《S省非稅收入管理現(xiàn)狀及其中的突出問題研究》22000字（論文）

IIS省非稅收入管理現(xiàn)狀及其中的突出問題分析目錄TOC\o"1-3"\h\u228961引論 1177891.1論文背景 1263191.2論文意義 215641.3文獻(xiàn)綜述 2172411.3.1國外文獻(xiàn)綜述 229211.3.2國內(nèi)文獻(xiàn)綜述 3791.3.3研究評析 553872非稅收入的理論基礎(chǔ)及管理難點(diǎn) 7113972.1非稅收入的理論基礎(chǔ) 754362.1.1準(zhǔn)公共物品補(bǔ)償理論 7320232.1.2負(fù)外部性及政府干預(yù) 744042.1.3國有資產(chǎn)所有權(quán)理論 873612.2非稅收入的管理難點(diǎn) 8249853陜西省非稅收入管理發(fā)展現(xiàn)狀 11243283.1陜西省一般公共預(yù)算非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu) 11152403.1.1陜西省一般公共預(yù)算非稅收入的總體情況 11157623.1.2陜西省一般公共預(yù)算非稅收入項(xiàng)目情況 12284223.1.3陜西省罰沒收入的規(guī)模變動(dòng)分析 14310743.2非稅收入管理的政策變動(dòng) 16281183.2.1全國性政策變動(dòng) 16181323.2.2陜西省政策變動(dòng) 1715334陜西省非稅收入管理問題及分析 21252244.1陜西省非稅收入管理存在的普遍性問題 21218944.1.1相關(guān)法律制度不夠完善 2178414.1.2未貫徹實(shí)施“收支兩條線” 22269434.1.3征管信息化水平不足 22130594.1.4票據(jù)管理體系不完善 24180574.1.5監(jiān)督機(jī)制不完善 25124044.2陜西省罰沒收入管理存在的突出問題 25246844.2.1罰沒收入的用途背離設(shè)立初衷 25137704.2.2罰沒收入納入預(yù)算管理存在一定不合理性 26149924.2.3罰沒收入的使用信息透明度不高 26162704.2.4罰沒收入按比例分成存在負(fù)面激勵(lì) 27206895陜西省非稅收入管理改進(jìn)建議 29280965.1非稅收入普遍性問題改進(jìn)建議 29206045.1.1完善非稅收入法制化建設(shè) 29144895.1.2徹底實(shí)現(xiàn)收支脫鉤 30226575.1.3提高征管信息化水平 3052475.1.4完善票據(jù)管理體系 31245985.1.5完善非稅收入監(jiān)督機(jī)制 31180605.2罰沒收入突出問題改進(jìn)建議 3281035.2.1提高陜西省政府財(cái)力水平 32302925.2.2將罰沒收入從預(yù)算中取消 33302095.2.3成立罰沒收入管理基金 33119825.2.4提高透明度，強(qiáng)化外部監(jiān)督 3421530參考文獻(xiàn) 351引論1.1論文背景2001年，財(cái)政部、人行下發(fā)的《財(cái)政部中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》首次提出了“非稅收入”這一概念。2004年，財(cái)政部文件《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》初步界定了非稅收入的內(nèi)涵與范圍。2016年，財(cái)政部發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》，以管理辦法形式正式將非稅收入界定為“除稅收以外，由各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽(yù)、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入”，并對非稅收入的范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國大多數(shù)城市的非稅收入占政府財(cái)政收入的20%至30%左右，稅收收入占政府財(cái)政收入的80%至70%左右?？梢钥闯?，非稅收入是國家財(cái)政收入的有機(jī)組成部分，是不可或缺的政府收入來源，對于政府職能的逐步完善，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)人民福祉等方面有著至關(guān)重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相關(guān)政策制度的完善，非稅收入的管理實(shí)踐也愈發(fā)的規(guī)范。然而，近幾年在多方面因素的影響下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)存在下行壓力，國家頒布多項(xiàng)措施，要求減稅降費(fèi)、簡政放權(quán)，側(cè)面造成了地方財(cái)政收入壓力的增加，加之地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，地方財(cái)政收支矛盾日益加劇，使得地方政府越發(fā)依賴非稅收入。自從2016年頒布《政府非稅收入管理辦法》以來，全國非稅收入出現(xiàn)了2017年和2018年連續(xù)兩年下降，但在2019年出現(xiàn)了較大幅反彈，從2018年的26956.98億元增長至2019年的32389.62億元，增幅達(dá)20.15%，占全國財(cái)政收入的比例由2018年的14.70%增長至2019年的17.01%。就陜西省而言，非稅收入常年占據(jù)財(cái)政收入較大比例，甚至在2011年和2015年達(dá)到了37%，2016年開始穩(wěn)步下降，截止2019年已下降至19.31%，處于較為合理的水平。面對越來越嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢和豐富繁雜的非稅收入門類，不規(guī)范的管理會(huì)對政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的有效程度造成不良影響，進(jìn)一步加重社會(huì)和各個(gè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響公眾利益，不利于社會(huì)安定和國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。因此，改善非稅收入管理工作中的種種不規(guī)范是當(dāng)下亟待解決的重要問題。本文以陜西省為例進(jìn)行實(shí)證研究，探討地方上非稅收入管理規(guī)范化所需要解決的問題以及解決對策。1.2論文意義黨的十七大和十八大報(bào)告均提出“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”，十九大報(bào)告要求“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。完善政府非稅收入管理體制，有利于充分發(fā)揮非稅收入在深化財(cái)稅體制改革過程中的重要作用，對于健全公共財(cái)政體系有重要意義。本論文從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)知識出發(fā)，結(jié)合政府收費(fèi)理論等內(nèi)容分析全國非稅收入管理的現(xiàn)狀及現(xiàn)存問題，并對陜西省進(jìn)行研究，采用實(shí)證與規(guī)范分析相結(jié)合的方法，對該省份近幾年的非稅收入結(jié)構(gòu)、規(guī)模、管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出解決其中存在的不足的方法與對策。希望本論文能夠?yàn)殛兾魇∧酥寥珖嵌愂杖牍芾碇贫鹊耐晟铺峁┣袑?shí)有效的參考和借鑒。1.3文獻(xiàn)綜述1.3.1國外文獻(xiàn)綜述相較于國內(nèi)，國外對于政府非稅收入的相關(guān)研究較少，甚至國外研究較少提及非稅收入（non-taxrevenue）這一概念，而是從使用費(fèi)（user-fee）和規(guī)費(fèi)（regulator-fee）這兩個(gè)角度來研究政府收費(fèi)，這些收費(fèi)與國內(nèi)的非稅收入這一概念較為近似。國外學(xué)者中，RichardA.Musgrave認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)將受益者按照受益比重進(jìn)行劃分，然后依照受益程度收取成本補(bǔ)償。Browmlee提出，將稅收收入確定為政府提供純粹的公共產(chǎn)品的成本，并把提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的費(fèi)用確定為非稅收入。JohnMikesell把使用費(fèi)定義為補(bǔ)償性收入，是向購買準(zhǔn)公共產(chǎn)品者征收的收入。HarveyS.Rosen也有相似的觀點(diǎn)，他同時(shí)認(rèn)為使用費(fèi)必須按照誰使用誰支付的原則收取，不使用則不支付，不應(yīng)該采用平攤的方式收取。HolleyH.Ulbrich的研究表明，美國在上世紀(jì)就采取增加收費(fèi)以彌補(bǔ)財(cái)政支出的方法，降低預(yù)算赤字，一旦出現(xiàn)稅收不足，使用費(fèi)和規(guī)費(fèi)可以成為有效的補(bǔ)充。JohnMikesell也有類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為非稅收入種類繁多，雖然占財(cái)政收入的比例有限，但仍然在政府稅收不足時(shí)形成了較為有效的彌補(bǔ)。同時(shí)，對公共產(chǎn)品進(jìn)行成本補(bǔ)償收費(fèi)可以有效避免“搭便車”現(xiàn)象，以此提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供效率。而對比我國，非稅收入項(xiàng)目最初設(shè)立是為了擴(kuò)大政府財(cái)政收入，而不是為了提高公共服務(wù)和需求，使得非稅收入征繳初衷進(jìn)入誤區(qū)，非稅收入定位不準(zhǔn)確，為后來的管理存在的問題埋下了伏筆。國外政府征收非稅收入時(shí)更加強(qiáng)調(diào)受益原則，更容易讓繳費(fèi)人接受，這也使得國外政府非稅收入能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)快速的增長。在發(fā)達(dá)國家，非稅收入項(xiàng)目的制定和征收都嚴(yán)格保證法制化，都必須經(jīng)過法定程序才可確定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也必須遵循成本補(bǔ)償原則，每項(xiàng)政府收費(fèi)不得以盈利為目的，價(jià)格水平不得超過產(chǎn)品或服務(wù)成本。為了保障自愿性繳費(fèi)，政府會(huì)充分征詢繳費(fèi)人的意見，每當(dāng)需要設(shè)定新收費(fèi)項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)時(shí)都需要通過議會(huì)審批，召開聽證會(huì)，以求每項(xiàng)收費(fèi)公開透明。例如在美國，在新收費(fèi)項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定前，政府需要在所轄區(qū)域內(nèi)向繳費(fèi)人解釋說明收費(fèi)變動(dòng)的原因、標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)情況、現(xiàn)有的收費(fèi)、相關(guān)環(huán)境分析，并評估收費(fèi)帶來的影響，然后通過聽證程序與繳費(fèi)人進(jìn)行協(xié)商，如若協(xié)商意見不一，或者未進(jìn)行聽證征詢，則不能進(jìn)行收費(fèi)。同時(shí)，為了對收繳全程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，美國還建立了一套完整的非稅收入計(jì)算機(jī)網(wǎng)上征繳系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理，反映綜合的聯(lián)邦政府收支情況，實(shí)行?？顚Ｓ茫⑹艿阶h會(huì)和公眾的雙重監(jiān)督，充分保證非稅收入征管和使用的規(guī)范。1.3.2國內(nèi)文獻(xiàn)綜述國內(nèi)在非稅收入及其管理方面的研究較為豐富。在非稅收入定義方面，部分學(xué)者持有和國外學(xué)者相似的觀點(diǎn)，即認(rèn)為非稅收入是政府向公眾提供公共服務(wù)而收取的補(bǔ)償性費(fèi)用，應(yīng)該納入價(jià)格體系。另一部分學(xué)者則認(rèn)為，非稅收入應(yīng)包括政府除稅收以外的其他財(cái)政收入，其中包含公眾向政府支付的費(fèi)用，以及政府提供公共服務(wù)的補(bǔ)償性收入。例如，賈康、羅剛認(rèn)為政府收入扣除稅收收入的剩余部分就是非稅收入。更多的學(xué)者則認(rèn)為，非稅收入既不是稅收，也不是價(jià)格，而是介于兩者之間的特別的經(jīng)濟(jì)范疇：首先，對于非稅收入，收費(fèi)并不是唯一的形式，還存在國有資本收益、罰沒收入等其他形式；其次，非稅收入不存在無償性，這一點(diǎn)又明顯區(qū)別于稅收。隨著非稅收入在政府財(cái)政資金中所起到的作用越來越大，非稅收入管理的不規(guī)范問題日益凸顯，國內(nèi)學(xué)者對于這些問題也做了大量的研究。高梅娥認(rèn)為，非稅收入相關(guān)的法律制度較為滯后，地方政府在非稅收入征管問題上無法可依，只能依靠政府規(guī)章行事，直接導(dǎo)致政府執(zhí)收行為缺乏強(qiáng)制性，管理力度嚴(yán)重不足。閆文蕾認(rèn)為，非稅收入的征收存在較大的隨意性，且模糊的征管主體使得征繳行為難以擴(kuò)展到位。在地方上，由于政府財(cái)稅管理體制不完善，并且行政管理體制改革也沒有全面落實(shí)到位，極易造成非稅收入規(guī)模過大現(xiàn)象。張振玉認(rèn)為，征管部門自身也存在較大的問題，比如管理基礎(chǔ)薄弱、政出多門問題嚴(yán)重、缺乏有效行為規(guī)范機(jī)制、部門員工培訓(xùn)不充分等，汪建國也有相似觀點(diǎn)，他認(rèn)為非稅執(zhí)收過程中存在較廣泛的胡作為、亂作為現(xiàn)象。對于實(shí)現(xiàn)非稅收入的規(guī)范化管理，國內(nèi)學(xué)者也提出了很多建議。第一，在非稅收入征收管理方面，郭佩霞認(rèn)為應(yīng)設(shè)立“征、管、查”三個(gè)相互分離的機(jī)構(gòu)，并按“征收、預(yù)算、支付”的步驟進(jìn)行管理。王存、李少峰則認(rèn)為，對于需要進(jìn)行成本核算的非稅收入，可以先在結(jié)算賬戶中核算，再由征管部門把余額繳入國庫；而對于不需要進(jìn)行成本核算的非稅收入，直接上交各個(gè)級次國庫。黃尊倩提出，征管部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的專項(xiàng)管理政策，實(shí)行收支分類管理，同時(shí)提高監(jiān)督管理水平。第二，在非稅收入預(yù)算管理方面，蔣德貴、陳有亮認(rèn)為關(guān)鍵是建立財(cái)政專戶管理體系。譚立提出，相關(guān)部門收繳的非稅收入應(yīng)該全部納入預(yù)算管理，統(tǒng)一上繳財(cái)政，政務(wù)所需資金統(tǒng)一由預(yù)算安排，實(shí)施收支兩條線管理。黃孝佑提出，除收支納入預(yù)算以外，還應(yīng)實(shí)施非稅收入?？顚Ｓ茫⑴断嚓P(guān)用途。第三，在非稅收入監(jiān)督方面，劉仁川、王永超提出，建立健全的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。建立完善且相對獨(dú)立的監(jiān)管體系，有利于非稅收入管理逐漸法制化和規(guī)范化。劉桂梅認(rèn)為，非稅收入監(jiān)管效率的提高離不開非稅監(jiān)管的法制化。侯東強(qiáng)、王彥軍的調(diào)研顯示，在項(xiàng)目繁多和相關(guān)單位不重視的雙重作用下，非稅收入的稽查難以保證全覆蓋，并且稽查制度相對落后也導(dǎo)致了稽查效率的低下。第四，在非稅收入法制化方面，譚立表示非稅收入的立項(xiàng)、計(jì)收依據(jù)、減免等方面必須由法律明確規(guī)定，這不僅體現(xiàn)了財(cái)政法定主義的內(nèi)涵，更是治理“三亂”，規(guī)范非稅征管行為的內(nèi)在要求，全國性非稅法規(guī)的缺位不利于非稅的良好發(fā)展。王思軒也提出，現(xiàn)存的非稅收入相關(guān)規(guī)范分類混亂且法律層級較低，偏行政而立法不足，不具合法性及合理性。1.3.3研究評析綜合國內(nèi)外研究可以看出，國外對非稅收入的研究大多側(cè)重于理論，并從收費(fèi)的依據(jù)與效果等方面出發(fā)進(jìn)行研究。而國內(nèi)對非稅收入的研究更加廣泛也更加深入，對非稅收入的定義進(jìn)行了符合我國國情的補(bǔ)充，充分探討了我國非稅收入管理中存在的各種問題以及造成這些問題的原因，并提出了解決這些問題的具體可行的方法。不足之處在于，多數(shù)研究止步于理論層面，大多沒有結(jié)合具體的實(shí)例和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)，仍有部分重要問題的相關(guān)研究較為欠缺，主要有以下幾個(gè)方面：第一，在當(dāng)前科技水平迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)應(yīng)用日益廣泛的背景下，缺乏對非稅管理信息系統(tǒng)的創(chuàng)新研究；第二，國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入和國有資本經(jīng)營收入在非稅收入中占據(jù)重要位置，然而對于這兩部分收入的相關(guān)研究較為欠缺；第三，在理論研究方面對于非稅收入監(jiān)督稽查的研究較少。2非稅收入的理論基礎(chǔ)及管理難點(diǎn)2.1非稅收入的理論基礎(chǔ)2.1.1準(zhǔn)公共物品補(bǔ)償理論公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中把純公共物品定義為同時(shí)具備消費(fèi)的非競爭性和非排他性特征的物品，把私人物品定義為同時(shí)具有競爭性與排他性的物品。消費(fèi)的非競爭性指一個(gè)物品一旦被提供，消費(fèi)此物品的另一人的額外資源成本為零；消費(fèi)的非排他性是指要阻止某人消費(fèi)一種物品，要么不可能，要么代價(jià)十分巨大。公共產(chǎn)品的這兩個(gè)特性決定了其需要由政府通過向社會(huì)統(tǒng)一征稅籌資來提供。而準(zhǔn)公共物品介于公共物品與私人物品之間，分為兩類：第一類具有非競爭性和排他性，稱為俱樂部產(chǎn)品或自然壟斷產(chǎn)品；第二類具有非排他性和競爭性，稱為共有資源。準(zhǔn)公共物品如果完全由市場提供，容易形成壟斷，高昂的定價(jià)和少量的供給導(dǎo)致效率低下，不能滿足社會(huì)需求，可以看出準(zhǔn)公共物品適合由政府提供。然而，如果政府仍采用普遍征稅的方式籌資提供準(zhǔn)公共物品，很可能會(huì)出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象，大量的不必要消費(fèi)會(huì)造成資源浪費(fèi)；同時(shí)，準(zhǔn)公共物品的效用可分割性決定其消費(fèi)者并不一定是全體社會(huì)成員，而征稅會(huì)讓全體社會(huì)成員承擔(dān)部分人消費(fèi)的成本，這是破壞社會(huì)公平的不合理做法。因此，政府應(yīng)該按照“誰受益誰付費(fèi)”原則，通過收費(fèi)的方式進(jìn)行準(zhǔn)公共物品成本補(bǔ)償，既可以排除“搭便車”現(xiàn)象，防止擁擠及過度消費(fèi)，又可以保證社會(huì)公平，使社會(huì)福利最大化。綜上，準(zhǔn)公共物品的成本補(bǔ)償需求決定了各項(xiàng)非稅收入的需求，也體現(xiàn)了政府采用非稅收入措施的必要性。2.1.2負(fù)外部性及政府干預(yù)外部性是指某個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的活動(dòng)通過市場機(jī)制以外的某種方式給他人造成損失（或受益）而沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本（或取得應(yīng)得的收益），例如工廠排污對環(huán)境造成的損害會(huì)嚴(yán)重影響周邊企業(yè)和個(gè)人的利益，而這樣的現(xiàn)象無法通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)。如果放任自流，排污企業(yè)出于成本考慮將會(huì)變本加厲地排放污物，負(fù)外部效應(yīng)會(huì)逐步擴(kuò)大，極大地影響了社會(huì)整體福利。此時(shí)，政府的介入可以很好地矯正這種負(fù)外部性，而如果采取稅收的方式對全體社會(huì)成員征稅，顯然會(huì)破壞公平，加劇社會(huì)福利的損失?？梢姡捎谜魇辗嵌愂杖氲姆绞绞歉侠淼淖龇?，政府可以對排污企業(yè)收取排污費(fèi)，不但可以補(bǔ)償環(huán)境治理的成本，還能使排污企業(yè)的外部成本內(nèi)在化，以消除內(nèi)部成本和社會(huì)成本之間的差距，促使排污企業(yè)減少負(fù)外部性行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高整體社會(huì)福利。2.1.3國有資產(chǎn)所有權(quán)理論國有資產(chǎn)指國家擁有的所有財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，是國家所有權(quán)的客體，對于這些資產(chǎn)國家有權(quán)占有、使用、處置及收益。國有資產(chǎn)可以分成三大類，分別為：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)指國家以出資者的身份在企業(yè)中合法擁有的資本和權(quán)益。這部分資產(chǎn)大多處于國家壟斷的企業(yè)當(dāng)中，如電力、石油等，國家作為投資者，這些國有企業(yè)產(chǎn)生的分紅等投資收益構(gòu)成了非稅收入的重要內(nèi)容。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)指依法確認(rèn)為國家所有，但由行政事業(yè)單位占有并使用的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源，這些資產(chǎn)大多源于國家轉(zhuǎn)移支付，也包括接受捐贈(zèng)等途徑確認(rèn)的收入。行政事業(yè)單位處置、出借和出租這些資產(chǎn)的收入也構(gòu)成非稅收入的一部分。資源性國有資產(chǎn)指國家依法擁有的森林、土地、礦藏等自然資源。《憲法》規(guī)定，這些資源歸國家占有及管理，公眾需要繳納有償使用費(fèi)才可使用這些資源，例如土地出讓金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等，這些收費(fèi)也歸入政府非稅收入。2.2非稅收入的管理難點(diǎn)罰沒收入作為非稅收入的分類項(xiàng)目，始終占據(jù)了相當(dāng)一部分，且一直保持著快速的增長水平。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國一般公共預(yù)算非稅收入中，罰沒收入逐年攀升，從2011年的1301.39億元增長至2019年的3062.09億元，九年間增幅達(dá)到了135.29%。單看2019年，罰沒收入增長15.15%，占非稅收入的比例達(dá)到了9.45%，相比2018年的9.86%有所提高?？梢?，無論是看絕對規(guī)模還是相對規(guī)模，罰沒收入已經(jīng)是非稅收入的重要組成部分。罰沒收入是執(zhí)法行為的產(chǎn)品，是執(zhí)罰單位為了懲處違法違規(guī)行為而收取的懲罰性質(zhì)的收入。這種收入本質(zhì)是國家為了矯正違法違規(guī)行為帶來的負(fù)外部性而設(shè)立的，國家通過對違法人員罰款、沒收財(cái)產(chǎn)等方式將違法行為的外部成本內(nèi)在化，矯正社會(huì)福利的損失。顯然，罰沒收入的存在需要以存在這種負(fù)外部性，即存在違法違規(guī)行為作為前提，只有先發(fā)生違法行為，執(zhí)收部門才能收取罰沒收入。然而，隨著分稅制體制改革的進(jìn)行，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題逐漸突出，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使地方財(cái)政支出壓力越來越大，使地方政府把目光投向了非稅收入。不同于稅收的固定性，非稅收入具有非固定性。首先，非稅收入的征收項(xiàng)目是不固定的，根據(jù)實(shí)際情況的變化，政府可能會(huì)新增收費(fèi)項(xiàng)目，亦或是對某些項(xiàng)目減免、停征；也有可能在某些情況下調(diào)整非稅收入的征收范圍、征收對象、標(biāo)準(zhǔn)等。其次，非稅收入的征收時(shí)間是不固定的。非稅收入不需要像稅收收入那樣定時(shí)繳納，而是只需繳款人在享受對應(yīng)服務(wù)或利益時(shí)才上繳。最后，非稅收入的征收數(shù)額是不固定的。與稅收收入大多按固定比例征收不同，非稅收入很容易收到政策、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，導(dǎo)致征收數(shù)額有較大的變動(dòng)。而非稅收入中的罰沒收入除了非固定性外又具有稅收的強(qiáng)制性和無償性特點(diǎn)，加之罰沒收入設(shè)立程序簡單、相關(guān)法律制度不完善等原因，罰沒收入的征管漸漸地與其初衷相背離，逐漸變成了地方政府?dāng)U大財(cái)政收入的一種手段，導(dǎo)致了地方上對罰沒收入的依賴越來越嚴(yán)重，引發(fā)了一系列的征管亂象。例如，2021年4月12日，網(wǎng)上爆出廣東佛山一高速路段的“電子警察”在啟用的一年時(shí)間內(nèi)共罰款624149人，車流高峰期甚至出現(xiàn)了三分鐘內(nèi)27人違規(guī)被罰的現(xiàn)象，前后累計(jì)取得罰沒收入1.2億元。事件迅速發(fā)酵，大量被罰的司機(jī)認(rèn)為該路段標(biāo)志標(biāo)線不明確，若不做出預(yù)判則很大概率會(huì)被罰款，處理方式極不合理；更有網(wǎng)友質(zhì)疑佛山政府是否存在利用該路段罰款“創(chuàng)收”的情況。在事件持續(xù)發(fā)酵下，佛山政府回應(yīng)稱網(wǎng)曝?cái)?shù)據(jù)不實(shí)，自2020年3月18日啟用至2021年4月1日，該電子警察僅累計(jì)抓拍184373宗違規(guī)，并非網(wǎng)上流傳的624149宗，隨后佛山交警部門對該路段進(jìn)行了全面改造，增設(shè)了醒目標(biāo)識。然而，即使是184373宗罰款案件也并非一個(gè)小數(shù)目，按照每單違規(guī)罰200元來算，一年內(nèi)該路段共罰款3.69千萬元。這一案例僅為冰山一角，地方政府利用罰沒收入違規(guī)增收的情況在全國范圍內(nèi)絕非孤例。由此可見，對于罰沒收入的規(guī)范征收和管理是目前非稅收入管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，這對于完善非稅收入管理體制、預(yù)防違法違規(guī)行為、提高人民福祉具有重要的意義。3陜西省非稅收入管理發(fā)展現(xiàn)狀3.1陜西省一般公共預(yù)算非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)3.1.1陜西省一般公共預(yù)算非稅收入的總體情況從表3-1中可以看出，陜西省非稅收入在2011-2019年間波動(dòng)起伏較大，分別在2011年和2015年出現(xiàn)過兩次峰值，其中2015年前后出現(xiàn)的先增長后下降的倒U形趨勢主要和2016年《政府非稅收入管理辦法》的實(shí)施以及國家減稅降費(fèi)政策的推進(jìn)有關(guān)。從整體上看雖然每年非稅收入波動(dòng)沒有明顯的規(guī)律性，但能體現(xiàn)出下降的趨勢，從2011年的56634.66百萬元下降至2019年的44179.13萬元，下降21.99%。表3-12011-2019年陜西省一般公共預(yù)算非稅收入情況表年份陜西省非稅收入（百萬元）陜西省非稅收入增長率陜西省財(cái)政收入（百萬元）陜西省財(cái)政收入增長率陜西省非稅收入占財(cái)政收入比例陜西省GDP（十億元）非稅收入占GDP比例201156634.66128.70%150018.3856.56%37.75%1217.514.65%201246913.28-17.17%160068.626.70%29.31%1414.243.32%201349208.704.89%174833.059.22%28.15%1590.543.10%201455472.0012.73%189040.448.13%29.34%1740.253.19%201576963.0038.74%205995.008.97%37.36%1789.884.30%201662960.00-18.19%183399.00-10.97%34.33%1904.583.31%201752111.11-17.23%200669.399.42%25.97%2147.352.43%201846884.92-10.03%224313.9111.78%20.90%2394.191.96%201944179.13-5.77%228789.832.00%19.31%2579.321.71%通常認(rèn)為，非稅收入占財(cái)政收入比例保持在20%以下屬于合理范圍，所占比例越低說明財(cái)政收入質(zhì)量越高，大多來自于稅收，發(fā)達(dá)國家的非稅收入占比大多小于15%，而發(fā)展中國家大多處于20%-30%之間。從圖3-1中可以看出，陜西省2011-2016年間非稅收入占比普遍較高，達(dá)到了30%左右，不利于市場主體減負(fù)，處于較為不合理的狀態(tài)。自2016年減稅降費(fèi)政策開展以來，2017開始非稅占比下降至2019年的19.31%，小于20%，進(jìn)入了合理的區(qū)間。從變動(dòng)總體趨勢來看，非稅收入占財(cái)政收入的比例經(jīng)歷了起伏變化，表現(xiàn)了非稅收入的非固定性。從圖中還可以看出，非稅收入占GDP的比例變化趨勢和占財(cái)政收入比例變化基本一致，占比整體呈現(xiàn)下降的趨勢。圖3-12011-2019年陜西省非稅收入占比情況3.1.2陜西省一般公共預(yù)算非稅收入項(xiàng)目情況從表3-2和圖3-2中可以得出非稅收入的各項(xiàng)分類收入變化情況：專項(xiàng)收入每年雖起伏較大但始終占據(jù)非稅收入的最大比例，大約在35%左右。其中2012年跌幅較大，同比下降52.14%，主要是因?yàn)?011年探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款一次性收入大幅增加，抬高了基數(shù)；2015年出現(xiàn)大幅上升，同比增長85.29%，主要是因?yàn)?015年開始陜西省將水利建設(shè)基金、地方教育附加等九項(xiàng)政府性基金列入了公共預(yù)算管理。國有資源(資產(chǎn))有償使用收入顯示出先升后降的趨勢，且一直占據(jù)非稅收入的較大部分比例，截止2019年占據(jù)非稅收入的25%（見圖3-3）。2012年大幅上漲193.58%，主要原因是礦產(chǎn)處置權(quán)收入及利息收入大幅增加；2014年出現(xiàn)51.5%的漲幅，來自于礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；2016年開始出現(xiàn)的連續(xù)下降和能源市場不景氣有關(guān)，為避免賤賣礦權(quán)，陜西省從2016年開始推行礦產(chǎn)資源資本化，礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入逐年下降。國有資本經(jīng)營收入在2018年出現(xiàn)了斷崖式下跌，跌幅達(dá)到了96.97%，2019年該項(xiàng)收入在非稅收入中的占比已不足1%，這主要是因?yàn)閺?018年開始國有資產(chǎn)經(jīng)營收入不再反映在一般公共預(yù)算中，而是劃入西安市單獨(dú)編制的國資預(yù)算中。行政事業(yè)性收費(fèi)從2015年起處于下降趨勢，主要原因?yàn)殛兾魇№憫?yīng)國家減稅降費(fèi)政策，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府持續(xù)降低行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取消和緩征部分涉企收費(fèi)。2014-2016年期間共計(jì)取消83項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)；2017年全年則分三批次取消41項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，降低5項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全年為企業(yè)直接減負(fù)44億元。綜合各項(xiàng)收入變動(dòng)情況，我們可以明顯體會(huì)出非稅收入最大的特點(diǎn)之一：非固定性，非稅收入每年的變化趨勢不穩(wěn)定且難以預(yù)測，受到政策變化、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等各種因素的影響較大，基本不能形成長期穩(wěn)定變化預(yù)期。表3-22011-2019陜西省一般公共預(yù)算非稅收入項(xiàng)目明細(xì)（單位：百萬元）年份201120122013201420152016201720182019專項(xiàng)收入36516.3117477.0114777.5212341.9722868.0015666.0015959.2417594.1816780.80行政事業(yè)性收費(fèi)收入6960.338723.0012546.6814647.7813381.0011798.0010316.687811.267814.60罰沒收入2499.072906.803922.213620.775021.003948.004159.744307.434721.04國有資本經(jīng)營收入6115.602641.413008.104455.657440.009564.003257.4198.6584.78國有資源(資產(chǎn))有償使用收入3194.969380.368360.7512681.2117732.0015914.0013617.7813385.8811195.30其他收入1348.395784.706593.447724.6210520.004406.004800.263687.523582.61合計(jì)56634.6646913.2849208.7055472.0076963.0062960.0052111.1146884.9244179.13圖3-22011-2019年陜西省非稅收入變化情況圖3-32019年陜西省非稅收入項(xiàng)目占比3.1.3陜西省罰沒收入的規(guī)模變動(dòng)分析從全國范圍來看（見圖3-4），我國罰沒收入的絕對規(guī)模逐年攀升，從2011年的1301.39億元上升到2019年的3062.09億元，提高了1.35倍。而在相對規(guī)模上，罰沒收入占非稅收入比例九年間有所起伏，但始終在8%左右，較為穩(wěn)定。根據(jù)圖3-5，在絕對規(guī)模上，陜西省的罰沒收入在2015年出現(xiàn)了較大的增長，增幅達(dá)38.6%，主要原因是各級清理取消財(cái)政收入專戶，一次性清繳以前年度欠繳收入較多，剔除這一因素，可以看到罰沒收入也呈現(xiàn)出整體上漲的趨勢，從2011年的2499.07百萬元漲至2019年的4721.04百萬元，增長88.91%，年均增長9.89%，增長速度較快。在相對規(guī)模上，罰沒收入占非稅收入的比例整體上漲，從2011年的4.41%漲至2019年的10.69%。值得注意的是，從2016年開始，在陜西省非稅收入逐年下降的背景下，罰沒收入的相對規(guī)模反而逐年大幅上升，可以看出罰沒收入在陜西省非稅收入中的重要程度越來越高，非稅收入對罰沒收入部分的依賴性越來越強(qiáng)。圖3-42011-2019全國罰沒收入規(guī)模（單位：億元）圖3-52011-2019陜西省罰沒收入規(guī)模（單位：百萬元）3.2非稅收入管理的政策變動(dòng)3.2.1全國性政策變動(dòng)改革開放后，國家為了節(jié)約財(cái)政資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，允許行政事業(yè)單位開展有償服務(wù)進(jìn)行創(chuàng)收，于是出現(xiàn)了以各種收費(fèi)為主的“預(yù)算外資金”，這些收入誰征收誰所有誰使用，用以彌補(bǔ)短缺的財(cái)政資金。這一政策導(dǎo)致了嚴(yán)重的“三亂”現(xiàn)象，即亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，嚴(yán)重干擾國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。為了解決“三亂”現(xiàn)象，2001年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》，文件中明確要求預(yù)算外資金必須全額納入專戶進(jìn)行預(yù)算管理，禁止出現(xiàn)“坐收”及“坐支”現(xiàn)象，并提出了“收支兩條線”的管理要求，揭開了非稅收入管理的序幕。同年，文件《財(cái)政部中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》首次提出非稅收入這一概念。2004年，財(cái)政部下發(fā)文件《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》首次對非稅收入做出了明確定義，使其區(qū)別于稅收收入，同時(shí)對政府非稅收入的管理范圍做出了限定，并要求政府對非稅收入納入財(cái)政預(yù)算管理，破除了誰征收誰所有誰使用的弊病，有效遏制了三亂現(xiàn)象。文件中明確了非稅收入征收主管機(jī)關(guān)是各級政府部門，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對非稅收入實(shí)行分類規(guī)范管理，對每一分類分別制定不同的管理制度，文件還對非稅收入的分成管理作出了要求，規(guī)定分成比例依據(jù)所有權(quán)、事權(quán)和相應(yīng)管理成本等來確定。文件中還強(qiáng)調(diào)了非稅收入的票據(jù)管理、監(jiān)督檢查機(jī)制以及法制化建設(shè)，至此我國非稅收入管理體系初現(xiàn)框架。2010年，財(cái)政部文件《財(cái)政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》要求各級政府自2011年1月1日起將預(yù)算外資金（除教育收費(fèi)外）分為三種類別管理：納入財(cái)政專戶管理、通過一般預(yù)算管理和納入政府性基金預(yù)算管理。該文件的發(fā)布標(biāo)志著“預(yù)算外收入”這一概念徹底被非稅收入替代，財(cái)政資金雙軌制管理退出了歷史舞臺。2016年，財(cái)政部發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》，辦法共六章四十一條，在第一章第一條中將非稅收入定義為“除稅收以外，由各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽(yù)、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入”，并將非稅收入分為了十二個(gè)類別。同時(shí)，辦法在其他章節(jié)對非稅收入管理的各方面制定了細(xì)致化要求：第一，辦法明確了財(cái)政部門是非稅收入主管部門，并對各級財(cái)政部門對非稅收入設(shè)立和征管的權(quán)限、收取流程以及審批程序做出了限定。第二，辦法強(qiáng)調(diào)了非稅收入票據(jù)的重要地位，指出非稅票據(jù)是相關(guān)部門監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，并規(guī)范了非稅票據(jù)的管理；票據(jù)分為三類：非稅收入一般繳款書、非稅收入專用票據(jù)以及非稅收入通用票據(jù)。第三，在資金管理方面，辦法要求非稅收入的資金分成應(yīng)匹配事權(quán)和支出責(zé)任，且納入預(yù)算管理；在監(jiān)督管理方面，要求非稅收入征管應(yīng)接受來自財(cái)政部門的內(nèi)部監(jiān)督和來自審計(jì)部門、社會(huì)公眾等的外部監(jiān)督。由于我國非稅收入分類繁雜，除上述專門針對非稅收入大類的政策規(guī)定外，國家還前后出臺過多項(xiàng)針對非稅收入明細(xì)分類的規(guī)定。例如國務(wù)院文件《彩票管理?xiàng)l例》，財(cái)政部文件《政府性基金管理暫行辦法》，財(cái)政部、發(fā)改委《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》分別對彩票公益金收入、政府性基金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入的管理作出了規(guī)范。此外，一些單行法律中還包含對部分非稅收入的規(guī)定，例如土地出讓金收入的征收依據(jù)的規(guī)定就出現(xiàn)在《土地管理法》中。3.2.2陜西省政策變動(dòng)一、法制化方面陜西省在非稅收入管理政策制度完善方面一直走在各省份前列，始終保持不斷探索，致力于完善非稅收入法制化建設(shè)。2004年，陜西省政府下發(fā)《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理意見的通知》，此文件旨在落實(shí)2001年國務(wù)院文件《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》中提出的深化收支兩條線的要求。文件中強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化非稅收入管理的意義，分別從征收和支出兩方面提出了完善非稅收入管理體系的具體做法。2006年11月6日，陜西省政府第30次常務(wù)會(huì)議審議通過了《陜西省政府非稅收入管理暫行辦法》（下稱《辦法》），《辦法》標(biāo)志著陜西省非稅收入法制化管理體制建設(shè)邁上了新的臺階。《辦法》共包含八章三十六條，對非稅收入的定義、類別、征管、資金安排、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。2017年，陜西省財(cái)政廳聯(lián)合中國人民銀行西安分行下發(fā)《陜西省財(cái)政廳中國人民銀行西安分行關(guān)于印發(fā)陜西省政府非稅收入收繳管理辦法的通知》（下稱《通知》），《通知》根據(jù)《辦法》和《政府非稅收入管理辦法》結(jié)合陜西省實(shí)際情況對非稅收繳制度做出了進(jìn)一步規(guī)范，《通知》全文分八章五十三條，從非稅收入相關(guān)各部門職責(zé)、票據(jù)管理、賬戶管理、收繳管理、退付管理、法律責(zé)任等方面做出了詳盡的規(guī)范。2019年，陜西財(cái)政廳發(fā)布《陜西省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府非稅收入管理辦法>的通知》,文件轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《政府非稅收入管理辦法》，并結(jié)合陜西省實(shí)際提出了全面實(shí)施執(zhí)收單位公示和報(bào)告制度、完善統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、完善非稅收入目錄清單管理等要求。非稅收入項(xiàng)目管理方面首先，2006年《辦法》明確規(guī)定了非稅收入的具體十一個(gè)項(xiàng)目類別，要求各個(gè)執(zhí)收單位嚴(yán)格按照所列項(xiàng)目征收，不得多征或少征。同時(shí)將所列項(xiàng)目透明公開，接受全體社會(huì)公眾的監(jiān)督，不包含的非稅項(xiàng)目繳費(fèi)人有權(quán)拒繳并向有關(guān)部門舉報(bào)。其次，陜西省在規(guī)范非稅收入項(xiàng)目、清理無用收費(fèi)方面取得的成效顯著。2014-2017年五年期間共計(jì)取消124項(xiàng)收費(fèi)，單2017年一年就為企業(yè)減負(fù)44億元。2021年，陜西省還計(jì)劃清理取消供水供電供氣供暖行業(yè)不合理收費(fèi)，有力減輕了人民群眾的負(fù)擔(dān)信息化管理方面陜西省一直保持積極的態(tài)度開展多項(xiàng)措施提升非稅收入收繳和票據(jù)管理的信息化水平。2010年陜西省已經(jīng)開展票據(jù)電子化試點(diǎn)工作，到2014年，改革全面推進(jìn)，票據(jù)電子化系統(tǒng)正式在全省運(yùn)行。電子票據(jù)發(fā)揮源頭管控作用，對非稅收入管理進(jìn)行全過程監(jiān)控。2016年，陜西省非稅收入網(wǎng)上繳費(fèi)平臺上線運(yùn)行，平臺與陜西省互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務(wù)管理平臺實(shí)現(xiàn)對接，繳費(fèi)人能夠通過該平臺進(jìn)行省內(nèi)交通違法罰款異地繳納功能。2019年，“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”在陜西省漢中市開展試運(yùn)營取得成功，該平臺整合了線上線下支付渠道，開通了支付寶、微信、云閃付等多種繳費(fèi)方式，繳費(fèi)完成后自動(dòng)生成電子票據(jù)，實(shí)現(xiàn)了非稅收入收繳“一網(wǎng)通辦”，繳費(fèi)人從以往的至少跑兩次變成了最多跑一次，告別了線下人工收繳費(fèi)時(shí)費(fèi)力的舊模式。另外，2017年，陜西省非稅收繳管理系統(tǒng)和人民銀行財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)成功對接，填補(bǔ)了全國非稅收入電子化繳庫的空白，使得陜西省成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)非稅收入電子化繳庫的省份。非稅收入的電子化繳庫能夠保證省內(nèi)非稅收入實(shí)時(shí)繳庫以及數(shù)據(jù)共享，使非稅收入的收入質(zhì)量以及入庫效率有較大幅度的提高，可以通過機(jī)制保障消除部分地區(qū)虛增非稅收入、故意延壓款項(xiàng)的問題。監(jiān)督檢查方面《辦法》第八章對陜西省非稅收入的監(jiān)督檢查做出詳細(xì)規(guī)定，要求審計(jì)、物價(jià)、監(jiān)察等部門應(yīng)當(dāng)依法對政府非稅收入有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；《辦法》和《通知》均有單獨(dú)章節(jié)對相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，對于違規(guī)行為明確了處罰依據(jù)和處罰方式。兩份文件都為非稅收入監(jiān)督檢查提供了制度基礎(chǔ)，形成了法律、財(cái)政部門、社會(huì)公眾三方監(jiān)督體系；同時(shí)采取日常與突擊檢查結(jié)合，事前事中事后兼顧的檢查方式。4陜西省非稅收入管理問題及分析4.1陜西省非稅收入管理存在的普遍性問題4.1.1相關(guān)法律制度不夠完善首先，對比部分省份，陜西省的非稅收入相關(guān)法律制度建設(shè)尚顯不足，仍存在許多需要完善改進(jìn)之處。截止目前，我國沒有制定任何全國統(tǒng)一的專門法律對非稅收入進(jìn)行明確規(guī)范，陜西省在日常征管非稅收入的過程中主要依據(jù)的是陜西省政府出臺的地方政府規(guī)章《陜西省政府非稅收入管理暫行辦法》、陜西財(cái)政廳聯(lián)合中國人民銀行西安分行出臺的《陜西省財(cái)政廳中國人民銀行西安分行關(guān)于印發(fā)陜西省政府非稅收入收繳管理辦法的通知》以及財(cái)政部《政府非稅收入管理辦法》等，而這些辦法、通知大多都是實(shí)操性較弱的原則上的規(guī)定，并且省內(nèi)各個(gè)地區(qū)具體情況又有差別，具體實(shí)施有所困難。其次，這些辦法、通知法律層級過低約束性較差，容易出現(xiàn)亂執(zhí)行、不執(zhí)行的現(xiàn)象，三亂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而對于違規(guī)行為大多依照2004年國務(wù)院文件《財(cái)政違法行為處罰處分條例》進(jìn)行處罰，且大多采取警告、罰款等形式，處罰力度往往不足以形成威懾性。例如在2016年陜西省開展的非稅收入收繳情況專項(xiàng)檢查工作，檢查了2014和2015年兩年新增的非稅項(xiàng)目收繳情況，發(fā)現(xiàn)新增項(xiàng)目征收過程中存在坐支、票據(jù)混用的現(xiàn)象，對礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入的征收還出現(xiàn)了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)的情況，對于上述違規(guī)行為僅對相關(guān)人員進(jìn)行了罰款。最后，由于當(dāng)前陜西省各項(xiàng)政策未對非稅收入征管主體和職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，造成了較為嚴(yán)重的征管主體混亂分散的問題。各個(gè)執(zhí)收部門間職責(zé)不能準(zhǔn)確劃分，項(xiàng)目的設(shè)立和取消沒有經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序批準(zhǔn)，也未滿足項(xiàng)目設(shè)立和取消部門保持一致的要求，容易形成執(zhí)收單位違規(guī)收取已取消的收費(fèi)等情況。例如，《國家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》在2016年取消了收取部分情況下的不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)，并降低了補(bǔ)證工本費(fèi)。然而延安市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心在2018年1月至2019年11月期間仍按照原規(guī)定違規(guī)收取登記費(fèi)和工本費(fèi)99.61萬元，被市場監(jiān)管總局處罰。4.1.2未貫徹實(shí)施“收支兩條線”陜西省當(dāng)前非稅收入征收采取“四個(gè)一”的方式，即“建立一個(gè)系統(tǒng)”、“確定一種模式”、“填開一種票據(jù)”和“繳入一個(gè)賬戶”。其中“繳入一個(gè)賬戶”規(guī)定全部非稅收入統(tǒng)一繳入國庫單一賬戶體系，取消非稅收入財(cái)政專戶，專戶收入統(tǒng)一繳入唯一國庫集散賬戶。同時(shí)各部門實(shí)施部門綜合預(yù)算管理，要求各個(gè)部門的收入全部納入國庫預(yù)算，支出按照預(yù)算規(guī)定來撥付，實(shí)現(xiàn)收支脫鉤。而在陜西省的實(shí)踐過程中，非稅收入在上繳國庫賬戶后，財(cái)政部門會(huì)按照資金性質(zhì)和分成比例統(tǒng)籌使用，所產(chǎn)生的部分結(jié)余資金則會(huì)通過一定渠道返回相應(yīng)的執(zhí)收單位。可想而知，執(zhí)收單位收費(fèi)越多，收取的非稅收入越多，按照比例被撥付的資金就會(huì)越多，返還的資金也越多，本質(zhì)上仍然是“誰征收誰所有誰使用”，沒有完全做到“收支兩條線”，為執(zhí)收部門亂收費(fèi)亂罰款提供了動(dòng)機(jī)。4.1.3征管信息化水平不足在目前大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新時(shí)代技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，非稅管理必須適應(yīng)新的發(fā)展，不斷探索更高效的管理方式。陜西省財(cái)政廳在2019年5月啟動(dòng)“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”，同年12月在漢中市開展試點(diǎn)成功，表明陜西省非稅收入征管信息化建設(shè)初步形成，但距離完全成型尚有不小的距離。根據(jù)陜西省財(cái)政廳與北京博思致新互聯(lián)網(wǎng)科技有限責(zé)任公司簽訂的政府采購合同，該平臺將會(huì)整合非稅收繳電子化管理系統(tǒng)與統(tǒng)一支付平臺為一體，是涵蓋非稅收入征收管理各個(gè)方面的一體化平臺。其中：①非稅收繳電子化管理系統(tǒng)包括：全省統(tǒng)一的非稅收入項(xiàng)目庫系統(tǒng)、收繳電子化管理系統(tǒng)（功能包括查繳、收入退付、資金清算、對賬、繳庫、記賬、分析等）、本地化系統(tǒng)（功能包括項(xiàng)目變更、TIPS繳庫接口、省本級賬務(wù)系統(tǒng)接口等）等；②統(tǒng)一支付平臺包括：非稅對接模塊（用于與收繳電子化相關(guān)系統(tǒng)庫對接，完成電子繳款書的生成）、電子票據(jù)對接模塊（用于與財(cái)政電子票據(jù)相關(guān)系統(tǒng)的對接）、支付渠道接口（用于實(shí)現(xiàn)與支付寶、微信支付等主流互聯(lián)網(wǎng)支付渠道的對接）、在線繳款掛件（用于與業(yè)務(wù)辦理平臺對接，可供單位網(wǎng)站、微信公眾號、APP等形態(tài)嵌入調(diào)用，也可通過支付寶、微信掃碼支付）；③平臺還包括：交罰、車駕管業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口（用于交罰、車駕管系統(tǒng)線上繳費(fèi)）、非稅票據(jù)管理系統(tǒng)接口（用于非稅繳款書生成、繳款確認(rèn)、票據(jù)信息同步、退付數(shù)據(jù)同步）。在此平臺推出前，按照以往的收繳程序，執(zhí)收單位首先向繳款人開出《非稅收入一般繳款書》，然后繳款人持一至三聯(lián)去代收銀行繳款。代收銀行收賬完成后，繳款人或代收銀行將加蓋銀行收訖印章并打印收款受理碼的第一聯(lián)，退執(zhí)收單位，執(zhí)收單位在第四聯(lián)加蓋印章后交繳款人作為繳款收據(jù)，并辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。此流程繁瑣復(fù)雜，需要繳費(fèi)人在執(zhí)收單位、代收銀行之間來回奔波，效率十分低下。而通過“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”，執(zhí)收單位先向繳款人開具電子繳款書，然后繳款人可自由選擇使用銀行柜面、自助終端、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、支付寶、微信等方式繳納非稅收入，如果選擇線上繳納，繳納完成后可立即收到電子票據(jù)，實(shí)現(xiàn)了非稅收入的一體化應(yīng)用、一站式管理，繳費(fèi)人從至少跑兩趟變成了最多跑一趟，能夠足不出戶完成繳費(fèi)流程，極大提高了征收效率和服務(wù)質(zhì)量，方便了繳費(fèi)人。由于該平臺基于專戶收繳的模式建設(shè)，經(jīng)財(cái)政廳與人行溝通，資金繳庫途徑需從銀行待解繳科目繳入國庫，然而這種模式不能滿足資金繳庫、財(cái)政退付以及財(cái)務(wù)總賬對賬業(yè)務(wù)需求，因此陜西省財(cái)政廳與2020年12月開始了為期兩個(gè)月的平臺升級工作，將平臺線上及線下業(yè)務(wù)的非稅收繳模式由專戶模式升級為科目模式。本次升級的主要內(nèi)容是：取消主管部門和執(zhí)收單位設(shè)立的收入過渡性賬戶；規(guī)范收入收繳方式；健全非稅收入票據(jù)管理體系；建立省本級政府非稅收入收繳系統(tǒng)，通過財(cái)政部門、人民銀行、執(zhí)收單位、代理銀行間聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行非稅收入電子繳款，實(shí)現(xiàn)資金和信息自動(dòng)匹配收繳至代理銀行待解繳科目并直接繳入人行國庫?！瓣兾魇》嵌愻咂睋?jù)管理一體化平臺”的創(chuàng)立讓陜西省非稅收入的信息化管理位于全國前列，然而，該平臺的推廣部署進(jìn)度較為緩慢。2020年4月平臺初步開發(fā)完成，2021年2月平臺升級完成，截至目前，省本級僅覆蓋了23家執(zhí)收單位，覆蓋率不足16%；各市區(qū)則僅接入了銅川市交警部門、漢中市、西安市閻良區(qū)的非稅資金專戶收繳?，F(xiàn)階段全省實(shí)際正在使用的非稅系統(tǒng)共有超過十個(gè)，且各個(gè)非稅系統(tǒng)相互獨(dú)立，存在信息互通困難的問題。同時(shí)現(xiàn)存的管理系統(tǒng)大多數(shù)已經(jīng)過于老舊，功能單一且技術(shù)水平落后，難以滿足要求越來越高、業(yè)務(wù)越來越多的非稅收入管理工作。4.1.4票據(jù)管理體系不完善陜西省目前使用的財(cái)政票據(jù)共有三十多種，都采用人工保管的方式，種類繁多且保管和使用成本較高，且部分基層執(zhí)收單位的執(zhí)收人員對于財(cái)政票據(jù)的發(fā)放使用規(guī)范重視程度不足，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)亂開票的現(xiàn)象。加之省內(nèi)沒有完全取消手工票據(jù)，更加助長了違規(guī)用票的現(xiàn)象。例如，相關(guān)人員填制手工票據(jù)過程中常常會(huì)出現(xiàn)因?yàn)椴荒軠?zhǔn)確區(qū)分非稅收費(fèi)項(xiàng)目而混開不同種類票據(jù)、錯(cuò)填項(xiàng)目、或者錯(cuò)填金額的情況。此外，少數(shù)執(zhí)收單位還存在利用非稅票據(jù)亂收費(fèi)的情況，例如某些社會(huì)團(tuán)體利用社團(tuán)會(huì)費(fèi)票據(jù)，名義上征收會(huì)費(fèi)，實(shí)際卻違章收取廣告費(fèi)。陜西省目前正逐步推進(jìn)社團(tuán)會(huì)費(fèi)電子票據(jù)改革，已在寶雞市、銅川市、安康市等地開展了試點(diǎn)工作，有望改善這種亂象。2013年，陜西省響應(yīng)財(cái)政部文件《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政票據(jù)電子化改革的方案》制定開發(fā)了適用于本地的財(cái)政票據(jù)電子管理系統(tǒng)，采用的管理軟件是由福建博思軟件公司開發(fā)提供的。到目前為止，雖然陜西省在票據(jù)電子化管理上取得了一定成效，但相較于其他部分省份尚顯不足。首先，電子票據(jù)管理系統(tǒng)在省內(nèi)推進(jìn)速度緩慢，從2013年該系統(tǒng)開發(fā)以來，直到2019年才達(dá)到試點(diǎn)覆蓋省內(nèi)大部分縣市，仍有部分地區(qū)尚未使用該管理系統(tǒng)。其次，該財(cái)政票據(jù)管理系統(tǒng)是單機(jī)版軟件，尚未接入“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”，此軟件可以做到控制開票金額，但是卻不能將開票信息實(shí)時(shí)在全省范圍內(nèi)共享，不利于開票信息的交換，為違規(guī)開票行為的實(shí)時(shí)監(jiān)測制造了障礙。4.1.5監(jiān)督機(jī)制不完善陜西省非稅管理在監(jiān)督方面也存在全國普遍性問題，大多監(jiān)督針對事后檢查，涵蓋事前、事中的監(jiān)督介入尚未形成，即沒有形成非稅征管的全過程監(jiān)督。政府部門對于監(jiān)督工作的安排也不是十分重視，沒有形成定時(shí)不定時(shí)監(jiān)督檢查機(jī)制，日常檢查工作不到位。例如，全省范圍內(nèi)的非稅收入專項(xiàng)檢查近十年僅在2016年進(jìn)行過一次，檢查分為各部門自查和檢查組檢查兩階段，檢查組檢查階段采用人工檢查單位自查報(bào)告、票據(jù)領(lǐng)購證、會(huì)計(jì)賬簿等相關(guān)資料?？梢钥闯觯嵌悪z查不僅滯后性嚴(yán)重，檢查手段還十分單一，在制止非稅征管違規(guī)行為上的作用十分有限。此外，由于《陜西省政府非稅收入管理暫行辦法》以及《政府非稅收入管理辦法》中對于的監(jiān)督檢查章節(jié)中的條款較為粗略，在具體實(shí)施過程中可操作性不強(qiáng)，不能很好地指導(dǎo)非稅檢查工作，不利于提高督查效率。加之上述辦法的法律層級過低，對非稅征收違規(guī)行為具體處罰方式?jīng)]有明確說明，造成處罰的隨意性較強(qiáng)，大多采取警告、罰款的方式，威懾力不強(qiáng)，難以起到震懾和防范違規(guī)行為的作用。4.2陜西省罰沒收入管理存在的突出問題罰沒收入除了非稅收入普遍存在的管理問題以外，還存在其獨(dú)有的問題。4.2.1罰沒收入的用途背離設(shè)立初衷罰沒收入本是行政執(zhí)法過程中所產(chǎn)生的副產(chǎn)品，其設(shè)立的目的理應(yīng)是為了矯正行政違法違規(guī)行為的負(fù)外部性并減少違法行為的發(fā)生，理想狀態(tài)下，罰沒收入會(huì)完全消除此類行為。根據(jù)非稅收入的成本補(bǔ)償特點(diǎn)，罰沒收入應(yīng)該用于進(jìn)行公民普法教育、對違法行為造成的效益損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)确矫妗Ｈ欢?，我國的罰沒收入的主要用途在于構(gòu)成非稅收入，與稅收共同形成財(cái)政收入的來源，顯然不符合罰沒收入的設(shè)立目的。4.2.2罰沒收入納入預(yù)算管理存在一定不合理性根據(jù)《陜西省政府非稅收入管理暫行辦法》和《政府非稅收入管理辦法》，罰沒收入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入一般公共預(yù)算管理。對于罰沒收入，其預(yù)算顯然是執(zhí)收單位對次年罰沒收入的一種預(yù)測，而罰沒收入的征收必須要以違法違規(guī)行為的發(fā)生作為前提，也即預(yù)算本質(zhì)上是對次年違法違規(guī)案件的發(fā)生數(shù)的預(yù)測。結(jié)合非稅收入的非固定性特點(diǎn)，準(zhǔn)確預(yù)測次年罰沒收入的數(shù)量幾乎不可能，這導(dǎo)致預(yù)算效率低下，形同虛設(shè)。就陜西省來看，2015至2019年間，每年的罰沒收入預(yù)算執(zhí)行情況均不同程度超支，2019年罰沒收入完成預(yù)算的比例甚至達(dá)到了273.9%?？梢?，罰沒收入的預(yù)算并不能很好地為次年的征收工作提供指導(dǎo)。此外，罰沒收入的預(yù)算在一定程度上對執(zhí)罰部門提供了一種征收目標(biāo)，致使執(zhí)罰部門為了達(dá)到預(yù)算目標(biāo)而有目的性的完成罰沒任務(wù)，對執(zhí)罰部門產(chǎn)生了負(fù)面的激勵(lì)效果，嚴(yán)重影響執(zhí)法的效率，偏離了罰沒收入的設(shè)立目的，甚至?xí)a(chǎn)生亂罰款的現(xiàn)象。罰沒預(yù)算指標(biāo)的存在會(huì)對執(zhí)法部門施加壓力，并將預(yù)算指標(biāo)下達(dá)給執(zhí)法人員，導(dǎo)致執(zhí)法人員一定程度上忽視了執(zhí)法的合理程度，有意識有目的的放棄批評教育手段而統(tǒng)一采取罰款這種“一刀切”的辦法。最終，本應(yīng)作為預(yù)防違法行為手段的罰沒收入，卻成為了一種增收手段，執(zhí)收部門為了罰款而罰款，以罰代管，亂象叢生。為了解決以罰代管的亂象，陜西省人大常委會(huì)在2020年11月26日修訂通過的《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》中明確禁止執(zhí)法部門下達(dá)或變相下達(dá)罰沒指標(biāo)，然而條例的實(shí)施貫徹需要時(shí)間，陜西省目前仍然存在一定的罰沒亂象。4.2.3罰沒收入的使用信息透明度不高目前陜西省對于罰沒收入的使用安排方面的信息公開程度很低，數(shù)量龐大的罰沒收入上繳至財(cái)政后究竟用于什么用途，公眾無法得知。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在全國范圍內(nèi)來看，罰沒收入主要存在三種用途：構(gòu)成財(cái)政收入的組成部分、按一定比例返還執(zhí)法部門、對罰沒貢獻(xiàn)突出的相關(guān)方面給予獎(jiǎng)勵(lì)等。陜西省近幾年的罰沒收入無論是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模都處于高速增長狀態(tài)，然而查遍相關(guān)資料，陜西省僅僅對2015年的罰沒收入做出了部分解釋說明，其余年份只字未提。從公開渠道公眾無法得知陜西省罰沒收入資金的具體用途，即不利于提高罰沒收入資金使用效率，更對罰沒收入的外部監(jiān)督造成了極大的障礙。4.2.4罰沒收入按比例分成存在負(fù)面激勵(lì)全國三十四個(gè)省級行政區(qū)中僅九個(gè)省份明確規(guī)定罰沒收入不得以任何方式返還至執(zhí)收部門，而陜西省不在此九個(gè)省份中。查閱陜西省相關(guān)法律法規(guī)，沒有任何一條規(guī)定對罰沒收入的按比例返還提出禁令，甚至在陜西省寶雞市政府出臺的《寶雞市罰沒物資管理暫行辦法》中還明確規(guī)定“市財(cái)政局按上繳罰沒物資收入比例的35％作為執(zhí)法單位辦案費(fèi)用補(bǔ)助”。此外陜西省非稅收入管理模式中也提出非稅收入上繳國庫后會(huì)按照一定比例返還執(zhí)收部門，我們有理由認(rèn)為罰沒收入也是按此規(guī)定管理。這樣一來，執(zhí)罰部門的罰沒收入越高，按比例收到的返還收入就越高，財(cái)政部門和執(zhí)罰部門有動(dòng)機(jī)最大化自身利益，刺激了亂罰款現(xiàn)象的發(fā)生。例如，2021年5月2日，陜西省西安市一出租車司機(jī)在車內(nèi)猝死，然而交警卻以其違法停車為由在其車上貼了罰單，全程沒有發(fā)現(xiàn)司機(jī)已然死亡。事情一經(jīng)曝光在網(wǎng)上引起了討論，有人質(zhì)疑交警執(zhí)法程序是否合規(guī)，按照規(guī)定交警應(yīng)當(dāng)先觀察司機(jī)是否在車內(nèi)，如果司機(jī)在車內(nèi)應(yīng)當(dāng)先驅(qū)離，司機(jī)不在時(shí)才能貼罰單，此交警顯然沒有遵守規(guī)定；更有人質(zhì)疑這樣的罰款手段是否合理有效，能否起到糾正違法行為的作用，此交警只重視罰款而未盡到批評教育的責(zé)任，顯然不符合處罰的初衷。最終，西安市公安局對相關(guān)責(zé)任人員給予了警告和通報(bào)批評等處分，事件才得以平息。此案例側(cè)面反映了罰沒收入比例返還會(huì)對執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的合理性、合規(guī)性造成嚴(yán)重的影響，為了罰款“創(chuàng)收”以罰代管，產(chǎn)生了對死者開罰單的荒唐現(xiàn)象，既對政府形象造成了損害，又不利于打擊違法行為，得不償失。5陜西省非稅收入管理改進(jìn)建議5.1非稅收入普遍性問題改進(jìn)建議5.1.1完善非稅收入法制化建設(shè)西方發(fā)達(dá)國家非稅收入征管的關(guān)鍵核心就是法制化，非稅收入的設(shè)立、征收、預(yù)算、支出等方方面面都有相應(yīng)的法律來嚴(yán)格約束。完善我國非稅收入法律制度，不僅體現(xiàn)了依法治國的政策理念，更能充分保障人民群眾的利益。陜西省目前與非稅相關(guān)的現(xiàn)存問題大多都和非稅法律缺位有直接和間接的關(guān)系，要將這些問題從根本上解決，必須把非稅立法提上日程，讓陜西省非稅收入的征管做到有法可依。完善陜西省非稅收入法律制度需要國家和地方通力合作。從國家角度來說，可以參照稅收法律制度的完善過程，按計(jì)劃、按步驟地推進(jìn)非稅法制化建設(shè)。例如，可以先通過國務(wù)院推出行政法規(guī)對非稅收入制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例，并在實(shí)施中不斷完善；時(shí)機(jī)成熟時(shí)將行政法規(guī)通過人大立法上升為法律，出臺《政府非稅收入管理法》，將非稅收入的概念、立項(xiàng)、各方主體的權(quán)利義務(wù)、預(yù)算、征收、資金安排、監(jiān)督稽查等納入法律制度的約束。國家還應(yīng)針對非稅收入各個(gè)分類制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例，對不同類別的非稅項(xiàng)目，按照其特點(diǎn)將管理方法具體細(xì)化，提供實(shí)際操作性較強(qiáng)的管理指導(dǎo)意見。此外，國家應(yīng)該通過立法明確財(cái)政部門對地方各級政府部門收入的管理權(quán)，為推動(dòng)部門預(yù)算改革提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從地方的角度來說，2006年省政府出臺的《陜西省政府非稅收入管理暫行辦法》過于陳舊和籠統(tǒng)，已經(jīng)難以起到實(shí)踐性的規(guī)范作用；而2017年省財(cái)政廳、省人行聯(lián)合出臺的《陜西省政府非稅收入收繳管理辦法》雖然做出了許多補(bǔ)充規(guī)定，但也有部分內(nèi)容從在相似的問題，并且該辦法將于2022年12月31日到期。因此，當(dāng)前的首要任務(wù)是出臺適應(yīng)新形勢的省級非稅收入管理辦法，按照陜西省當(dāng)前實(shí)際情況對非稅收入管理的方方面面進(jìn)行細(xì)致化規(guī)范。待全國《政府非稅收入管理法》出臺后再及時(shí)制定本省的實(shí)施細(xì)則，對上位法進(jìn)行明細(xì)的解讀，形成完整詳細(xì)的非稅管理法律體系，做到非稅管理有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。5.1.2徹底實(shí)現(xiàn)收支脫鉤要從根本上實(shí)現(xiàn)陜西省非稅收入的收支脫鉤，必須改變其征管機(jī)構(gòu)體系，明確各部門職責(zé)。2018年國家實(shí)施的國地稅征管體制改革要求將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，以形成“稅務(wù)收、財(cái)政管、部門支、審計(jì)查”的多方分權(quán)管理的模式。然而，到目前為止全國包括陜西省普遍僅有部分非稅項(xiàng)目例如社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，其余大部分非稅項(xiàng)目仍然采用“部門收、財(cái)政管、部門支”的模式，此模式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)分權(quán)管理，不利于貫徹“收支兩條線”政策。陜西省應(yīng)當(dāng)把握國地稅征管體制改革的契機(jī)，改變現(xiàn)存的征管體系，逐步將非稅收入項(xiàng)目全部劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)非稅資金的預(yù)算管理和支出。陜西省稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)充分利用自身優(yōu)勢，培養(yǎng)專門負(fù)責(zé)非稅征收的隊(duì)伍，并在金稅工程三期系統(tǒng)中設(shè)置專門用于非稅征收的模塊，用于聯(lián)網(wǎng)管理，不僅能大大提高非稅征管效率，還能起到監(jiān)督作用。此外，非稅劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，原先占用負(fù)責(zé)征收的政府部門的人力、物力等資源可以更多的投入到部門其他事項(xiàng)的管理工作當(dāng)中，提高相關(guān)部門工作效率。同時(shí)，審計(jì)部門還應(yīng)履行好監(jiān)督職責(zé)，形成稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收、財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算管理和支出、審計(jì)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的三方分權(quán)管理體制。體制建成后，執(zhí)收、支出主體不再重合，執(zhí)收單位不再存在違規(guī)收費(fèi)的動(dòng)機(jī)，可以實(shí)現(xiàn)真正的“收支兩條線”。5.1.3提高征管信息化水平陜西省應(yīng)該盡快廢除省內(nèi)各地區(qū)老舊的非稅管理系統(tǒng)，在各個(gè)非稅收入執(zhí)收單位接入“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”，盡快把非稅收入的設(shè)立、征收、票據(jù)、資金和監(jiān)督管理等活動(dòng)有機(jī)地串聯(lián)起來，形成一個(gè)完整的管理鏈條。這不僅能將全省非稅收入納入信息化征管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)無縫對接、互聯(lián)互通，完成非稅收入的一體化應(yīng)用、一站式管理，還能夠提供多種繳款渠道及繳費(fèi)方式，打造高效便民、跨地域無障礙的非稅收入收繳公共服務(wù)平臺，全面提升政府非稅收入收繳管理水平。此外，目前陜西省15家代理銀行僅工行和中行接入了“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”，可以實(shí)行互聯(lián)網(wǎng)繳費(fèi)。省財(cái)政部門應(yīng)該積極推進(jìn)其余13家代收銀行接入平臺，拓寬非稅繳費(fèi)渠道，進(jìn)一步給繳費(fèi)人帶來便利。5.1.4完善票據(jù)管理體系陜西省財(cái)政票據(jù)種類繁雜，每種票據(jù)的聯(lián)次普遍較多，既不利于財(cái)政部門平時(shí)管理，又提高了印制和保管的成本。陜西省應(yīng)該采取措施合并財(cái)政票據(jù)種類，例如將現(xiàn)行的《陜西省政府非稅收入一般繳款書》大力推廣，逐步替代其他票據(jù)成為通用的財(cái)政票據(jù)。此外，目前的《陜西省政府非稅收入一般繳款書》共一式五聯(lián)，聯(lián)次偏多，應(yīng)當(dāng)壓縮聯(lián)次，一來節(jié)省印制成本，二來方便執(zhí)收單位和繳費(fèi)人使用，一舉兩得。陜西省還應(yīng)強(qiáng)化針對財(cái)政票據(jù)的監(jiān)督工作。在非稅收入票據(jù)的領(lǐng)購、保管、發(fā)放、使用、核銷、檢查等日常管理工作的各個(gè)方面貫徹統(tǒng)一印制、分級管理、核舊領(lǐng)新的原則。增加票據(jù)日常抽檢的頻次，同時(shí)認(rèn)真執(zhí)行票據(jù)年檢，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)用票問題，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予嚴(yán)厲處罰。此外，陜西省應(yīng)積極推進(jìn)票據(jù)電子化管理改革，全力推廣“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”。省政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各地區(qū)的溝通合作，盡快推進(jìn)各地區(qū)財(cái)政、執(zhí)收部門、代收銀行的平臺接入工作，將省內(nèi)各縣市財(cái)政票據(jù)管理系統(tǒng)全部接入該平臺，實(shí)現(xiàn)票據(jù)信息的全省范圍內(nèi)交流共享、互聯(lián)互通。5.1.5完善非稅收入監(jiān)督機(jī)制目前陜西省非稅收入監(jiān)督方面存在的問題根源來自于相關(guān)法律制度的缺失。想要實(shí)施覆蓋非稅征管全過程的監(jiān)督，必須針對性地制定《陜西省非稅收入監(jiān)督辦法》，對現(xiàn)有的《陜西省政府非稅收入管理暫行辦法》及《政府非稅收入管理辦法》的監(jiān)督管理相關(guān)章節(jié)進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，可將非稅收入監(jiān)督檢查分為以財(cái)政部門為主體的內(nèi)部監(jiān)督和以審計(jì)、物價(jià)和監(jiān)察部門為主體的外部監(jiān)督。陜西省人大應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核非稅項(xiàng)目的設(shè)立，對非稅項(xiàng)目的合理合法性進(jìn)行充分評估，發(fā)揮事前監(jiān)督作用，把違規(guī)收費(fèi)扼殺在萌芽狀態(tài)，同時(shí)人大部門應(yīng)該依照職權(quán)對存在違規(guī)現(xiàn)象的部門責(zé)任人啟動(dòng)問責(zé)程序；物價(jià)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真核定非稅收入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理、是否存在超范圍征收的情況，防止出現(xiàn)過量、超標(biāo)收費(fèi)；審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好全程監(jiān)督的作用，覆蓋非稅收入征收涉及的財(cái)政部門、執(zhí)收單位、代收銀行各方，定期和不定期審查非稅收支預(yù)算執(zhí)行情況，資金使用是否合規(guī)合法，是否存在亂收費(fèi)、亂罰款、擅自挪用非稅資金等現(xiàn)象。非稅執(zhí)收部門應(yīng)當(dāng)詳細(xì)公示非稅收入的名稱、收取范圍、收取標(biāo)準(zhǔn)、資金安排等，實(shí)行透明化的非稅征管，充分接受人民群眾的監(jiān)督檢查，對人民負(fù)起責(zé)任，對于非稅征收過程中存在的違規(guī)行為，賦予群眾權(quán)力向監(jiān)督部門檢舉，同時(shí)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理。此外，充分利用“陜西省非稅暨票據(jù)管理一體化平臺”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段發(fā)揮信息共享的優(yōu)勢，對非稅管理實(shí)施信息化動(dòng)態(tài)化監(jiān)督。5.2罰沒收入突出問題改進(jìn)建議5.2.1提高陜西省政府財(cái)力水平罰沒收入等非稅收入始終在陜西省財(cái)政收入中占比較高，主要是因?yàn)榈胤秸?cái)力水平不足。經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益發(fā)展，人民對公共服務(wù)的要求越來越高，地方政府相應(yīng)的對財(cái)力需求越來越高，只依靠稅收已經(jīng)不能滿足地方政府的需求，而非稅收入就成為了很好的補(bǔ)充，其中包括通過罰沒收入補(bǔ)充財(cái)政收入，導(dǎo)致了罰沒收入出現(xiàn)較多的管理問題。要解決這一問題，陜西省應(yīng)當(dāng)改進(jìn)現(xiàn)有的財(cái)政制度，讓財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分更加的符合實(shí)際情況。當(dāng)前，政府的財(cái)權(quán)一般根據(jù)其事權(quán)的大小以及具體程度劃分，政府擁有的事權(quán)更大、更具體，財(cái)權(quán)也會(huì)相應(yīng)的更大，然而這樣的劃分依據(jù)較為片面。就陜西省來說，應(yīng)當(dāng)全面考慮全省的宏觀經(jīng)濟(jì)，考慮財(cái)政體制如何運(yùn)轉(zhuǎn)等方面，也即應(yīng)當(dāng)考慮到全省的經(jīng)濟(jì)水平、人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、地理位置因素等等。陜西作為西北五省之一，經(jīng)濟(jì)水平較為落后，可以采取以下方法提高地方財(cái)力水平：首先，逐步出臺相應(yīng)法律法規(guī)對陜西省內(nèi)各個(gè)市區(qū)政府的事權(quán)進(jìn)行明確界定；其次，充分評估各市區(qū)當(dāng)前的發(fā)展水平，針對性地強(qiáng)化財(cái)權(quán)，對于事權(quán)適當(dāng)?shù)娜趸⒉糠侄惙N的分成比例適當(dāng)提高；最后，國家應(yīng)當(dāng)采取提高轉(zhuǎn)移支付力度等手段對罰沒收入執(zhí)罰部門進(jìn)行補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)罰沒收入減少帶來的財(cái)政壓力。5.2.2將罰沒收入從預(yù)算中取消罰沒收入由于其非固定性等特點(diǎn)，難以進(jìn)行合理的預(yù)測，不宜對罰沒收入進(jìn)行預(yù)算編制。同時(shí)，將罰沒收入納入預(yù)算的負(fù)面激勵(lì)效果過于明顯，導(dǎo)致執(zhí)罰部門按預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行罰款，為完成完成任務(wù)而罰款，偏離了罰沒收入的設(shè)立初衷。另外，陜西省對每年的罰沒收入進(jìn)行增量預(yù)算管理，言外之意其預(yù)期每年的違法違規(guī)現(xiàn)象會(huì)越來越多，而罰沒收入的設(shè)立就是為了減少和預(yù)防違法行為，這種預(yù)算管理顯然不符合罰沒收入的設(shè)立目的。因此，陜西省應(yīng)當(dāng)逐步將罰沒收入從預(yù)算管理中取消，有利于罰沒收入的健康發(fā)展，同時(shí)營造良好的執(zhí)法環(huán)境。5.2.