第四章-政策工具

PAGEPAGE1第四章政策工具政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。在執(zhí)行政策時，選用何種政策工具以及用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來評價該政策工具的效果等問題對政府能否達(dá)成即定政策目標(biāo)具有決定性影響。從這個意義上來說，政策工具研究是十分有必要的。然而，目前國內(nèi)的政策工具研究還處于起步階段，許多重大問題的研究才剛剛開始。本章將對政策工具的幾個基本問題加以探討。第一節(jié)政策工具概述當(dāng)我們研究政策工具時，首先會碰到這樣一系列問題，比如什么是政策工具，政策工具研究從何時開始以及政策工具該怎樣分類等等。對于這些問題，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)中可以查出相當(dāng)多的資料，然而卻找不到一個統(tǒng)一的答案。下面，我們先從政策工具研究的狀況談起。一、政策工具研究的興起對政策工具的研究有著很長的歷史，可以說政策研究一開始就伴隨有著對政策工具的研究。目前，學(xué)術(shù)界對政策工具的重視源于政府對自身行動及其影響的關(guān)注。對工具的興趣的增加使得政策制定者們開始根據(jù)目標(biāo)和手段之間的聯(lián)系來進(jìn)行思考，這種轉(zhuǎn)變被看成是戰(zhàn)后政府治理的最為重要的進(jìn)步之一。政策工具研究最早起源于社會科學(xué)領(lǐng)域，當(dāng)初的研究主要集中于一點(diǎn)，即個人或公共組織通過什么樣的方式和途徑來有目的地影響和作用于社會進(jìn)步。此后，大量的假設(shè)和提問都是以這一點(diǎn)作為基礎(chǔ)的。工具研究并不必然的只與一個單一的學(xué)科相聯(lián)系，相反，它存在于社會科學(xué)的不同領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，工具途徑已經(jīng)流行了相當(dāng)長時間，為了達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)利益，工資、價格以及社會福利政策在傳統(tǒng)上一直就被當(dāng)成工具來使用。在政治學(xué)領(lǐng)域，達(dá)爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》（1953年）已論及政策工具的基本原理，在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩個不同的方向發(fā)展——一是注重對工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識形態(tài)的研究為基礎(chǔ)；另一個發(fā)展方向是沿襲結(jié)構(gòu)—功能傳統(tǒng)，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能。法學(xué)領(lǐng)域同樣包含著工具研究途徑，20世紀(jì)初，龐德（Pond）就提出過法律是一種社會控制工具的觀點(diǎn)；公共行政學(xué)研究的發(fā)展也同樣為工具途徑的產(chǎn)生和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代以后，在政策科學(xué)及公共行政學(xué)領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少關(guān)于政策工具方面的論著。其中，在80年代最有影響的著作可能要算胡德（C.Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影響的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen)所主編的《公共政策工具》（1998）一書（該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會的論文集，較全面地反映了目前政策工具研究的現(xiàn)狀，是一本很好的參考書）。最近幾年，政策工具研究開始盛行，在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了眾多的政策工具研究，這些研究大部分是在德國、荷蘭和美國進(jìn)行的。那么，是什么推動了工具研究的盛行呢?首先，理論與實(shí)踐的結(jié)合。大學(xué)學(xué)者與政策工具領(lǐng)域的實(shí)踐者(實(shí)際操作者)保持密切的聯(lián)系，比如說高校法律權(quán)威同時也參與實(shí)際生活中法律的制定、執(zhí)行、評估以及終結(jié)等過程。這種學(xué)術(shù)與實(shí)踐的密切結(jié)合刺激了更多的學(xué)者投身于解決實(shí)際社會問題。因此，推動了對政策工具的研究。其次，近代以來政策執(zhí)行難度和復(fù)雜性程度的大大提高以及政府職能的擴(kuò)張，導(dǎo)致對政府管理相關(guān)知識的需求增大，這就要求對社會政策問題做更多的科學(xué)與實(shí)證分析和研究。由于政策工具研究致力于如何把一個簡單但卻難以回答的社會問題付諸實(shí)施，因此，根據(jù)政策目標(biāo)和途徑來進(jìn)行思考使政策工具研究為公共管理做出了重大貢獻(xiàn)。第三，工具研究途徑的倡導(dǎo)長期以來得到政治和意識形態(tài)方面的支持。對福利國家的某些政府部門的不滿使人們要求對政策失敗的分析予以更多的關(guān)注。20世紀(jì)80年代初，荷蘭的吉爾霍徳（Geelhoed）委員會得出結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。因此，解決政策失敗問題的關(guān)鍵在于建立和發(fā)展一門政策工具理論并將它付諸實(shí)踐。二、政策工具的內(nèi)涵與分類1．政策工具的內(nèi)涵對于什么是政策工具，由于研究者們的理解角度不同，給出的定義也是各不相同。有學(xué)者把政策工具定義為“影響政策過程以達(dá)到既定目的的任何事物”，或“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多的目的的任何事物”；也有學(xué)者通過分類或列出幾組具體工具來對政策工具進(jìn)行描述。這些觀點(diǎn)都把工具看成是擁有某些共同特征的活動，例如一項計劃、一條法令。還有學(xué)者認(rèn)為工具只具有正式（官方）和合法性特征，如尼達(dá)姆（D.BarrieNeedham）的定義就是“相對于公共主體的可用的具有合法性的治理”D.BarrieNeedham,ChoosingtheRightPolicyInstruments,anInvestigationofTwoTypesofInstruments,PhysicalandFinancial,D.BarrieNeedham,ChoosingtheRightPolicyInstruments,anInvestigationofTwoTypesofInstruments,PhysicalandFinancial,andaStudyofTheirApplicationtoLocalProblemsofUnemployment.Aldershot:Gower,1982.得到廣泛認(rèn)同的觀點(diǎn)是把政策工具看成是一種“客體”，如胡德就認(rèn)為“工具”概念可以通過將之區(qū)分為“客體”和“活動”從而得到更明晰的理解。C.Hood,TheToolsofGovernment,London:Macmillan,1983.首先，工具可以被當(dāng)作是“客體”，尤其是在法律文獻(xiàn)中，人們把法律和行政法規(guī)說成是工具，它指的是形成法律和法規(guī)的一整套命令和規(guī)則。其次，工具也可以被當(dāng)作一種“活動”，如林格林(ArthurB.Ringeling)就把工具概念描述成為：“致力于影響和支配社會進(jìn)步的具有共同特性的政策活動的集合”See,B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen(eds.),PublicPolicyInstruments.Northampton:EdwardElgarPublishing.Inc.,1998,p.14.。然而，這種區(qū)分定義法卻在一定程度上模糊了“政策”和“工具”這兩個概念之間的界限。如果說政策是“與某一社會問題相聯(lián)系的行動或行為”，那么，政策工具又是什么呢？因此，人們更傾向于把政策工具看作是C.Hood,TheToolsofGovernment,London:Macmillan,1983.See,B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen(eds.),PublicPolicyInstruments.Northampton:EdwardElgarPublishing.Inc.,1998,p.14.另外，歐文·E·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中將政策工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。[澳]歐文．E．休斯．公共管理導(dǎo)論．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：99頁．我國學(xué)者張成福的定義則是：[澳]歐文．E．休斯．公共管理導(dǎo)論．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：99頁．張成福、黨秀云．公共管理學(xué)．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：62頁．要界定什么是政策工具，必須弄清楚幾點(diǎn)。首先，政策工具存在的理由是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，它是作為目標(biāo)和結(jié)果之間的橋梁而存在的；其次，政策工具僅僅是手段，而不是目的本身?！皸l條大路通羅馬”，政策工具的范圍相當(dāng)廣泛，對其的選擇也可具有相當(dāng)大的靈活性，第三，政策工具的主體不僅僅是政府，其他主體也可以擁有自己的工具。綜上所述，我們將政策工具定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題這一政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。2．政策工具的分類在很長一段時間里，政策工具的分類主要依據(jù)工具特性來進(jìn)行。為了形成一種明確的分類，人們已經(jīng)投入了不少的時間和精力。然而，現(xiàn)有的分類都不怎么讓人滿意，沒有一個能夠?qū)φ吖ぞ咦鋈娓F盡的介紹。由于分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，學(xué)者們對于工具分類也都各持己見。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對這些工具的起源和影響加以理論化探討。美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍(VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴(kuò)展其影響行動者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉(zhuǎn)移工具。胡德提出了一種系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。麥克唐納爾和艾莫爾(L.M.McDonellandR.F.Elmore)根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。英格拉姆(H.M.Ingram)等人也做出了一個類似的分類，將政策工具分為激勵、能力建設(shè)、符號和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什(M.HowlettandM.Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一書中根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度來分類。他們將政策工具分為自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。MichaelHowlettandM.Ramesh,StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems.OxfordUniversity,1995,p.85.與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力、更合理。MichaelHowlettandM.Ramesh,StudyingPublicPolicy:PolicyCyclesandPolicySubsystems.OxfordUniversity,1995,p.85.歐文·E·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中認(rèn)為絕大多數(shù)的政府干預(yù)往往可以通過四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)，它們是：（1）供應(yīng)，即政府通過財政預(yù)算提供商品和服務(wù)；（2）補(bǔ)貼，它事實(shí)上是供應(yīng)的一種補(bǔ)充手段，政府正是通過這種方式來資助私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些個人，生產(chǎn)政府需要的商品和服務(wù)；（3）生產(chǎn)，只政府生產(chǎn)在市場上出售的商品和服務(wù)；（4）管制，指政府運(yùn)用國家強(qiáng)制力批準(zhǔn)或禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某種活動。歐文·E·休斯．公共管理導(dǎo)論．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：98頁．林德和彼得斯認(rèn)為政策工具是多元的，他們列出了以下的工具：命令條款、財政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威、契約。S.LindeS.Linder,andB.GuyPeters,‘TheStudyofPublicPolicyInstrument’,PolicyCurrent,1992,Vol.2,No.2.我國學(xué)者張成福在《公共管理學(xué)》中，按政府介入的程度對政策工具進(jìn)行了分類，它們是：政府部門直接提供財貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場運(yùn)作。張成福、黨秀云．公共管理學(xué)．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：62頁．我們將政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。市場化工具指的是，政府利用市場這一資源有效配置手段，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式，民營化、用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場等都可以用來幫助政府達(dá)成政策目標(biāo)。作為政策工具，工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗達(dá)成政府的政策目標(biāo)，它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績效管理技術(shù)、顧客導(dǎo)向技術(shù)、目標(biāo)管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標(biāo)桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。社會化手段是指政府更多地利用社會資源，在一種互動的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系等(在下一節(jié)中，我們將對這三種工具加以論述)。分類法的形成最初被看成是對工具理論的一個較早的貢獻(xiàn)。到目前為止，對政策工具分類的研究成果可說是相當(dāng)豐碩的。盡管如此，我們還是不得不承認(rèn)，可為工具理論奠定基本構(gòu)架的令人信服的分類似乎并不存在。眾多的問題對分類法的發(fā)展造成了阻礙：首先，這些分類都不是窮盡的，現(xiàn)有的許多分類都沒有看到非正式工具的重要性；其次，大多數(shù)分類并沒有相互區(qū)別，相互間并不具有排他性，研究中存在著灰色地帶；第三，分類的另一個障礙就是工具被看成是靜態(tài)的，主體使用工具就好像是工匠使用錘子，經(jīng)過一定時間之后就形成了習(xí)慣，工具的微小變化被忽略，對工具的觀念卻依然一成不變。三、政策工具的研究途徑國外政策工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書的說法，主要有如下四種基本途徑：1．工具主義這種途徑又稱古典途徑。它認(rèn)為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機(jī)制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實(shí)性；人們在大部分可預(yù)測的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生的效果；并且，恰當(dāng)?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D(zhuǎn)變?yōu)檎叱晒ΑＲ虼?，政策工具研究?yīng)弄清工具的屬性與特點(diǎn)，以便辨別、提煉少數(shù)具有普遍適用性的工具，擴(kuò)大其應(yīng)用范圍。工具主義認(rèn)為工具的屬性本身就構(gòu)造了政策過程，即工具使用及其效果的好壞是由政策工具的特性先決定了的，政策失敗是由于所選擇的政策工具存在著缺陷，這是一種工具至上主義。這種途徑假定，人們可以通過對各種工具進(jìn)行逐一的經(jīng)驗研究從而形成對各種工具及其應(yīng)用的解釋；而且經(jīng)過一定時間的研究，可望形成一整套工具理論以及確定有關(guān)工具的各項原則。2．過程主義這種途徑的支持者并不承認(rèn)存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥嬎愕漠a(chǎn)物，而僅僅是一種在動態(tài)適應(yīng)過程中的試探性解決辦法；工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者所強(qiáng)調(diào)的是工具發(fā)展的重復(fù)性過程，而不是工具的特性。3．權(quán)變主義這種途徑又稱工具—背景研究途徑。它所持的是傳統(tǒng)的社會計劃觀點(diǎn)，認(rèn)為工具選擇的根據(jù)是：工具的績效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰化了，那么，直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。權(quán)變主義途徑試圖通過同時考察工具本身的特性和工具的應(yīng)用背景來解釋工具的應(yīng)用過程，這種途徑與古典途徑的區(qū)別在于它認(rèn)為工具的使用過程極其效果不僅由工具的特性決定，而且由工具應(yīng)用的環(huán)境或背景(包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體及其他利益相關(guān)組織和人員等等)所決定。這種途徑注意到了工具使用過程中環(huán)境因素的作用。在這里，那種無所不能的工具至上主義受到了極大挑戰(zhàn)。4．建構(gòu)主義這種途徑比權(quán)變主義前進(jìn)了一步。它認(rèn)為，要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。在這里，主觀意義既表示非工具性的方面（如符號的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些其意義和解釋被價值和感知所中介的工具性特征。依這種途徑，并不存在關(guān)于工具及其特征的客觀現(xiàn)實(shí)，相反，工具代表了一種社會地建構(gòu)了的實(shí)踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。建構(gòu)主義研究途徑在修正工具地位方面走得很遠(yuǎn)。它認(rèn)為政策工具在政策系統(tǒng)內(nèi)、在決策領(lǐng)域和執(zhí)行過程中并不起決定性作用而僅僅是決定政策過程的眾多因素之一。這樣一來，工具主義特征完全消失了。在這里，研究重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，人們關(guān)心的不再是“工具”，取而代之的是政策系統(tǒng)、政策網(wǎng)絡(luò)、決策系統(tǒng)和執(zhí)行過程。通過對這四種研究途徑的介紹，我們可以看出，“政策工具”似乎是在逐步變得越來越自我否定，從第一個途徑到第四個途徑的演變使得政策工具的“工具性”特征重要性被降到如此低的程度，以至于給人們造成這樣一種印象，似乎工具理論不再適用了。雖然實(shí)際情況還沒有這么嚴(yán)重，但是這種研究途徑的變化卻在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其發(fā)展過程中面臨的威脅。四、政策工具研究的主題與走向1．政策工具研究的主題政策工具研究實(shí)際上就是一些問題的集合，這些問題就是關(guān)于如何將政策意向轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?。以往的研究表明，該領(lǐng)域并不存在著單一的中心主題而是存在著一系列相互關(guān)聯(lián)的研究主題，下面我們就介紹幾個重要的主題。（1）政策工具的應(yīng)用。評價工具的效力是古典研究途徑中最重要的問題之一，雖然在目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它卻日漸失去了往日的地位，人們逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到了政策工具的具體應(yīng)用過程中。在這里，關(guān)注的焦點(diǎn)集中在：哪些主體參與了工具的應(yīng)用過程，這些主體對于各個過程的影響及其程度，以及各參與者之間的協(xié)調(diào)與合作等等問題。對政策工具主體的研究是對效果視角的補(bǔ)充，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了人們對第四種研究途徑的興趣的日益增長。（2）“新工具”。近年來，人們開始關(guān)注“新工具”的運(yùn)用，休暜（P.L.Hupe）在其著作中提到了“后現(xiàn)代工具”；有學(xué)者（如J.A.DeBruijn和E.F.TenHeurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策執(zhí)行者也呼吁采用新工具，對新工具的引進(jìn)可以看作是對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種回應(yīng)。雖然新的政策工具常常與舊的政策工具相提并論，但其著重點(diǎn)已經(jīng)不再是政府統(tǒng)治的單方性，研究更多地聚焦于治理的雙邊性甚至是多邊性上。同時，新工具的提倡伴隨著對舊工具的批判，如傳統(tǒng)意義上的管制就被認(rèn)為是過時的。另外，新工具中的“新”并非絕對化，舊工具也可以用新策略來實(shí)施。（3）偶發(fā)性事件。古典途徑的一個隱含假設(shè)就是“社會過程在一定程度上是可以控制的”，但事實(shí)上并非總是如此。在政策執(zhí)行過程中人們往往會碰到一些非預(yù)期狀況或突發(fā)性事件，這種偶然性因素是不可忽視的。政策工具研究過度強(qiáng)調(diào)“工具”、“政策”和“社會問題”等概念，忽視了偶發(fā)性事件對政策工具應(yīng)用過程的可能性影響。（4）政策網(wǎng)絡(luò)。政策工具并非自行生效的，它要發(fā)揮作用必須得借助組織的努力，而且不僅僅局限于政府組織的執(zhí)行活動。近是年來，人們對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的各種主體進(jìn)行研究。庫爾瓦斯（E.Koolhuas）提到了目標(biāo)團(tuán)體中的權(quán)威人物的影響以及政策工具施行者與其它主體間的互動；赫林（E.H.Hlijn）指出組織文化和官員所承受的壓力對政策工具產(chǎn)生的影響；阿倫森（M.J.Arentsen）則指出政策工具執(zhí)行領(lǐng)域以外的主體也具有一定影響。不同的研究表明，探尋政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)，對于研究政策工具及其功效將是一個良好的開端。（5）工具的動態(tài)性。政策工具并非一經(jīng)選定就永久不變，它必須不斷地調(diào)整以跟上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在執(zhí)行過程中，它會隨著時間推移而發(fā)生改變，即使它們本身不變，主體運(yùn)用它們的方式、策略以及目標(biāo)團(tuán)體為了逃避該工具的影響而采取的策略都有可能發(fā)生巨大改變。此外，一種模式并不能適應(yīng)各種不同的情況。因此，需要對工具的多樣性和動態(tài)性做更多的研究。神經(jīng)機(jī)械學(xué)為研究工具的易變性提供了研究框架，另一種有益的研究則是把工具的實(shí)施看成是一個學(xué)習(xí)的過程。（6）工具的優(yōu)化組合。古典研究途徑的支持者們提倡一種“純”工具研究和“純化”的工具應(yīng)用實(shí)踐。他們認(rèn)為對各種具體工具的研究應(yīng)分別獨(dú)立地進(jìn)行，人們應(yīng)要么使用這種工具，要么使用那種工具，工具的組合運(yùn)用是導(dǎo)致政策失敗的原因。然而，要對各種工具做非常明確的區(qū)分顯然是不可能的，目前的分類法還做不到這一點(diǎn)?，F(xiàn)在，人們認(rèn)為，工具的同時并且協(xié)調(diào)的運(yùn)作更符合現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長補(bǔ)短，避免單個工具應(yīng)用的片面性。2．政策工具研究的走向隨著政策工具研究的發(fā)展，這個領(lǐng)域也逐漸出現(xiàn)了一些新的變化，這些新變化反映出工具研究范圍的轉(zhuǎn)變和擴(kuò)展。首先，轉(zhuǎn)變是指工具適用的環(huán)境及其背景受到更多的關(guān)注。從古典途徑向建構(gòu)主義途徑的轉(zhuǎn)變，使得政策工具研究從微觀層面上升到中觀層面，即走向網(wǎng)絡(luò)研究，并且其研究重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)移；其次，擴(kuò)展是指這個領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了許多新的理論，如網(wǎng)絡(luò)理論、執(zhí)行理論和學(xué)習(xí)理論等等。同時，通過介紹新工具和工具應(yīng)用新策略而充實(shí)了整個工具研究，為其理論發(fā)展與實(shí)際應(yīng)用做出了極大貢獻(xiàn)。這兩個變化從某種程度上擴(kuò)大了政策工具研究的范圍，但同時也削弱了工具本身的重要性，因為政策工具逐漸被看成是影響政策產(chǎn)出的變量之一。政策工具研究從最初的強(qiáng)調(diào)工具本身到注重環(huán)境的影響，再到認(rèn)為工具只是影響政策的因素之一，這個過程顯示出了對政策工具本身的威脅。3．政策工具研究的成就與不足工具研究對政策科學(xué)的直接作用也許是微小的，但其間接影響卻是不容忽視的。它使得政策制定者們開始改變思考方式，同時也促進(jìn)了政策制定者之間以及制定者和分析家之間的相互交流。它緊跟政策實(shí)踐的發(fā)展，為實(shí)際操作提供方法論，成為了政策執(zhí)行實(shí)踐與理論之間的橋梁。雖然研究是頗有成效的，但卻并不能掩蓋其不足。除了分類法方面的缺陷外，研究還存在著理論上的片面性。首先，研究片面地集中于環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域；第二，研究片面地關(guān)注于工具的運(yùn)用，而實(shí)際上，工具選擇的過程及歷史同樣有助于解釋其功能；第三，目前的理論對工具應(yīng)用的環(huán)境的復(fù)雜性重視不夠。另外，對政策工具研究的另一個批判是針對該領(lǐng)域的一個隱喻，即把工具比作工匠手中的錘子或鉗子，這種隱喻看起來似乎很形象、很合理，但它實(shí)際上卻是對我們的一種誤導(dǎo)：它容易讓我們把工具看成是中立的手段而忽視其政治性；容易讓人們把效力看成是評價工具的唯一標(biāo)準(zhǔn)（事實(shí)上，政府評價工具還需要考慮別的價值標(biāo)準(zhǔn)）；它還給人們一種錯覺，即政策制定者控制著工具，而實(shí)際上，他們并不能做到這一點(diǎn)，對工具的控制受著諸多方面的限制?，F(xiàn)在，政策工具領(lǐng)域仍然存在著大量的問題需要我們進(jìn)一步探討，對于很多問題，至今仍然沒有統(tǒng)一的答案。例如，政策工具應(yīng)怎樣分類；在評價某一具體工具時，應(yīng)采用何種評價標(biāo)準(zhǔn)；在理解工具在政策過程中的角色時，是工具自身的屬性重要呢，還是工具選擇的過程重要。對于諸如此類的問題，人們還遠(yuǎn)沒有達(dá)成共識。因此，雖然政策工具的研究已起步，但仍然有很多工作要做。第二節(jié)基本的政策工具在這一節(jié)中，我們將分別討論市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段這三類基本的政策工具。一、市場化工具1．民營化廣義而言，民營化可以界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。E.S.Savas,E.S.Savas,Privatization,TheKeytoBetterGovenrnent.Chatham,NJ:ChathamHouse,1987.[美]斯蒂夫?H?漢克主編．私有化與發(fā)展．北京：中國社會科學(xué)出版社，1989：1頁．民營化可以通過多種途徑來完成：（1）把政府機(jī)構(gòu)利用他的雇員直接提供的職能以合同的方式承包出去；（2）出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)，例如電信系統(tǒng)；（3）在某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；（4）鼓勵某些特定的私人部門行為，一個例子就是紐約市通過稅收減免計劃來改善城市的居住條件,通過免除資產(chǎn)稅（地產(chǎn)稅），市政府鼓勵私人部門房東和承包商承擔(dān)起發(fā)展和維護(hù)低收入群體的居住條件。作為一種政策工具，民營化的優(yōu)點(diǎn)是：可以促進(jìn)管理者降低成本，提高質(zhì)量；民營化是一種新的管理形式和技術(shù)，同時也是獲得資金的新來源；通過減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。但是，民營化的弊端也是顯而易見的：政府喪失對實(shí)施公共政策的公共物品和服務(wù)提供的直接控制；由于民營化，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的功能和角色有所消退；對私人部門管理的控制不容易做到等。2．用者付費(fèi)用者付費(fèi)是指政府對某種物品、服務(wù)或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付這種費(fèi)用，其主要目的是想通過付費(fèi)把價格機(jī)制引入到公共服務(wù)中來。用者付費(fèi)經(jīng)常被用于控制負(fù)的外部性，特別是控制污染的領(lǐng)域，它也被用于城市交通控制。例如，我國將對排污費(fèi)的征收、管理、使用范圍等進(jìn)行改革。改革后，排污費(fèi)將作為對環(huán)境造成的損害的補(bǔ)償費(fèi)用，逐漸提高征收標(biāo)準(zhǔn)，最終使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英國、美國等國在很多服務(wù)領(lǐng)域（除了一些如教育、衛(wèi)生和社會服務(wù)領(lǐng)域之外）都采取用者付費(fèi)制作為政策工具，用者付費(fèi)是一種靈活的工具，它的主要優(yōu)點(diǎn)是：第一，它能夠克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的對資源的不合理配置和浪費(fèi)；第二，無償提供公共服務(wù)將導(dǎo)致無目的的補(bǔ)貼和資助，對社會公平造成損害；第三，通過付費(fèi)制，價格可以真正起到信號燈的作用，從而使市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以良好運(yùn)用；第四，客觀上，通過付費(fèi)制也可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機(jī)。其主要缺點(diǎn)是：收費(fèi)水平難以準(zhǔn)確確定；在得到一種最優(yōu)化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的過程中，資源有可能誤置；不能作為處理危機(jī)的工具；管理成本高且繁雜。3．管制與放松管制根據(jù)里根（M.Reagan）的說法：管制是一種活動過程，在這種活動過程中，政府對個人和機(jī)構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動，并經(jīng)歷一種持續(xù)的行政管理過程（一般是通過特別指定的管理機(jī)構(gòu)來完成這項工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。大部分管制是通過行政法規(guī)來進(jìn)行（有時管制實(shí)際上就是一般的法律），并由政府部門或特別的機(jī)構(gòu)（如美國的獨(dú)立管制委員會）來管理。管制采取了不同的形式，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。政府管制遍及于社會生活的許多領(lǐng)域，尤其是物品和服務(wù)的價格和標(biāo)準(zhǔn)等方面。放松管制，就是在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對價格和市場進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。其基本的觀念是“政府無效率的主要原因是對管理層進(jìn)行干預(yù)控制的內(nèi)部管制的數(shù)量太多……基本的假設(shè)是，如果公共組織能夠清除戒律，它就能更加具有靈活性和效率。”[美]蓋．彼德斯．歐洲的行政現(xiàn)代化：一種北美視角的分析．載于：國外行政改革評述．北京：國家行政學(xué)院出版社，1996：70頁．它與管制一樣，是“一種政府與其公民之間特殊的關(guān)系”。具體做法包括：（1）放松對定價權(quán)管制，放寬或取消最低限價和最高限價；（2）逐步減少價格管[美]蓋．彼德斯．歐洲的行政現(xiàn)代化：一種北美視角的分析．載于：國外行政改革評述．北京：國家行政學(xué)院出版社，1996：70頁．放松管制在北美的行政改革中比較盛行。放松管制包括放松市場管制、社會管制和行業(yè)管制等，其重點(diǎn)是放松市場管制。它在20世紀(jì)70年代成為經(jīng)濟(jì)理論的熱門話題，80年代形成高峰并擴(kuò)展到各個領(lǐng)域。但放松管制并不是不要政府的干預(yù)，只是要減少政府不必要的干預(yù)與控制。管制所需的信息較少，較容易實(shí)施和管理，成本較低，效果具有直接性，更適應(yīng)于作為處理危機(jī)的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活動，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，過于刻板而缺乏靈活性等。放松管制可以使服務(wù)多樣化，通過削減行政費(fèi)用來減輕國民負(fù)擔(dān)，并且在宏觀上由于減低收費(fèi)水平和使服務(wù)多樣化擴(kuò)大了需求和投資，從而使經(jīng)濟(jì)增長率得到提高。[日]植草益．微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京：中國發(fā)展出版社，1992：184頁．[日]植草益．微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京：中國發(fā)展出版社，1992：184頁．4．合同外包合同外包也稱合同出租、競爭招標(biāo)，指的是政府確定某種公共服務(wù)項目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對外承包給私營企業(yè)或非盈利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)。它的做出以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。政府與其它組織一樣都以平等主體的身份進(jìn)入市場。政府的職責(zé)是確定需要什么，然后依照所簽訂的合同監(jiān)督績效，而不是靠強(qiáng)迫。政府可以通過與營利性民間組織簽訂關(guān)于物品和服務(wù)的承包合同的形式來實(shí)現(xiàn)某一活動。在合同承包形式中，政府的理想角色是：（1）評估公共物品和服務(wù)的需求狀況；（2）向私營部門購買物品和服務(wù)來提供給公眾；（3）檢測和評估所購買的物品和服務(wù)。合同外包制非常普遍。在英國，競爭性合同外包（招標(biāo)）是對某些地方政府服務(wù)的強(qiáng)制性要求。在美國，地方政府的200多項服務(wù)由合同承包商提供。不論哪個政黨上臺執(zhí)政，合同外包方式在州和地方政府都急劇增長。E.S.Savas,Privatization,theKeytoBetterGovernment.Chatham,E.S.Savas,Privatization,theKeytoBetterGovernment.Chatham,NJ:ChathamHouse,1987.公共服務(wù)合同外包的一種特殊形式是：政府保留設(shè)施和資產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營。供水系統(tǒng)、廢水處理廠、資源回收工廠、垃圾填埋場、醫(yī)院和會議中心等都可以采取這種形式，以求達(dá)到更高的效率。這和租賃有所不同，因為私營企業(yè)不能將所租用的資產(chǎn)用于自己的其他業(yè)務(wù)，而只是代表政府從事經(jīng)營并從政府獲取相應(yīng)的報酬。合同外包的有效實(shí)施需要一些具體條件：（1）工作任務(wù)要清楚界定；（2）存在潛在的競爭，能夠創(chuàng)造競爭氣氛；（3）政府能夠監(jiān)測承包商的工作績效；（4）承包的條件和具體要求在合同文本中明確規(guī)定并確保落實(shí)。合同外包被視為既提高服務(wù)水平又縮小政府規(guī)模的重要途徑，是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。作為一種政策工具，合同外包可以利用競爭力量給無效率的生產(chǎn)者施加壓力，提高生產(chǎn)率；能夠擺脫政治因素的不當(dāng)干預(yù)和影響，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服務(wù)成本以承包價格的形式明確化，有助于強(qiáng)化管理。但是，承包權(quán)的授予上可能存在腐敗和尋租行為；可能形成對承包商的依賴，承包企業(yè)雇員罷工、怠工和企業(yè)破產(chǎn)會使公眾利益受到損害。6．分權(quán)與權(quán)力下放實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放的主要目的是要通過公共組織政治和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授予權(quán)力的下級組織成為獨(dú)立的單位，能夠自己控制自己的預(yù)算，自由地與其他組織進(jìn)行競爭，而政治家只是確立目標(biāo)并對績效進(jìn)行有效控制。分權(quán)與權(quán)力下放既涉及到中央—地方關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級關(guān)系。后一方面最典型的是英國的“下一步行動方案”（TheNextSteps）和新西蘭的公司化改革。分權(quán)往往體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離，它超越了層級節(jié)制的傳統(tǒng)集權(quán)模式，實(shí)行參與管理，分散部門權(quán)力，組織結(jié)構(gòu)扁平化，層級簡化，致力于公共人力資源的開發(fā)和培訓(xùn)，使之有能力開展創(chuàng)造性的工作，實(shí)現(xiàn)了上下級關(guān)系由直接隸屬到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變和上級對下級的控制由著眼于工作流程到著眼于工作效果的轉(zhuǎn)變。分權(quán)的一種方式是通過財政分權(quán)來實(shí)現(xiàn)。這種方式在英國得到廣泛的應(yīng)用，英國財政部于1982年公布的財政管理新方案，主要特征就是采用財政分權(quán)的方式。周志忍．英國行政改革與西方行政管理新趨勢．北京大學(xué)學(xué)報，1周志忍．英國行政改革與西方行政管理新趨勢．北京大學(xué)學(xué)報，1994（5）：52頁．作為一種政策工具，分權(quán)與權(quán)力下放給下級組織和人員以自主權(quán)，有利其積極性和創(chuàng)造力，可以在政治和執(zhí)行兩者之間達(dá)到制衡。但是，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，不能一味追求分權(quán)，分權(quán)與權(quán)力下放是有底線的，超過這個底線分權(quán)就會變成分裂，分權(quán)不當(dāng)會導(dǎo)致權(quán)利分散，造成新的集權(quán)從而造成腐敗，分權(quán)還必須考慮下層組織的承受能力。7．內(nèi)部市場它的最大特點(diǎn)是將提供公共物品和服務(wù)的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方，這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”兩個角色。一個政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)。小的社區(qū)可以從一些專門化的政府單位購買圖書館、娛樂設(shè)施或消防服務(wù)，這些單位由該地區(qū)的政府部門共同組織并向政府部門提供服務(wù)。公共服務(wù)提供的內(nèi)部市場方式相當(dāng)普遍，在社會服務(wù)提供中的運(yùn)用最為普遍。RowanMirandaandKarlynAnderson,AlternativeServiceDeliveryinLocalGovernment(1982-1992).InMunicipalYearBook(1994).Washington,D.C.:InternationalCityManagementAssociation,1994,pp.26-35.RowanMirandaandKarlynAnderson,AlternativeServiceDeliveryinLocalGovernment(1982-1992).InMunicipalYearBook(1994).Washington,D.C.:InternationalCityManagementAssociation,1994,pp.26-35.內(nèi)部市場在英國行政改革中得到廣泛應(yīng)用，并成為英國行政改革的一大特點(diǎn)。例如，從1992年開始，英國政府把原來給醫(yī)院的大部分款項撥給家庭醫(yī)生。醫(yī)院的手術(shù)和住院服務(wù)明碼標(biāo)價，形成醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)部市場。家庭醫(yī)生與病人協(xié)商選擇醫(yī)院，然后從自己的預(yù)算中向醫(yī)院交付手術(shù)費(fèi)和住院費(fèi)。在不影響公民免費(fèi)醫(yī)療權(quán)利的前提下，這一改革不僅徹底改變了醫(yī)院效率越高越容易虧損的局面，而且迫使各醫(yī)院提高質(zhì)量，降低價格，為吸引更多的“顧客”而開展激烈的競爭。內(nèi)部市場的實(shí)現(xiàn)需要具備三個要素：（1）要明確劃分生產(chǎn)者和消費(fèi)者；（2）內(nèi)部市場的主體在內(nèi)部簽訂準(zhǔn)合同和商業(yè)契約，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)作；（3）要求一定的付費(fèi)制度和會計制度作為保障。內(nèi)部市場是公共管理改革的一個新思想，很有創(chuàng)新性。但是，運(yùn)作起來需要許多條件來支持，需要政府形成一種契約意識和平等的競爭環(huán)境，高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。8．產(chǎn)權(quán)交易財產(chǎn)權(quán)利指的是“一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系”盧現(xiàn)祥．西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)盧現(xiàn)祥．西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京：中國發(fā)展出版社，1996：174頁．這樣工具使用的一個典型例子是污染防治。許多國家采用了這種工具來控制有害污染物的排放?；舅悸肥牵赫_定可以進(jìn)入市場的污染物的量，并定期拍賣可利用的釋放數(shù)量的產(chǎn)權(quán)。我國已開始了這方面的實(shí)驗（太原市的控制二氧化硫排放量就采取了這種辦法）。另一個典型的例子是控制城市道路機(jī)動車數(shù)量尤其是出租車拍照的拍賣。產(chǎn)權(quán)交易的最大優(yōu)點(diǎn)是它創(chuàng)造了市場，將競爭機(jī)制引入公共物品和服務(wù)的提供，并且它是一種具有靈活性的工具。其最大的缺點(diǎn)是鼓勵投機(jī)行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時，它也是一種不公平的工具。當(dāng)然，各國在公共管理中應(yīng)用的市場化工具遠(yuǎn)不僅此，凡是在某一方面具有明顯市場特征（如價格、利潤、私有產(chǎn)權(quán)、金錢誘因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市場機(jī)制的反映，都可以視為市場化工具。二、工商管理技術(shù)1．戰(zhàn)略管理技術(shù)戰(zhàn)略管理最初源于軍隊的“決策過程”（Decision-makingprocesses），在這個過程中，內(nèi)容主要包含著為了任一最后結(jié)果而作的大量準(zhǔn)備工作。戰(zhàn)略管理的核心是廣泛的參與。戰(zhàn)略分析（strategicanalysis）、戰(zhàn)略選擇（strategicchoice）和戰(zhàn)略執(zhí)行（strategicimplementation）三部分構(gòu)成戰(zhàn)略管理的核心框架。這三者之間的相互作用形成戰(zhàn)略。其中，“分析部分”解決政策的定位問題，某一項政策所要解決的問題是什么，它面臨什么樣的外部環(huán)境?！皯?zhàn)略選擇”對可能的行動進(jìn)行評估并形成選擇方案。“戰(zhàn)略執(zhí)行”將戰(zhàn)略推向?qū)嵤?。王革非著．?zhàn)略管理方法．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002：8頁．公共部門的戰(zhàn)略管理，是一個使組織和領(lǐng)導(dǎo)者能夠通過資源分配和工作分工來達(dá)到組織目標(biāo)的過程。布賴森（JohnBryson）等人所下的定義是：“設(shè)計一系列的程序和工具來幫助領(lǐng)導(dǎo)者和管理者明白，他們的組織應(yīng)該如何做才能生存和發(fā)展?！盝.M.Bryson,andW.D.Reering,StrategicPlanning:OptionsForthePublicSector.InJ.L.Perry(ed.),HandbookofPublicAdministration.SanFrancisco:Jossy-BassPublishers,1996,p.479.大多數(shù)的學(xué)者贊同這一觀點(diǎn)，但他們同時也認(rèn)為，戰(zhàn)略管理最大的價值在于它能使組織的使命（mission）、目標(biāo)（goals）和方法（means）連接起來，并利用可獲取的資源來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。J.M.Bryson,andW.D.Reering,StrategicPlanning:OptionsForthePublicSector.InJ.L.Perry(ed.),HandbookofPublicAdministration.SanFrancisco:Jossy-BassPublishers,1996,p.479.作為一種政策工具，戰(zhàn)略管理提供了一種全面、綜合的組織觀念，可以實(shí)現(xiàn)重心從即時的工作任務(wù)向組織整體目標(biāo)、產(chǎn)出和影響的轉(zhuǎn)變，更好地實(shí)現(xiàn)對組織資源和目標(biāo)的控制。但是，它需要花費(fèi)大量的管理性時間和分析性資源，同時戰(zhàn)略管理不僅要讓人明白組織要做什么，還要說明組織不做什么，對于公共部門來說，這可能產(chǎn)生政治上的困境，因為它可能激起反對派和利益團(tuán)體的反對。2．績效管理技術(shù)績效管理是指為了達(dá)成組織的目標(biāo)，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織目標(biāo)所預(yù)期的利益和產(chǎn)出，并推動團(tuán)隊和個人做出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為。武欣編著．績效管理實(shí)務(wù)手冊．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2001：13頁．武欣編著．績效管理實(shí)務(wù)手冊．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2001：13頁．所謂政府績效管理，就是通常說的“政績考察”和“政績評估”，即“看政績用干部”的管理制度。上級領(lǐng)導(dǎo)部門通過對下屬機(jī)關(guān)的業(yè)績考核，確定和判斷該部門的工作優(yōu)劣情況，并以此作為從該部門選拔人才的基礎(chǔ)。績效管理的目的并不是純粹為了進(jìn)行對個人績效的評估而設(shè)計的，它更深層的目的是為了有效推進(jìn)個人的行為表現(xiàn)，引導(dǎo)組織全體人員從個人開始，以至個別部門或事業(yè)部，共同朝著組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。其優(yōu)點(diǎn)是：它與每個人的切身利益密切相關(guān)，可以充分激發(fā)個人積極性和主動性，尤其是地方政府，其管理事務(wù)多是比較具體、可量化的工作，故而績效管理的成效更是立竿見影。不足之處在于：績效指標(biāo)的量化比較難，其可行性也是有待檢驗的，績效的基本資料來源是否可靠也會在很大程度影響管理的成效。3．顧客導(dǎo)向技術(shù)公共部門管理以顧客滿意為導(dǎo)向最初是從企業(yè)管理中借鑒過來的，其基本取向是：（1）以顧客為中心，即從顧客的角度出發(fā)開展活動和提供服務(wù)；（2）以追求顧客滿意為基本精神；（3）以社會和顧客的期待為理想目標(biāo)。這些基本取向被發(fā)達(dá)國家引入到政府公共部門的管理中?！靶鹿残姓W(xué)”的代表人物弗雷德里克森認(rèn)為，在組織形態(tài)的設(shè)計上，要堅持顧客導(dǎo)向，即將公眾——公共行政服務(wù)對象的需求作為組織存在和發(fā)展的前提。以奧斯本為代表的企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)，引入競爭機(jī)制，樹立顧客意識，制定顧客驅(qū)使政府的制度，使政府自覺地為顧客服務(wù)。在當(dāng)代，政府活動已不是簡單的公共物品和服務(wù)的提供，而是必須及時了解公眾需求并設(shè)法滿足，即從“供應(yīng)顧客”到“創(chuàng)造顧客”的轉(zhuǎn)變。所以，顧客導(dǎo)向的政府無論是進(jìn)行公共物品和服務(wù)的創(chuàng)新，還是制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，都必須立足于顧客。相對于政府而言的顧客，一是指公共物品和服務(wù)的最終使用者；二是指相對意義上的顧客，即公共物品和服務(wù)供給過程中的參與者。顧客導(dǎo)向的技術(shù)是“倒金字塔式”的方式，政府關(guān)注的是顧客即公眾的需要，提供“回應(yīng)性”服務(wù)。政府的一切職能、行為和改革等都要圍繞顧客來展開，以顧客滿意作為政府機(jī)構(gòu)的考察量度。作為一種政策工具，顧客導(dǎo)向技術(shù)要求公共機(jī)構(gòu)象管理其他資源那樣對顧客進(jìn)行管理，做到顧客至上，民眾優(yōu)先，了解顧客，針對顧客的需求生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)，以顧客價值作為政策的基點(diǎn)，注重與顧客互動、溝通，依據(jù)收集到的顧客相關(guān)信息改善行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)，為顧客創(chuàng)造利益和價值。4．目標(biāo)管理技術(shù)政府中的目標(biāo)管理就是通過預(yù)先設(shè)計的政府工作目標(biāo)，激勵和引導(dǎo)政府部門和公務(wù)人員的管理行為，并對這種行為實(shí)施控制，最終實(shí)現(xiàn)政府工作目標(biāo)的管理方式。通過目標(biāo)管理，把發(fā)展和改革的總體目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為政府工作目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展，突出政府工作重點(diǎn)。作為一種政策工具，目標(biāo)管理在公共部門中的應(yīng)用，要求按照統(tǒng)一、效能的原則，將競爭機(jī)制引入公共管理活動，落實(shí)公共管理系統(tǒng)工作責(zé)任制，促進(jìn)公共部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，克服官僚主義，提高工作效率，按照職能和目標(biāo)逐步理順公共部門的權(quán)限和職責(zé)，把各部門、各單位的思想和行動統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)上來。通過目標(biāo)管理的導(dǎo)向和協(xié)同作用，加強(qiáng)政府工作的橫向聯(lián)系，減少內(nèi)耗，以獲取更好的整體功能和管理績效。目標(biāo)管理的優(yōu)點(diǎn)是：可以調(diào)動每一個雇員的積極性，提高公共部門的工作效率；把總目標(biāo)分解下達(dá)各部門，可以增強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，保證政令暢通，從而強(qiáng)化行政權(quán)威。缺點(diǎn)在于：目標(biāo)體系的構(gòu)建，公共管理目標(biāo)的量化和可行存在技術(shù)難題；目標(biāo)管理的雙向溝通等均與員工素質(zhì)有極大關(guān)聯(lián)，尤其是在公共組織中，創(chuàng)造一種上下級共同議事、平等對待的氛圍，無疑對上級和下屬的素質(zhì)都有特殊要求。5．全面質(zhì)量管理技術(shù)20世紀(jì)50年代，美國通用電器公司的費(fèi)根堡姆和質(zhì)量管理專家朱蘭提出了“全面質(zhì)量管理（TQM：TotalQualityManagement）”概念。起基本含義是：（1）單靠數(shù)理統(tǒng)計方法來控制生產(chǎn)是不夠的，還要有組織管理工作；（2）產(chǎn)品質(zhì)量是在質(zhì)量螺旋前進(jìn)中形成的，包括市場調(diào)查、設(shè)計、生產(chǎn)、檢驗、銷售等等；（3）質(zhì)量不能脫離成本。當(dāng)然，這三個方面無論是從時間上還是內(nèi)容上看，都應(yīng)當(dāng)是一個相互聯(lián)系、發(fā)展與提高的過程。[美]史蒂文[美]史蒂文·科恩、羅納德·布蘭德．政府全面質(zhì)量管理：實(shí)踐指南．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：2頁．作為一種政策工具，全面質(zhì)量管理技術(shù)就是將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)作模式應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)之中，以求達(dá)到政府機(jī)構(gòu)在提供公共物品和服務(wù)的全面優(yōu)質(zhì)、高效。舊有的官僚體制——通曉規(guī)章制度，能在制度限定內(nèi)完成工作任務(wù)，并且不惹麻煩——已經(jīng)證明是低效率的了，而在TQM體制下，顧客與質(zhì)量才是最有價值的。一個高效率的公共管理人員，他會以某些更簡單、更快捷、更經(jīng)濟(jì)的方法來完成工作。理解規(guī)章，并在其限定范圍內(nèi)工作已經(jīng)不那么重要了，采用這些規(guī)章并為改進(jìn)質(zhì)量而改變工作程序更具有價值。全面質(zhì)量管理技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)是：促使政府學(xué)會如何利用現(xiàn)有的資源配置取得更多的成果，改進(jìn)政府所提供的服務(wù)質(zhì)量；激發(fā)員工的積極性，賦予他們一些權(quán)利，能夠激勵成功。但是，它也存在一些難題：全面質(zhì)量管理是一種新的思維方法，人們無法一下改變原有的工作方式——官僚作風(fēng)；只有機(jī)構(gòu)人員有這種意愿，全面質(zhì)量管理才能起作用，但人們接受新知識、變革工作方式的能力各不相同，且絕對是有限的，所以需要勇氣和決心。6．標(biāo)桿管理技術(shù)標(biāo)桿管理技術(shù)是一個甄別和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高績效的過程——包括那些使標(biāo)桿管理具有獨(dú)特性和有別于程序改進(jìn)活動的主要理念，使之盡可能包含在我們探求最佳實(shí)踐將碰到的各種活動和目標(biāo)中。[美]帕特里夏[美]帕特里夏·基利等著．公共部門標(biāo)桿管理：突破政府績效的瓶頸．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：7頁．標(biāo)桿是一種業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)可能是組織為達(dá)到某個目標(biāo)或期望的業(yè)績水準(zhǔn)，或出于其他各種原因而訂立的。標(biāo)桿管理是一個幫助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平的過程，并盡量了解他們是如何達(dá)到那種水準(zhǔn)的，以便產(chǎn)生那種水準(zhǔn)的做法和程序得以應(yīng)用到自己的組織機(jī)構(gòu)中來。威廉·蓋伊（WilliamGay）稱標(biāo)桿管理是“消費(fèi)者給公共部門的報告”。他說，標(biāo)桿給市民——消費(fèi)者提供精確的可靠的信息，通過這些信息，可以建立標(biāo)準(zhǔn)，做出比較和評判績效。應(yīng)當(dāng)注意，標(biāo)桿管理并不是簡單地抄襲其他組織的做法，它是組織機(jī)構(gòu)之間合作的過程。具有匹配性（例如相同或類似的工作條件和工作要求）的組織機(jī)構(gòu)（包括公共機(jī)構(gòu)及私營部門）之間，采取對革新和新思想的開放態(tài)度，彼此合作、信息分享，相互了解對方是如何實(shí)施某項具體程序，并借鑒到自己的組織機(jī)構(gòu)中來。作為一種政策工具，標(biāo)桿管理可以激勵公共部門組織進(jìn)行改變，積極采納私營部門優(yōu)秀的工作和管理程序；可以促成合作，使各不相同的職能部門聚合在一起，一旦一個機(jī)構(gòu)與外部合作伙伴就標(biāo)桿管理開展合作，那么各類公共部門、私營機(jī)構(gòu)和其他參與此項目的組織就成為了合作關(guān)系。它主要的不足是：實(shí)施標(biāo)桿管理的組織與其合作伙伴之間的相似度不易達(dá)成；一個組織的行政主管和標(biāo)桿管理小組為了引入最佳實(shí)踐所做出的努力和對革新的態(tài)度，很大程度限制了標(biāo)桿管理的成功；尚有大量的準(zhǔn)備工作要做，如文化方面、運(yùn)作方面、技術(shù)方面等的準(zhǔn)備。7．企業(yè)流程再造技術(shù)企業(yè)再造是20世紀(jì)80年代初在美國出現(xiàn)的。其創(chuàng)始人漢默（MichaelHammer）和錢皮（JanesChampy）在《企業(yè)再造——經(jīng)營革命宣言》一書中所下的定義是：再造是對公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進(jìn)行徹底的、急劇的重塑，以達(dá)到績效的飛躍。M.Hammer,andJ.Champy,TheReengineeringtheCorporation:AManifestoforBusinessRevolution.NewYork:HarperCollins,1994M.Hammer,andJ.Champy,TheReengineeringtheCorporation:AManifestoforBusinessRevolution.NewYork:HarperCollins,1994,p.31.根據(jù)美國公共行政學(xué)會（NAPA：NationalAcademyofPublicAdministration）在1994年的報告，再造技術(shù)可以在政府部門很好地適用。這份報告稱，在1993至1994年間，有44個公共機(jī)構(gòu)通過再造獲得成功。根據(jù)NAPA的報告，“政府流程再造是一個激進(jìn)的改進(jìn)方式，它在政治視角內(nèi)嚴(yán)肅地重新思考和重新設(shè)計組織的任務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的過程，并通過不斷評估和調(diào)整行為方式來取得最佳行為。它是過程管理模式的關(guān)鍵組成?！盢ationalAcademyofPublicAdministration,ReengineeringforResults:KeystoSuccessfulGovernmentExperience.Washington,D.C.:NAPA,1997,p.7.作為一種政策工具，流程再造技術(shù)可以提高提供公共物品和服務(wù)是效率和質(zhì)量；幫助組織應(yīng)對風(fēng)險和變化；是一種鼓勵個人創(chuàng)造性的新途徑，使組織能夠在國際競爭和日新月異的變革中生存。但是，必須付出一定的代價：公共部門的成本難以量化，所以難以評估提高服務(wù)和降低成本的比例關(guān)系；相對于企業(yè)而言，打破部門界限和壁壘在政府機(jī)構(gòu)中難度更大。當(dāng)然，還存在著其他企業(yè)化管理技術(shù)的政策工具，如公司化、企業(yè)基金、種子基金、內(nèi)部企業(yè)管理等，我們不一一加以闡述。三、社會化手段1．社區(qū)治理有一位政府官員說：“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)……是重要課題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，從政府和企業(yè)分離出來的社會職能，大部分需要依托于城市社區(qū)來承擔(dān)。同時，下崗失業(yè)人員一部分滯留在社區(qū)，流動人員大量涌入社區(qū)，城市老齡化和貧困人口等問題，都需要盡快發(fā)展和完善基層社區(qū)的功能，向以社區(qū)為依托的新的管理、保障和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?！瘪R仲良、羅曉路主編．“中國社區(qū)建設(shè)”．北京社會科學(xué)．1999增刊．在我國大力發(fā)展社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐中，社區(qū)治理一種重要的政策工具。開發(fā)和利用社區(qū)文化資源、人力資源等，在社區(qū)內(nèi)通過建立各種敬老院、福利院、康復(fù)中心、醫(yī)療站、托兒所、幼兒園等設(shè)施，對老年人、兒童和殘疾人等實(shí)行社區(qū)照顧；調(diào)動社區(qū)居民不定期地參加保護(hù)社區(qū)環(huán)境的清潔衛(wèi)生工作，美化居住環(huán)境；加強(qiáng)社區(qū)治安管理等。社區(qū)治理的優(yōu)點(diǎn)在于：不花或者很少花政府的錢；調(diào)動公民的積極參與，受到廣泛的支持和歡迎。但是，社區(qū)治理作為一種政策工具，是虛弱無力的，往往只能作為一種輔助工具來使用。2．個人與家庭在任何社會中，家庭和個人都提供了無數(shù)的物品與服務(wù)，政府也往往有意識來擴(kuò)展它們在達(dá)成政策目標(biāo)上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社會”的當(dāng)今現(xiàn)實(shí)狀況中。安裝警報器預(yù)防火災(zāi)，鎖上房門防止偷盜等是最早的也是最基本的個人服務(wù)方式。人們自己包扎傷口或者自己存錢以保證退休后的生活，都是個人服務(wù)行為。作為一個服務(wù)單位，家庭是人們在住房、健康、教育、福利和養(yǎng)老等方面最古老也最有效的服務(wù)部門，它為其成員提供了廣泛而又重要的服務(wù)。在美國，每8個就業(yè)人員中大約有1個直接照顧老年父母，這個比例預(yù)計還會增長。SueShellenbarger,“MoreChildrenStartMakingPlansEarlySueShellenbarger,“MoreChildrenStartMakingPlansEarlytoCareforElders,”WallStreetJournal,July8,1998.作為一種政策工具，個人與家庭可以做好政府無法做或做不好的許多事情，可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是，它也同樣只能作為一種輔助工具來使用。3．志愿者服務(wù)作為一種政策工具，志愿者組織的活動免受國家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會服務(wù)。例如，慈善機(jī)構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團(tuán)體提供諸如海灘和公園的公益服務(wù)等。在傳統(tǒng)社會里，志愿者或非營利組織就提供了大量的社會服務(wù)，尤其是從事公益事業(yè)，現(xiàn)代福利國家的出現(xiàn)曾一度降低它們的重要性程度。但是，在當(dāng)代社會中，它們?nèi)匀槐粡V泛地當(dāng)作一種處理社會問題的重要手段。在我國，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿者或非營利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日益重要。志愿服務(wù)的最大優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)新，即創(chuàng)造性地迅速確認(rèn)并滿足需求的能力（例如，在救災(zāi)方面，志愿者組織的行動往往比政府快）。由志愿者提供社會服務(wù)還可以減少對政府行動的需要或減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是，其應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟(jì)與社會問題不能通過這種手段來處理；志愿者組織容易蛻化變成準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)，從而降低它的效能和效益。4．公私伙伴關(guān)系我們可以從三個層面來使用公私伙伴關(guān)系：首先，廣義上指公共和私營部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與的并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目；再次，它指企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。PerryDavis(ed.),PerryDavis(ed.),Public-PrivatePartnerships:ImprovingUrbanLife,ProceedingsoftheAcademyofPoliticalScience,Volume36,Number2(1986).為了滿足人們的需求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府部門正在努力尋求資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中公私合作的發(fā)展，為政府提供了一個解決之道。公私合作伙伴關(guān)系在實(shí)踐中有幾種典型的形式：租賃/購買—建設(shè)—經(jīng)營（LBO/BBO）——民營企業(yè)從政府手中租用或收購基礎(chǔ)設(shè)施，在特許權(quán)下改造、擴(kuò)建并經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施；它可以根據(jù)特許權(quán)向用戶收取費(fèi)用，同時向政府交納一定的特許費(fèi)；建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）——民營企業(yè)投資興建新的基礎(chǔ)設(shè)施，建成后把所有權(quán)移交給公共部門，然后可以經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施20～40年，在此期間內(nèi)向用戶收取費(fèi)用。BOT與BTO類似，不同在于：基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)在民營部門經(jīng)營20～40年后才轉(zhuǎn)移給公共部門。建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）——民營部門在永久性的特許權(quán)下，投資興建，擁有并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。在各種公私伙伴關(guān)系的形式中，民營部門可以是企業(yè)、咨詢者以及專家的集合，包括設(shè)計工程師、建筑公司、銀行家、律師、設(shè)備制造商、科研技術(shù)單位、房地產(chǎn)開發(fā)商等等。作為一種政策工具，公私伙伴關(guān)系可以利用民間資本市場彌補(bǔ)政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施；民間投資者和有經(jīng)驗的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好保證一個項目在技術(shù)上和財政上的可行性，分擔(dān)一些本來由公共部門承擔(dān)的風(fēng)險；在開展合作項目中，民營部門可以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為政府部門培訓(xùn)人才。但是，公私伙伴關(guān)系有多種形式，每一種形式都十分復(fù)雜，需要公共部門和私營部門雙方具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識才能成功；競爭是一個關(guān)鍵性的因素，但在這些形式中引入競爭卻需要高超的技能；如何適當(dāng)而合理地分擔(dān)風(fēng)險也是必須考慮的問題。5．公眾參與及聽證會政府決策民主化要求增強(qiáng)政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國家決策上的發(fā)言權(quán)，公眾依照法律賦予的民主權(quán)利，通過各種形式反映社會生活中的各種問題，提出各方面的建議。李榮華．聽政程序與行政決策民主化．中國行政管理．1999（8），26-28頁．公眾參與是衡量現(xiàn)代社會民主化程度和水平的一項重要指標(biāo)，它的具體形式很多，包括直接選舉和全民公決，還包括公共決策聽證會。其中，公共決策中的聽證制度是現(xiàn)代民主社會普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策過程，最終實(shí)現(xiàn)決策民主化、公開化、科學(xué)化和公正的一種重要制度安排。聽證淵源于英美普通法的自然正義觀念的聽取兩方面意見之法理，最初僅用于司法權(quán)的行使，作為司法審判活動的必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”。后來隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展而移植到?jīng)Q策領(lǐng)域，形成“決策聽證制度”。決策聽證是指在政府決策過程中，聽取有關(guān)專家學(xué)者的意見，特別是聽取與該決策有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見，它把科學(xué)引入決策過程中，運(yùn)用民主和科學(xué)的方法，把決策變成集思廣益的、有科學(xué)根據(jù)的、有制度保證的過程。作為一種政策工具，聽證會提高了決策的民主性和科學(xué)化，擴(kuò)大決策參與，增加決策透明度和公開性。但是，作為一項全新的工具和制度，在我國應(yīng)該有一個逐步推廣的過程。我國現(xiàn)在尚不具備將所有的政府決策都納入聽證程序的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，民主和法律觀念也有待提高。第三節(jié)政策工具的選擇政策工具選擇是政策工具研究中的一個重要組成部分，是工具執(zhí)行和工具效果研究之外的一個重要方面。在這一節(jié)中我們主要政策工具選擇的重要性、影響工具選擇的因素及如何進(jìn)行工具選擇三個問題。一、政策執(zhí)行中工具選擇的重要性政策工具是用來達(dá)成政策目標(biāo)的手段。政策目標(biāo)主要是在政策制定階段確立的，因此政策工具選擇主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段。政策工具選擇在政策執(zhí)行中占據(jù)著重要地位，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：1．政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑政府為了有效地管理國家和社會事物，必須根據(jù)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要和態(tài)勢，針對現(xiàn)實(shí)中的重大政策問題，確定正確的政策目標(biāo)。而政策目標(biāo)要變成現(xiàn)實(shí)，必須以各種政策工具作為媒介。沒有有效的政策工具，政策目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)不了。所以說，選擇有效的政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。2．政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過程政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程，它包含了一些基本環(huán)節(jié)或一系列的功能活動，而這些活動的完成必須依靠一些必要的執(zhí)行手段（即政策工具）。在特定背景下，一些工具會比另一些工具更有效；而一種工具失效后，就要轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌ぞ?。所以，政策?zhí)行活動作為一個動態(tài)過程，就其本質(zhì)而言就是一個針對具體情況對各種執(zhí)行工具不斷做出選擇的過程。3．工具選擇是政策成功與否的關(guān)鍵政策是主體服務(wù)于特定目標(biāo)而采取的一系列活動，在這一系列活動中，政策工具的選擇是關(guān)鍵。工具為這些活動提供了路徑，路徑選擇正確與否自然是政策成功與否的關(guān)鍵。有學(xué)者認(rèn)為，自20世紀(jì)70年代以后，西方國家面臨的政府危機(jī)，主要就是在工具的層面上產(chǎn)生的，即傳統(tǒng)的政策工具失靈。“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段?！眳⒁奫美]參見[美]奧斯本·戴正維、蓋布勒·特德．改革政府．上海：上海譯文出版社，1996：46頁．二、影響政策工具選擇的因素關(guān)于政策工具選擇的影響因素，西方學(xué)者做出了不同的分析，他們各自強(qiáng)調(diào)影響工具選擇的某一或某些方面的因素，甚至將某一影響因素推崇到極致而忽略其它因素。綜合西方學(xué)者的分析，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，我們將影響政策工具選擇的因素歸納為政策目標(biāo)、工具的特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)五個方面。1．政策目標(biāo)政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實(shí)施所達(dá)到的效果。政策目標(biāo)來自政策問題，只有首先對問題進(jìn)行診斷之后明確目標(biāo)，才能找到一個全面的解決辦法，選擇有效的政策工具。政策目標(biāo)為政策工具規(guī)定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評判標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行政策工具選擇時，關(guān)于政策目標(biāo)要考慮以下幾點(diǎn)：首先，如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么。目標(biāo)不明確所帶來的工具選擇失誤是政策實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。過去我國在執(zhí)行“林業(yè)禁伐政策”時，單純強(qiáng)調(diào)“禁伐”而忽視“林業(yè)資源的保護(hù)”，沒有注意糾正導(dǎo)致不當(dāng)使用和不可持續(xù)地管理天然林的潛在原因。“森林禁伐”是一種管制工具，往往是為了集中解決由于管理不善所造成的一些后果，而這種工具并不能有效地達(dá)成“林業(yè)資源保護(hù)”的目標(biāo)。其次，如果目標(biāo)是多重的，就要明確目標(biāo)構(gòu)成。因為政策所要解決的常常是比較復(fù)雜的問題，因而政策目標(biāo)往往不是單一的，而是多重目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合；有些目標(biāo)甚至是相互沖突的，反映不同的利益訴求。復(fù)雜的目標(biāo)體系為政策工具選擇提出了挑戰(zhàn)。例如，有些目標(biāo)僅具有象征性意義，并不具備實(shí)質(zhì)性后果，不是為了解決問題，而僅在于影響公眾的看法、觀念或思想意識。這樣，所選擇的工具并不會達(dá)成實(shí)質(zhì)性后果。這種工具只是給行動者一些信號，政府在認(rèn)真考慮這件事情，準(zhǔn)備采取一些行動，而實(shí)際上政府在很長一段時間內(nèi)并沒有做什么事情。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.EdwardElgar,1998,p.210.再次，政策工具在執(zhí)行一段時間后，要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，就要考慮達(dá)成目標(biāo)的工具是否還有存在的理由，是否需要選擇新的工具。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是，目標(biāo)已經(jīng)改變，工具卻因其具有慣性而長期存在。人們批評工具主義忽視目標(biāo)和工具之間的動態(tài)聯(lián)系，目標(biāo)被認(rèn)為是一勞永逸的。但是如果目標(biāo)已經(jīng)過時，用它來評價工具的有效性是沒有意義的。如果在政策變化前后使用的同樣的工具，那么政策改變幾乎沒什么意義。一方面，它會傳達(dá)錯誤信息即政策是成功的；另一方面，它會掩蓋政策失誤這一事實(shí)。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.EdwardElgar,1998,p.61.工具主義的研究途徑致力于目標(biāo)理性，認(rèn)為手段是依據(jù)目標(biāo)做出選擇的，并主張目標(biāo)和手段關(guān)系的最優(yōu)化。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments.EdwardElgar,1998,p.208.2．工具的特性每種工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣。每種工具的倡導(dǎo)者都想讓人們相信他們偏愛的工具是管理者的靈丹妙藥。事實(shí)上，每種工具都有其適用范圍，都有其價值，但不能包醫(yī)百病。StevenCohenandWilliamEimicke,ToolsforInnovators，SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1998,p.6.每種工具有其自身優(yōu)缺點(diǎn)。以對污染的治理為例，減少污染有多種手段。過去常見的辦法是“管制”，這一工具有直接性和更易見效的優(yōu)點(diǎn)；但它會扭曲自愿性和私人活動，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，并無法完全解決經(jīng)濟(jì)增長所帶來的環(huán)境污染問題?，F(xiàn)在，一些國家采用“污染許可權(quán)交易”這一工具，即某工廠只要能成功地把污染量降低至標(biāo)準(zhǔn)以下，就可以獲得“降低污染信用額度”，將其賣給其他工廠，來支付其污染量超過最低標(biāo)準(zhǔn)的部分。這一工具的優(yōu)點(diǎn)是使一些能夠用最低成本來降低污染量的工廠，有經(jīng)濟(jì)誘因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都有執(zhí)行時最有效率的工廠來完成，整個社會將以最低的社會成本，達(dá)成空氣品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。這即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂用人類理性自利的天性來達(dá)成公共目標(biāo)。但這一工具也有缺陷，這一工具強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)理性，卻減弱了某些工廠保護(hù)環(huán)境的自覺性。所以選擇工具時要將其優(yōu)缺點(diǎn)都考慮在內(nèi)，以避免工具的濫用。同時，不同工具有其不同的適用范圍，被用于解決不同問題，運(yùn)用于不同組織環(huán)境。如戰(zhàn)略規(guī)劃最適于處理外部問題；流程再造適合處理大規(guī)模的內(nèi)部問題；全面質(zhì)量管理適合處理小規(guī)模的內(nèi)部問題。有時，流程再造會成為一種災(zāi)難，破壞組織內(nèi)的功能系統(tǒng)，將組織置換成一個不能運(yùn)作的系統(tǒng)；有時候政治狀況不允許政府組織運(yùn)用標(biāo)桿管理；在一個沒有實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃的組織，全面質(zhì)量管理會導(dǎo)致以更有效的方式做錯誤的事情。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicPolicyInstruments,EdwardB.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.15.工具主義途徑認(rèn)為每種工具均有其子程序、主要的活動、實(shí)施中的問題及影響，主張通過對每種工具進(jìn)行經(jīng)驗研究來解釋工具的運(yùn)用；B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.46.并認(rèn)為許多工具構(gòu)成一個工具箱，在仔細(xì)研究影響和環(huán)境的需求后，就可以做出選擇。B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.205.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.46.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.205.B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen,PublicPolicyInstruments,EdwardElgar,1998,p.16.3．工具應(yīng)用的背景工具實(shí)施的背景因素包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體、其他工具及政策領(lǐng)域的其它因素。執(zhí)行組織。某個工具的實(shí)施會對執(zhí)行組織產(chǎn)生正面的或負(fù)面的影響，在選擇政策工具時，執(zhí)行組織會考慮這些影響。如果某個政策工具能使執(zhí)行機(jī)構(gòu)受益，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會積極支持該項政策工具；如果某種工具的選擇會降低執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位，改變組織結(jié)構(gòu)，影響組織成員的利益，這種工具就會受到抵制。雖然某種工具就實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而言是更有效的工具，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)也會抵制它。我國政府在改革過程中就會遇到這樣的問題。政府為了更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，傾向于使用更有效的政策工具。但一些新的政策工具意味著政府向市場和社會放權(quán)，對原來執(zhí)行該工具的政府機(jī)構(gòu)來說，這意味著機(jī)構(gòu)的裁減，權(quán)力的喪失。因此，這些工具的選擇常常受到政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的阻撓；但這些工具卻會受到私營組織和民間團(tuán)體的歡迎。目標(biāo)團(tuán)體。目標(biāo)團(tuán)體是政策直接作用、影響的對象，因此政策工具的實(shí)施對目標(biāo)團(tuán)體有直接影響；而不同政策工具會對目標(biāo)團(tuán)體產(chǎn)生不同影響。目標(biāo)團(tuán)體會抵制對自身不利的政策工具，使其無法開展；同時會通過各種手段使對自身有利的政策工具繼續(xù)下去。政策主體在進(jìn)行政策選擇時，迫于目標(biāo)團(tuán)體的壓力，往往會考慮工具的可行性和可接受性，選擇具有較少可行性和較高可接受性的工具。其他工具。工具并不是孤立地發(fā)揮作用的，不同工具間會相互關(guān)聯(lián)，相互影響，甚至相互沖突。因此，一些西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)工具的整合研究，以避免單一工具研究的片面性。政策領(lǐng)域的其它因素。除了上述的環(huán)境因素外，政策領(lǐng)域的其它因素也會影響工具選擇。例如，近年來不可預(yù)知的環(huán)境變化越來越多地受到西方學(xué)者的關(guān)注。古典研究方法假定社會過程在某種程度上是可控的；而過程主義研究途徑崇尚背