強(qiáng)化稅收職能和優(yōu)化稅收管理

強(qiáng)化稅收職能和優(yōu)化稅收管理

理論界對稅收職能的論述,雖然觀點不盡一致,但不管怎樣表述,稅收的各種職能,最終都要通過稅收征管來實現(xiàn)。征管工作的質(zhì)量,對實現(xiàn)稅收的職能有重大影響。要使稅收職能作用能發(fā)揮到最佳狀態(tài),基本前提是有效的征收、規(guī)范的管理、嚴(yán)格的稽查,也就是稅收征納行為的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

一

目前我國的稅收征管和稅制建設(shè)還存在諸多問題,嚴(yán)重影響和制約著稅收職能作用的發(fā)揮。

(一)單純追求收入目標(biāo),稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以來,我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟(jì)增長、加強(qiáng)征管等因素外,維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。1993年全國范圍“爭基數(shù)”,全國工商稅收收入比上年增長%,其中有個省(自治區(qū))增幅在50%以上。1994年“保基數(shù)”,全國工商稅收收入又比上年增長%。此后幾年工商稅收收入計劃任務(wù)數(shù)一增再增,稅收收入形勢一年比一年嚴(yán)峻。為了完成任務(wù),各級政府和財稅部門繼續(xù)采取“超常措施”,“寅吃卯糧”、“無稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。南方某市1998年國稅系統(tǒng)擔(dān)保貸款繳稅和私人墊稅近400萬元,占全市增值稅、消費稅兩稅收入的%。

任務(wù)高壓下的稅收征管,其危害是顯而易見的。其一,剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收執(zhí)法,看似力度很大,實質(zhì)上是對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二,大面積的超常征收,人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模,掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負(fù)擔(dān)程度,為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅收空轉(zhuǎn),導(dǎo)致國家預(yù)決算失真,虛假的收入信息帶來錯誤的支出安排。其三,組織收入工作的秩序和程序被打亂,一些地區(qū)陷入“一季度緩,二季度慢,三季度緊,四季度拼”的惡性循環(huán)。稅收入庫不是逐月按計劃完成進(jìn)度,而是季度、半年、年底呈現(xiàn)高峰,其他月份走入低谷,呈現(xiàn)出不規(guī)則的“M”曲線,不利于財政資金的合理調(diào)度,也不利于宏觀調(diào)控政策的落實。更為嚴(yán)重的是,身為執(zhí)法者的稅務(wù)機(jī)關(guān)借助納稅人預(yù)繳稅款確保收入進(jìn)度,正常的征納關(guān)系演變成一種互利互惠的協(xié)作關(guān)系,執(zhí)法職能受到嚴(yán)重削弱。

(二)一些稅種先天不足,稅收對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力

稅收的調(diào)節(jié)職能主要通過稅種的設(shè)置、稅率的設(shè)計來實現(xiàn)。我國政府在稅收立法時,十分重視稅收的調(diào)節(jié)作用,一些稅種的設(shè)置,首先考慮的是它的調(diào)節(jié)職能,其次才是收入職能。比如,消費稅開征的本意是抑制超前消費和高消費,并通過抑制消費來抑制生產(chǎn),稅種設(shè)置“寓禁于征”的用意十分明顯。土地增值稅的稅種設(shè)置目的是抑制房地產(chǎn)開發(fā)過熱,抑制炒買炒賣房地產(chǎn)牟取暴利行為。固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的稅種設(shè)置目的,是限制固定資產(chǎn)投資規(guī)模,引導(dǎo)投資方向。

稅種設(shè)置、稅率設(shè)計的目的,最終要通過征收管理來實現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題,使一些稅種的設(shè)置初衷大打折扣。現(xiàn)行消費稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失,該稅種的調(diào)節(jié)作用無法發(fā)揮,與政策設(shè)計的初衷大相徑庭。而且,從中央到地方,對煙酒稅收的依賴程度越來越大,實際工作中采取了一些積極扶持政策,完全偏離了限制消費和生產(chǎn)的初衷。

稅收調(diào)節(jié)乏力,還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的周期性波動中稅收作用滯后于調(diào)控的需要。換句話說,某些稅種的設(shè)置是為了限制某種傾向,但由于經(jīng)濟(jì)形勢的變化,經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的是截然相反的傾向,使得

稅收調(diào)控?zé)o的放矢。比如,在當(dāng)前投資和消費拉動作用不明顯、市場低迷、物價走低、需要鼓勵投資和消費的情況下,稅收卻在限制投資和消費。在房地產(chǎn)市場不景氣、急需啟動住房消費的形勢下,稅收還在“抑制房地產(chǎn)開發(fā)過熱”。

(三)財務(wù)核算虛假,稅收監(jiān)督不到位

1.偷稅逃稅普遍化、社會化,稅收差額嚴(yán)重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查,我國的稅收差額大體在30%-40%。當(dāng)前的突出問題是,一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票,違法數(shù)額巨大,觸目驚心。在少數(shù)地區(qū),稅收違法已經(jīng)成為地方政府組織和引導(dǎo)下的統(tǒng)一行動。

2.財務(wù)核算成果人為控制,經(jīng)營指標(biāo)虛假。受各種利益因素影響,許多建有兩套或三套賬目,在上報經(jīng)營成果或計算稅金時,往往使用虛假賬目,形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設(shè)立兩套賬目的單位,在財務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分,看似規(guī)范合理的會計核算掩蓋著許多經(jīng)過處理的問題。虛假的財務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失,還造成國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計指標(biāo)的失真。

3.某些腐敗嚴(yán)重,侵蝕稅基。負(fù)責(zé)人的腐敗和政府官員的腐敗一樣,屢禁不止,局部地區(qū)愈演愈烈,已經(jīng)成為社會毒瘤和頑癥。盡管腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣,反映在財務(wù)上,毫無例外都是化公為私,侵吞國家資財,侵蝕稅基。

稅收某些職能的弱化,并不是一個孤立的社會現(xiàn)象,而是涉及到一些體制的弊端,有著復(fù)雜的原因。

因此,必須樹立以收定支的觀念,走從經(jīng)濟(jì)到稅收的良性發(fā)展之路。

2.政府管稅觀念。從某種意義上說,政府管稅不失為強(qiáng)化稅收管理的有效途徑。問題是,一些時候,政府介人稅收具體事務(wù),并不完全依據(jù)稅法辦事,而是摻雜政府意志,充任的往往是調(diào)節(jié)人的角色。而且,政府直接干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)限內(nèi)的稅收事宜,助長了納稅人“有事找政府”的投機(jī)心理和稅務(wù)機(jī)關(guān)對政府的依賴心理。更重要的是,在征納主體間介入一個調(diào)節(jié)人,使正常的執(zhí)法程序發(fā)生扭曲,客觀上降低了執(zhí)法者的威信,影響了執(zhí)法者的形象和執(zhí)法質(zhì)量。因此,有必要重新審視政府管稅,變政府調(diào)節(jié)和干預(yù)具體事務(wù)為政府宏觀管理和監(jiān)督稅收執(zhí)法,讓執(zhí)法主體“復(fù)位”。

3.局部調(diào)控觀念。稅收作為重要的經(jīng)濟(jì)杠桿,對宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)具有調(diào)節(jié)作用。理想化的稅收調(diào)節(jié)應(yīng)當(dāng)以全國范圍執(zhí)法的一致性為前提,各自為政的調(diào)節(jié)只能削弱稅收的職能。一些地方政府片面理解稅收的調(diào)控作用,希望通過稅收政策的“具體化”,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種局部調(diào)控觀念對依法治稅的負(fù)面影響極大。

(二)規(guī)范政府行為,推進(jìn)依法治稅

政府行為和人情干擾,是阻礙稅收職能發(fā)揮的兩大難題,解決的根本出路,在于堅定不移地推進(jìn)依法治稅。

1.加快稅收立法步伐。盡快出臺稅收基本法,規(guī)定各級政府和有關(guān)部門在稅收上“應(yīng)當(dāng)作為”和“不應(yīng)當(dāng)作為”條款,明確集體行政違法責(zé)任和個人行政違法責(zé)任,直接行政違法責(zé)任和間接行政違法責(zé)任,性質(zhì)嚴(yán)重的要承擔(dān)集體刑事違法責(zé)

任和個人刑事違法責(zé)任,明確不同責(zé)任的不同追究方式和法定程序。進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有稅收法律法規(guī),盡早通過人大立法,增強(qiáng)其剛性和權(quán)威性。

2.加快稅收司法保衛(wèi)體系建設(shè),單獨設(shè)立稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭,使稅收執(zhí)法有堅強(qiáng)的后盾。要完善稅收司法方面的程序法,使涉稅刑事案件在司法程序上有法可依。

3.加快“費改稅”步伐,規(guī)范政府收支行為。以規(guī)范化、法制化的收支形式和渠道取代不規(guī)范、隨心所欲的收支形式和渠道,增強(qiáng)各級財政尤其是中央財政的宏觀調(diào)控能力。

(三)建立科學(xué)的稅收指標(biāo)考核體系

從理論上說,一定時期的稅收總量是一個定數(shù)。稅收征管工作的目標(biāo),是盡可能接近和達(dá)到這個定數(shù)。稅收計劃的確定和考核,方式可以多種多樣,最終總要依據(jù)這個定數(shù)?？茖W(xué)的稅收指標(biāo)考核體系應(yīng)當(dāng)注重方法和程序的選擇,注重操作和執(zhí)行的規(guī)范性。鑒于基數(shù)法、系數(shù)法的不足,有必要對稅收指標(biāo)核定方法進(jìn)行改革和完善,用綜合分析法取而代之。所謂綜合分析法,是指在準(zhǔn)確確定上年實收數(shù)的基礎(chǔ)上,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、稅收彈性系數(shù)確定當(dāng)年稅收增量,綜合考慮重點稅源變化趨勢和政策性增減收因素的影響,盡量使收入指標(biāo)接近稅源實際的一種方法。該方法的關(guān)鍵,是核準(zhǔn)上年實收數(shù)和把握當(dāng)年經(jīng)濟(jì)稅源變化趨勢。這里的“上年實收數(shù)”,是實際入庫數(shù)剔除所有非正常因素增收(如虛收、空轉(zhuǎn)、重大案件、