但是當(dāng)前的地方政府債券溢價(jià)基本處于26——33BP之間，這就導(dǎo)致無法按照現(xiàn)行的定價(jià)機(jī)制來確定地方政府債券的流動(dòng)溢價(jià)。(二)會(huì)計(jì)處理方式不完善債券的發(fā)行價(jià)格是債券發(fā)行時(shí)使用的價(jià)格，亦即投資者購買債券時(shí)所支付的價(jià)格。政府債券發(fā)行價(jià)格的計(jì)算原理是將債券的全部現(xiàn)金流按照債券發(fā)行時(shí)的市場利率進(jìn)行貼現(xiàn)并求和的。其中債券的全部現(xiàn)金流包括債券持續(xù)期間內(nèi)各期的利息現(xiàn)金流與債券到期支付的面值現(xiàn)金流。但是目前政府會(huì)計(jì)的預(yù)算報(bào)表是基于收付實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上編制的數(shù)據(jù)，這對于現(xiàn)金的流的預(yù)測并不能提供合理的信息，政府債券市場化存在會(huì)計(jì)處理方式不完善的問題。(三)缺少法律法規(guī)支持企業(yè)發(fā)行債券時(shí)，需要公開披露募集說明書及其引用的審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評估報(bào)告、資信評級報(bào)告等多種文件。債券上市后也需要披露定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告，但是政府債券因?yàn)槿鄙俜煞ㄒ?guī)的支持，在這塊兒并不能像企業(yè)債券進(jìn)行信息披露，長此以往便會(huì)阻礙政府債券市場化進(jìn)程。三、完善地方政府債券市場化發(fā)行的對策分析(一)完善市場定價(jià)政府債券在發(fā)行程序上需要借鑒企業(yè)債券的公開發(fā)行，發(fā)可以聘請保薦人、會(huì)計(jì)師、律師、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)以及資信評級機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)。為了協(xié)調(diào)政府債券購銷雙方在債券利息上的利益，就要調(diào)整發(fā)行價(jià)格：當(dāng)票面利率高于市場利率時(shí)，以溢價(jià)發(fā)行債券；當(dāng)票面利率低于市場利率時(shí)，以折價(jià)發(fā)行債券；當(dāng)票面利率與市場利率一致時(shí)，以平價(jià)發(fā)行債券。政府可以擴(kuò)大債券市場化的試點(diǎn)范圍，在增加政府債券限額的同時(shí)，也要加強(qiáng)債務(wù)管理機(jī)制，增加收益?zhèn)陌l(fā)行，形成一般債券+專項(xiàng)債券+收益?zhèn)亩鄬蛹壢谫Y模式，這樣可以統(tǒng)一個(gè)地方政府的定價(jià)機(jī)制，對政府債券流動(dòng)性溢價(jià)進(jìn)行合理評估。(二)規(guī)范會(huì)計(jì)處理方式在政府會(huì)計(jì)制度中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一政府債券的會(huì)計(jì)處理方式，建立以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)模式，政府債務(wù)的會(huì)計(jì)記錄也應(yīng)該考慮到會(huì)計(jì)政策的選擇，其內(nèi)容應(yīng)涉及到政府債券用途的收支兩條線的賬務(wù)處理，并且考慮資產(chǎn)的合并政策、租賃和稅收情況等。(三)完善地方債市場化相關(guān)法律法規(guī)對策隨著政府債券市場化進(jìn)程的推進(jìn)，政府的專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模越來越大，雖然緩解了政府的資金困難，但是同時(shí)也增加了政府的債務(wù)問題。如果不能完善地方債務(wù)的相關(guān)法律政策，很可能會(huì)導(dǎo)致政府債券市場不能健康有序的發(fā)展下去，這就需要國家不斷鼓勵(lì)完善地方