高等學(xué)校內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究

引言高等學(xué)校是國(guó)家人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與文化傳承的重要陣地，承擔(dān)著推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步的重要角色。當(dāng)前，我國(guó)的教育事業(yè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。高等學(xué)校在規(guī)模上不斷擴(kuò)大，在機(jī)制建設(shè)上不斷完善。政府逐年增加高等教育的資金投入，高校財(cái)務(wù)資金管理規(guī)模日益增大，伴隨而來(lái)的是高校財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的增加，如何提高高校財(cái)務(wù)管理水平，建立既能滿(mǎn)足外部監(jiān)管需求，又能提高內(nèi)部管理水平的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系，是目前亟須解決的問(wèn)題。在“硬件”方面有新校區(qū)的建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室的投入、高端設(shè)備采購(gòu)等，“軟件”方面有學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新等。高校在高質(zhì)量?jī)?nèi)涵發(fā)展的同時(shí)也伴隨著諸多“隱患”，不少學(xué)者和高校領(lǐng)導(dǎo)落馬，“工欲善其事，必先利其器”，建立健全相關(guān)制度，充分發(fā)揮制度的作用。2012年，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），要求行政事業(yè)單位從2014年1月1日開(kāi)始啟動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。2016年，教育部辦公廳發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部版控制指南（實(shí)行）》，對(duì)教育部所屬高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)指導(dǎo)與管理。2020年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》國(guó)務(wù)院令第729號(hào)修訂，《條例》首次在國(guó)家行政法規(guī)層面提出內(nèi)部控制。以上各項(xiàng)規(guī)范、制度的相繼出臺(tái)，表明了我國(guó)的內(nèi)部控制建設(shè)和報(bào)告制度不斷趨于法制化、常態(tài)化。內(nèi)部控制在高等學(xué)校運(yùn)行管理過(guò)程中雖然取得了一些成效，但內(nèi)部控制的深度和廣度還有一定的局限性，因此，構(gòu)建高等學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，提出優(yōu)化方案，對(duì)于保障高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。一、高等學(xué)校內(nèi)部控制相關(guān)概念教育部辦公廳出臺(tái)的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)），對(duì)高校內(nèi)部控制進(jìn)行了明確的定義，“高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資源配置和使用效益?！睂?duì)教育部直屬高校預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理等15個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)控作了指導(dǎo)性要求。二、基于AHP-FCE算法的高校內(nèi)部控制建設(shè)指標(biāo)體系（一）AHP算法原理Analyticalhierarchyprocess（AHP），即層次分析法，是由美國(guó)學(xué)者T.L.Saaty首次提出的。AHP基于人們通常會(huì)做出的假設(shè)，該方法由于其容易構(gòu)建、適用性廣、實(shí)用性強(qiáng)的特點(diǎn)，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理、行為決策等許多方面都得到廣泛應(yīng)用。AHP是通過(guò)定量和定性分析相結(jié)合方法，對(duì)于多目標(biāo)、多層次、多選擇的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)分析的決策方法。層次分析法能夠有效分析目標(biāo)準(zhǔn)則方案體系層次間的非序列關(guān)系，將復(fù)雜的問(wèn)題清晰化，有效地服務(wù)于決策者的判斷和比較，以便于對(duì)各種方案做出正確的選擇。通過(guò)植入AHP算法的計(jì)算機(jī)軟件，首先，構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型，一般分為目標(biāo)層即要分析解決的問(wèn)題、準(zhǔn)則層即實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)需要考慮的限制條件、方案層即為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而提供的具體解決方案。其次，構(gòu)建判斷矩陣，將選取的指標(biāo)兩兩對(duì)比，依據(jù)重要程度進(jìn)行打分。再次，計(jì)算判斷矩陣的特征向量。最后，檢驗(yàn)判斷矩陣的一致性。以上過(guò)程均可以通過(guò)相關(guān)計(jì)算機(jī)軟件實(shí)現(xiàn)。（二）FCE算法原理Fuzzycomprehensiveevaluation（FCE），即模糊綜合評(píng)價(jià)法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評(píng)價(jià)方法。FCE通過(guò)運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)的相關(guān)理論，即運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)的方法對(duì)受到多種因素影響的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€(gè)綜合的評(píng)價(jià)結(jié)果。由于這種評(píng)價(jià)方法具有適用性強(qiáng)、結(jié)果清晰等特點(diǎn)，可以把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，目前被廣泛地應(yīng)用于解決模糊的、難以量化的、非確定性的問(wèn)題。通過(guò)運(yùn)用植入FCE算法的計(jì)算機(jī)軟件，首先，構(gòu)建模糊綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型。模糊綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，應(yīng)選擇適宜的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這關(guān)系到綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)參考相關(guān)行業(yè)資料、相關(guān)的法律法規(guī)和政策制度。其次，構(gòu)建權(quán)重向量。通過(guò)AHP層次分析法構(gòu)建好權(quán)重向量，確定各指標(biāo)的權(quán)重具體數(shù)值。再次，構(gòu)建隸屬矩陣。建立適合的隸屬函數(shù)，從而構(gòu)建好隸屬矩陣。最后，采用適合的合成因子對(duì)隸屬矩陣和權(quán)重進(jìn)行合成，并對(duì)結(jié)果向量進(jìn)行解釋。（三）AHP-FCE評(píng)價(jià)模型建立調(diào)查問(wèn)卷根據(jù)層次分析法（AHP）的形式設(shè)計(jì)。調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)目標(biāo)在于確定“高等學(xué)校內(nèi)部控制體系”各影響因素之間相對(duì)權(quán)重。具體的做法是在同一個(gè)層次對(duì)選定的影響因素重要性進(jìn)行兩兩比較。衡量尺度一般劃分為9個(gè)等級(jí)，其中表示絕對(duì)重要、十分重要、比較重要、稍微重要、同樣重要對(duì)應(yīng)的數(shù)值分別為9，7，5，3，1；8，6，4，2表示重要程度介于上述相鄰的兩個(gè)等級(jí)之間。根據(jù)被調(diào)查對(duì)象的觀點(diǎn)，對(duì)這項(xiàng)兩兩比較的判斷數(shù)據(jù)做出標(biāo)識(shí)。結(jié)合AHP-FCE模型，可以對(duì)研究目標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)建模，基本的過(guò)程是：首先創(chuàng)建評(píng)測(cè)問(wèn)卷（從AHP計(jì)算結(jié)果得到），然后將評(píng)測(cè)問(wèn)卷分發(fā)給各個(gè)專(zhuān)家，專(zhuān)家評(píng)測(cè)完成后收回問(wèn)卷，最后導(dǎo)入數(shù)據(jù)并計(jì)算得到評(píng)價(jià)結(jié)果。三、基于AHP-FCE算法的內(nèi)控建設(shè)指標(biāo)分析模型（一）構(gòu)建模糊矩陣根據(jù)高等學(xué)校內(nèi)部控制指標(biāo)體系，構(gòu)建以?xún)?nèi)部控制指標(biāo)體系為目標(biāo)層的層次結(jié)構(gòu)模型。同時(shí)，構(gòu)建各準(zhǔn)則層的層次結(jié)構(gòu)模型，來(lái)確定方案層指標(biāo)及權(quán)重，其中高等學(xué)校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面，是從以下六大具體業(yè)務(wù)角度來(lái)分析的：預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理。針對(duì)案例高校涉及內(nèi)部控制的關(guān)鍵部門(mén)與崗位人員分發(fā)了調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查對(duì)象包括但不限于：高校內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、招標(biāo)與采購(gòu)、國(guó)資、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理、人事組織、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、教育基金會(huì)等部門(mén)負(fù)責(zé)人及具體工作人員。（二）權(quán)重的確定整理回收調(diào)查問(wèn)卷，采用群決策——專(zhuān)家數(shù)據(jù)集結(jié)方法：各專(zhuān)家排序向量加權(quán)算術(shù)平均，將數(shù)據(jù)導(dǎo)入計(jì)算機(jī)軟件，得到了準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重，以及各級(jí)指標(biāo)以及相應(yīng)的權(quán)重，如表1所示，為了更直觀地反映方案層指標(biāo)對(duì)決策目標(biāo)的影響程度，方案層中要素對(duì)決策目標(biāo)的排序按照權(quán)重由高到低的順序排列。表1內(nèi)部控制指標(biāo)及權(quán)重表四、基于AHP-FCE算法的內(nèi)控建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建針對(duì)本文的研究對(duì)象：高等學(xué)校內(nèi)部控制體系，根據(jù)查閱的相關(guān)資料和慣用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將影響因素和綜合評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為很好、較好、一般、較差、很差這5個(gè)等級(jí)，來(lái)劃分評(píng)價(jià)等級(jí)，并確定等級(jí)相對(duì)應(yīng)的具體分值，如表2中附表1所示。結(jié)合上文計(jì)算得到的準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重，如表2中附表2所示，形成了最終的內(nèi)部控制測(cè)評(píng)表。該測(cè)評(píng)表以調(diào)查問(wèn)卷的形式分發(fā)給相關(guān)專(zhuān)家，回收問(wèn)卷整理出測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)，導(dǎo)入計(jì)算機(jī)軟件，得到了案例高校內(nèi)部控制建設(shè)體系的最終得分為70.9012分，綜合評(píng)價(jià)等級(jí)為一般，如表2所示，各準(zhǔn)則層指標(biāo)的平均得分為：?jiǎn)挝粚用?0分，業(yè)務(wù)層面83.75分，信息系統(tǒng)層面67.5分，監(jiān)督與評(píng)價(jià)55分。該結(jié)果說(shuō)明，案例高校內(nèi)部控制水平較為一般，在未來(lái)仍有較大的提升空間。尤其在監(jiān)督與評(píng)價(jià)這一指標(biāo)方面得分較低，而從評(píng)價(jià)體系的權(quán)重角度來(lái)看，監(jiān)督與評(píng)價(jià)這項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重最高，這是造成案例高校綜合得分較低的主要原因。表2內(nèi)部控制綜合評(píng)價(jià)報(bào)告高等學(xué)校內(nèi)部控制是一項(xiàng)全面而系統(tǒng)的工程，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，既要滿(mǎn)足外部法律法規(guī)的監(jiān)管需求，又涉及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與管理業(yè)務(wù)的各個(gè)層面。同時(shí)，要正視內(nèi)部控制工作無(wú)法一蹴而就的事實(shí)，在與時(shí)俱進(jìn)的同時(shí)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，內(nèi)控指標(biāo)要及時(shí)調(diào)整、隨時(shí)更新。在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中還應(yīng)充分考慮各高校自身的特點(diǎn)與差異，設(shè)計(jì)符合自身控制目標(biāo)、管理需求的內(nèi)部控制指標(biāo)體系。五、高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)方案（一）單位層面內(nèi)部控制體系建設(shè)1.單位層面內(nèi)部控制的組織建設(shè)及分工協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的開(kāi)展可以單獨(dú)設(shè)置也可以委派指定部門(mén)牽頭開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作。預(yù)算等業(yè)務(wù)涉及各個(gè)部門(mén)和崗位，需要其他部門(mén)的配合，因此需要高層協(xié)調(diào)其他部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的支持。2.不相容職務(wù)相分離制度的分工體系建設(shè)不相容職務(wù)相分離力爭(zhēng)做到：完成某個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作需要由來(lái)自彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門(mén)或人員協(xié)調(diào)運(yùn)作、相互監(jiān)督、相互制約、相互證明；完成某個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作需要經(jīng)過(guò)互不隸屬的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使其下級(jí)受到上級(jí)監(jiān)督、上級(jí)受到下級(jí)牽制。（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系建設(shè)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系建設(shè)，從預(yù)算、收支、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、信息化、下屬企業(yè)等方面進(jìn)行討論。1.預(yù)算業(yè)務(wù)管理預(yù)算業(yè)務(wù)管理包括預(yù)算編制與審核、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、直達(dá)資金等方面的內(nèi)容。提高各二級(jí)學(xué)院和部門(mén)對(duì)于學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的配合度；讓財(cái)務(wù)更好地指導(dǎo)和服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展。優(yōu)化制度和流程，將新的政策和程序體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控措施中。2.收支業(yè)務(wù)收支控制涉及：收入管理、票據(jù)管理、支出管理、公務(wù)卡管理等?；灸繕?biāo)是在制度梳理和操作手冊(cè)編制階段建立收支業(yè)務(wù)控制基本框架，重點(diǎn)突出收入相關(guān)內(nèi)部控制流程，在后續(xù)工程中加以完善和優(yōu)化。3.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理采購(gòu)控制包括采購(gòu)申請(qǐng)與審核、采購(gòu)組織形式確定、采購(gòu)方式確定及變更等內(nèi)容。理順采購(gòu)管理與預(yù)算管理、合同管理、支出管理之間的關(guān)系，梳理單位采購(gòu)管理流程，明確采購(gòu)計(jì)劃及實(shí)施的審核審批權(quán)限，充分利用政府采購(gòu)相關(guān)制度、自行采購(gòu)管理機(jī)制、采購(gòu)監(jiān)督等手段對(duì)采購(gòu)進(jìn)行控制。4.國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理資產(chǎn)管理包括貨幣資金、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資等管理。加強(qiáng)學(xué)校資產(chǎn)日常管理和資產(chǎn)清查，夯實(shí)資產(chǎn)編報(bào)依據(jù)，科學(xué)配置資產(chǎn)，預(yù)防資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)和超標(biāo)準(zhǔn)配置等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。從實(shí)際需要出發(fā)，有效配置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率。5.建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理建設(shè)項(xiàng)目控制包括項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)與概預(yù)算、項(xiàng)目采購(gòu)管理、項(xiàng)目施工、變更與資金支付、項(xiàng)目驗(yàn)收管理與績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容。保障基本建設(shè)的開(kāi)工、日常管理和竣工決算等重大基本項(xiàng)目的管理。6.合同管理合同控制體系包括合同擬訂與審批、合同履行與監(jiān)督、合同檔案與糾紛管理。建立合同的歸口制度，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性。建立合同到期提醒、未執(zhí)行和中途解約提醒等功能，并完善合同糾紛處理程序，加強(qiáng)合同執(zhí)行情況分析，了解合同執(zhí)行狀態(tài)。7.信息化體系建設(shè)根據(jù)“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告”的要求，對(duì)于只具有報(bào)表編報(bào)或信息記錄功能的系統(tǒng)（模塊），如部門(mén)預(yù)算管理系統(tǒng)（財(cái)政版）、部門(mén)決算管理系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)（財(cái)政版）、政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)系統(tǒng)、與業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的內(nèi)部控制工作輔助軟件等未嵌入單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及其內(nèi)部控制流程的系統(tǒng)，均不屬于內(nèi)部控制信息化的組成模塊。內(nèi)部控制信息化體系建設(shè)，就是在內(nèi)部控制各個(gè)業(yè)務(wù)板塊實(shí)現(xiàn)信息化的同時(shí)，讓各個(gè)板塊之間互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接與數(shù)據(jù)共享。大力開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，構(gòu)建并完善大數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制，是高等學(xué)校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控體系機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。8.對(duì)所屬企業(yè)管理下屬企業(yè)從法律意義上來(lái)看是獨(dú)立的法人實(shí)體，但是，根據(jù)《指南》要求，高校應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)所屬企業(yè)的管理體制和制度，明確歸口管理部門(mén)及其職責(zé)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)、公司章程或投資協(xié)議的規(guī)定，采取切實(shí)有效措施履行出資人職責(zé)、維護(hù)出資人權(quán)益。（三）評(píng)價(jià)監(jiān)督層面建設(shè)構(gòu)建并逐步完善監(jiān)管機(jī)制是打造高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的關(guān)鍵舉措之一。高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)各自實(shí)際情況，采取各種措施和手段打造監(jiān)管機(jī)制，為構(gòu)建并完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門(mén)或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。同時(shí)，接受外部監(jiān)督，對(duì)于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)與其他監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，針對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題