公共經(jīng)濟學教程 課件 第6章-公共支出與公共收入

第6章公共支出與公共收入引子《赤字民主：凱恩斯的政治遺產(chǎn)》中曾對公共收入與公共支出做出如下描述：公眾對政府支出擴張的接受開拓了赤字融資，鼓勵了公共支出之路，人們知道未來和現(xiàn)在的稅收成本，所以不會系統(tǒng)性的保持因赤字支出中的財政放松，問題的核心仍是古老的李嘉圖問題：未來的稅收義務與債務是否存在于當代人適當?shù)恼郜F(xiàn)，于是，稅級攀升導致的選民為預料到的政府公共支出擴張問題的擔憂就會隨之發(fā)生。2/60公共支出是滿足公共需要的物質(zhì)前提。公共支出規(guī)模適度、合理增長及結(jié)構(gòu)優(yōu)化將有助于鞏固國家政權(quán)、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展以及不斷提高國民福利水平。3/604/60目錄1234公共支出公共收入公共預算政府采購6.1公共支出概念公共支出既是政府實現(xiàn)其職能和政治經(jīng)濟目標的財力保證，也是政府為社會提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的物質(zhì)前提，它集中反映了政府執(zhí)行各項職能的耗費，是國家重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段之一，是政府通過對稅收聚集的公共資金加以使用，以此使政府職能得以發(fā)揮。5/606.1.1公共支出概述1.公共支出概念公共支出最先是由政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品支出所引起的，后來又包括各種符合公眾需求的收入轉(zhuǎn)移行為。公共支出反映了一個政府的政策選擇，一旦政府已決定以多少數(shù)量、以什么質(zhì)量向公眾提供公共產(chǎn)品，則公共支出實際上就是執(zhí)行這些政策所必須付出的成本。所以，公共支出就是政府行為的成本。因此，公共支出被界定為各級政府履行其必要職能所進行的各項活動的成本，包括提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，以及為實現(xiàn)收入分配而進行的轉(zhuǎn)移支出，公共支出是政府履行其職能的具體表現(xiàn)之一，具有不同于私人支出的一些特點。6/602.公共支出特點（1）公共支出資金來源于財政收入。國家的財政收入來源于稅收、收費、國債、國有資產(chǎn)收益及其他收入等，其中稅收具有固定性、強制性和無償性，是財政收入的主要來源。財政收入的主要用途是滿足公共需要。（2）公共支出的主體是公共部門。公共產(chǎn)品的特征決定了公共產(chǎn)品主要應由政府提供，因此，公共部門（主要是政府）也就成了公共支出的最主要的主體。另外，與政府有關的機構(gòu)、事業(yè)單位如行業(yè)協(xié)會、學校等，也具有準公共機構(gòu)的性質(zhì)，在一定的歷史時期，其支出也來源于國家財政，因此與公共部門一起構(gòu)成了公共支出主體。7/60（3）公共支出的目的是滿足公共需要。公共支出的一切活動都是圍繞該如何滿足社會共同需要來展開的。雖然社會上個人的需要是千差萬別的，個人的消費偏好也大不相同，但是作為生活在一定社會條件下的個體某一時期內(nèi)卻有著共同的需要。（4）公共支出具有非營利性。在市場經(jīng)濟條件下，政府或個人的經(jīng)濟活動往往受到利益的驅(qū)使，以盈利為目的，追求利潤最大化。（5）公共支出具有一定的生產(chǎn)性。公共支出的主體只是一個非物質(zhì)生產(chǎn)性社會管理機構(gòu)，并不能創(chuàng)造社會財富。但嚴格來說，不同體制下的國家財政都具有一定的物質(zhì)生產(chǎn)性。8/603.公共支出分類不同的公共支出項目對國民經(jīng)濟的影響存在著差異，根據(jù)公共支出的經(jīng)濟性質(zhì)，以公共支出是否與商品和服務相交換為標準，可以將公共支出分為購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出兩大類別。政府在付出這類支出的同時，獲得了相應的商品和服務。轉(zhuǎn)移性支出指政府無償向居民和企業(yè)、事業(yè)以及其他單位供給財政資金。是指政府按照一定方式，把一部分財政資金無償?shù)?，單方面轉(zhuǎn)移給居民和其他收益者的支出。轉(zhuǎn)移性支出主要由社會保障支出和財政補貼構(gòu)成，它體現(xiàn)的是政府的非市場型再分配活動。在財政支出總額中，轉(zhuǎn)移性支出所占的比重越大，財政活動對收入分配的直接影響就越大，這是一種收入再分配的方式，體現(xiàn)了公共財政的效率、公平和穩(wěn)定三大職能為了便于國際比較，從統(tǒng)計分類來看，國際貨幣基金組織按照職能分類和經(jīng)濟分類對公共支出進行分類（見表6-1）9/60

表6-1國際貨幣基金組織的財政支出分類10/60職能分類經(jīng)濟分類1．一般公共服務2．國防3．教育4．保健5．社會保障和福利6．住房和社區(qū)生活措施7．其他社區(qū)和社會服務8．經(jīng)濟服務（I）農(nóng)業(yè)（2）采礦業(yè)（3）制造業(yè)（4）電業(yè)（5）道路（6）水輸送（7）鐵路（8）通訊（9）其他經(jīng)濟服務9．無法歸類的其他支出（1）公債利息（2）其他1．經(jīng)常性支出（1）商品和服務支出①工資、薪金以及其他有關項目

②商品和服務的其他購買（2）利息支付（3）補貼和其他經(jīng)常性轉(zhuǎn)讓①對公共企業(yè)②對下級政府③對家庭④對其他居民⑤國外轉(zhuǎn)讓

2．資本性支出（1）現(xiàn)存的和新的固定資本資產(chǎn)的購置（2）存貨購買（3）土地和無形資產(chǎn)購買（4）資本轉(zhuǎn)讓

3．凈貸款

資料來源：轉(zhuǎn)引自陳共：《財政學》，中國人民大學出版社，2014年版。6.1.2公共支出的規(guī)模1.理論上最優(yōu)規(guī)模的確定判斷公共支出在資源配置中所占比例是否最優(yōu)，首先得確定判斷的標準。經(jīng)濟學上通常采用社會凈效益最大化標準，即當改變社會資源在私人部門和公共部門之間的配置比例時，如果整個社會的所得要大于整個社會的所失，也就是社會凈效益為正，那么這種資源配置方式的改變就是有效率的。只有當同樣數(shù)量的資源交給公共部門配置所獲得的收益與交給私人部門配置所獲得的收益相等時，即當資源配置在私人部門的邊際收益等于其在公共部門的邊際收益，并且已經(jīng)不可能再通過改變社會資源在私人部門和公共部門之間的分配比例來提高整個社會的收益時，那么整個社會資源在私人部門和公共部門之間的分配就達到了最優(yōu)的狀態(tài)，這時的公共支出規(guī)模就是最優(yōu)支出規(guī)模。如圖6-1所示。11/6012/60圖6-1公共支出的最優(yōu)規(guī)模在圖6-1中，左、右兩條縱軸分別是公共部門和私人部門配置資源所獲得的邊際收益，橫軸表示全社會可供配置的社會資源總量，MGB為公共部門的邊際收益曲線，MPB為私人部門的邊際收益曲線。按照上文的分析，OC、OB與OA所代表的支出水平都不是最優(yōu)支出規(guī)模，公共支出規(guī)模只有在私人部門的邊際收益等于公共部門的邊際收益時，也即在圖中MPB與MGB相交點所對應的支出水平OI*，整個社會資源在私人部門和公共部門之間的分配就達到了最優(yōu)的狀態(tài)，這時的公共支出規(guī)模就是最優(yōu)公共支出規(guī)模，即圖中所示的OI*部分。13/602.現(xiàn)實中應考慮的因素（1）滿足政府職能的需要。政府職能包括政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能的范圍和重點也在不斷地變化和調(diào)整。處理政府職能的履行與公共支出規(guī)模二者之間關系的一種比較理想的目標是：能夠保證政府職能充分履行的公共支出規(guī)模不會對社會私人部門的投資產(chǎn)生擠出效應。為此，首先要科學界定政府職能范圍，其次要確定政府履行職能的成本，再次要確定新增加社會資源中可以分配的數(shù)量。此外，還應該提高政府的工作效率，盡可能降低成本。14/60（2）要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了社會財富和社會資源的多少，也就大體決定了公共收入的水平，從而決定了公共支出的規(guī)模。政府公共支出的主要來源如稅收、公債都受制于經(jīng)濟發(fā)展水平的高低，經(jīng)濟發(fā)展水平高，稅收和發(fā)行公債的空間就大，公共支出的規(guī)模也才可能增加。如果在經(jīng)濟發(fā)展水平一定的條件下，政府行使職能的資金能夠得到保障，私人投資和個人的生活也能夠保持在與經(jīng)濟發(fā)展速度相適應的水平，則可以說政府公共支出規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平是相適應的。15/60（3）要與國情相適應。國情是指一個國家的社會性質(zhì)、政治、經(jīng)濟、文化等方面的基本情況和特點。國情影響著政府職能的范圍，影響著政府公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。例如，發(fā)達國家公共支出規(guī)模要普遍高于發(fā)展中國家；同是發(fā)展中國家，更強調(diào)政府作用的國家的公共支出規(guī)模要高于更強調(diào)市場作用的國家；強調(diào)集體主義、更注重社會公平的國家的公共支出一般要高于強調(diào)個人自由競爭、追求效率的國家，國情是影響公共支出規(guī)模的重要因素，一國在確定公共支出規(guī)模時應慎重考慮本國的國情。16/603.近年來我國的公共支出規(guī)模從表6-2可以看出，2015年我國財政支出總額為175768億元，較1995年的6823.72億元增長了約25倍，2015年財政支出占GDP的比重為26.0%，是1995年的11.2%的2.5倍，財政支出占GDP的比重逐年上升，這與世界各國的財政支出無論從絕對規(guī)模還是從相對規(guī)模來看，都呈現(xiàn)出隨著人均收入的提高而增長的趨勢相吻合。（參見表6-2）17/60

表6-21995-2015年我國的公共支出規(guī)模18/60

年份全國財政支出（億元）財政支出增長率（%）GDP（億元）GDP增長率（%）全國財政支出占GDP比重（%）1995年6823.7216.361129.81111.21996年7937.5516.371572.39.911.11997年9233.5616.979429.59.211.61998年10798.1822.184883.77.812.71999年13187.6720.590187.77.614.62000年15886.519.099776.38.415.92001年18902.5816.7110270.48.317.12002年22053.1511.81210029.118.22003年24649.9515.6136564.61018.12004年28486.8919.1160714.410.117.72005年33930.2819.1185895.811.118.32006年40422.7323.2217656.612.718.62007年49781.3525.7268019.414.218.62008年62592.6621.9316751.79.619.82009年76299.9317.8345629.29.222.12010年89874.1621.640890310.622.02011年109247.7915.3484123.59.522.62012年125952.9711.35341237.723.62013年140212.18.3588018.87.723.82014年151785.5615.86359107.323.92015年175768/6767086.926.06.1.3公共支出的結(jié)構(gòu)1.公共支出結(jié)構(gòu)的概念公共支出結(jié)構(gòu)也稱“公共支出構(gòu)成”，是指公共支出在各部門之間的組合狀態(tài)以及數(shù)量配比，或者說，各類支出的組合以及各類支出在總支出中所占的比重。一般來說，一國在一定時期內(nèi)的公共支出結(jié)構(gòu)總是表現(xiàn)為各類支出的集合，并呈現(xiàn)出一定數(shù)量關系。但如果從整個財政體系的角度考慮，公共支出結(jié)構(gòu)往往是該時期政府財政職能和政府政策的體現(xiàn)，分析國家在一定時期內(nèi)公共支出結(jié)構(gòu)的重點與政策變化，可以為優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)，正確理解公共支出結(jié)構(gòu)應從以下幾個方面入手：19/60（1）公共支出結(jié)構(gòu)是穩(wěn)定性與變動性的統(tǒng)一。公共支出結(jié)構(gòu)在很大程度上是與政府的工作重心緊密相連的，是對政府的政策傾向的反映，因此在一定時期內(nèi)具有穩(wěn)定性。但是基于一國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段的不同，公共支出結(jié)構(gòu)又不是一成不變的，而是處于不斷變化之中的，對此，美國經(jīng)濟學家羅斯托提出了著名的“公共結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換論”。他認為，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府基礎設施支出在公共支出中往往占有較高的比重，在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，政府支出則由基礎設施轉(zhuǎn)向教育、保健、社會福利等方面。20/60（2）公共支出結(jié)構(gòu)具有質(zhì)的規(guī)定性和量的穩(wěn)定性，是質(zhì)與量的統(tǒng)一。質(zhì)的規(guī)定性是指公共支出各要素自身所具有的特點，量的穩(wěn)定性則是指公共支出各構(gòu)成要素在數(shù)量上的比例關系?？疾旃仓С鼋Y(jié)構(gòu)通常從質(zhì)和量兩個方面進行的原因在于，公共支出結(jié)構(gòu)不僅僅是由比例構(gòu)成的，它也在很大程度上反映著諸多要素在公共支出中占何種地位、起什么作用，以及提示人們該如何調(diào)整他們之間的關系等。（3）公共支出結(jié)構(gòu)縣有自我調(diào)整性。在市場經(jīng)濟體制下，公共支出實質(zhì)上是一種民主決策支出，這就決定了其所發(fā)生作用的根本途徑是通過市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)方式。但是又由于公共支出兼具經(jīng)濟和政治的雙重特點，也不能排除政府有意識地宏觀調(diào)控。21/602.影響公共支出結(jié)構(gòu)的因素

公共支出作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本財政政策手段之一，雖然體現(xiàn)著政府的意志和政策，但對政府來說，公共支出的結(jié)構(gòu)構(gòu)成又不能是隨意的，而是要受到各種因素制約。（1）政府職能狀況。

（2）一定時期內(nèi)政府的目標。（3）政府調(diào)控資源的能力。（4）公共支出的客觀數(shù)量界限。（5）公共收入總量。（6）經(jīng)濟發(fā)展水平。22/606.1.4我國公共支出存在的問題1.公共支出“越位”與“缺位”并存

公共支出的“越位”，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，現(xiàn)行公共支出中，各類事業(yè)費龐雜，財政供養(yǎng)人員過多、負擔過重，許多不屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品也在財政中列支，從而在一定程度上制約了政府職能的正常履行；另一方面，各種政策性補貼支出的比重雖然有所下降，但絕對數(shù)依然在增長而且規(guī)模偏大，合理與不合理的財政補貼混在一起，這既擠占了有限的財政資源，扭曲了財政的資源配置職能，也與市場經(jīng)濟體制改革的深化相悖，嚴重束縛公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。23/602.重要產(chǎn)業(yè)和重要領域的公共支出不足

一是對農(nóng)業(yè)投人力度仍然不夠。雖然中央一貫十分重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，中央財政支農(nóng)支出占本級財政總支出的比重也處于上升趨勢。二是對研究與開發(fā)的投入偏低。研究與開發(fā)投入反映一國的科技發(fā)展和創(chuàng)新潛力，對提高國家的綜合國力和增強國際競爭力具有戰(zhàn)略意義。三是基礎設施、公用事業(yè)等方面的投資有待加強。經(jīng)過多年改革，中國經(jīng)濟建設支出比重逐年下降，但仍遠高于發(fā)達國家。更嚴重的是，其內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)不盡合理，用于基礎設施、公用事業(yè)等方面的支出明顯低于4%的世界平均水平，致使能源、道路、交通等公共項目的支出缺口依然很大，導致一些地方依然存在“基礎瓶頸”制約。24/603.綜合政府支出不斷擴大

綜合政府支出迅速增長的直接后果是綜合政府赤字不斷擴大，通貨膨脹率居高不下，擴大了的綜合政府赤字，很大程度上最終都仍將落到財政的頭上，這又必然導致財政支出的不斷增長。其次，綜合政府支出不斷擴大，致使中央政府宏觀調(diào)控乏力，地方政府及所屬國有企業(yè)“投資饑渴癥”得不到有效控制，影響了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，致使經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變緩慢，最終必然影響經(jīng)濟的持續(xù)增長。此外，綜合政府支出不斷擴大，也不利于政府職能轉(zhuǎn)變，不利于實行政企分開、政銀分開以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標。25/606.2公共收入

公共收入是公共部門向公眾提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要的經(jīng)濟來源，也是公共部門正常運轉(zhuǎn)的基礎。公共產(chǎn)品無法通過市場機制來有效地供給，因此就需要政府或其他公共組織通過非市場機制來提供，公共收入是公共經(jīng)濟活動的起點和基礎，與公共支出共同構(gòu)成公共預算，是公共經(jīng)濟學的核心內(nèi)容之一。26/606.2.1公共收入概述1.公共收入的含義公共收入，一般也被稱為財政收入、預算收入、政府收入或者國家收入，是指國家或政府為了履行其職能、滿足其支出需要而通過國家財政體系取得的社會資源的總和。它通?？梢詮囊韵聨讉€方面來理解：第一，由于公共收入的獲得依靠公共權(quán)力，而公共權(quán)力的體現(xiàn)和使用者就是政府，因此，公共收入的主體就被界定為政府。第二，公共收入是為了滿足社會公共需要而產(chǎn)生的。第三，公共收入是憑借公共權(quán)力獲得的。第四，公共收入是一定量的貨幣收入。第五，公共收入是從企業(yè)、個人處取得的，企業(yè)、個人及非公共部門是公共收入的來源。

根據(jù)以上分析，我們可以對公共收入的概念作出以下界定：公共收入是為了滿足社會公共需要，憑借公共權(quán)力，由以政府為代表的公共組織向私人部門和個人籌集的一種收入。27/602.公共收入的特征（1）公共性。公共性是公共收入?yún)^(qū)別于私人收入的一個最主要的特征，公共權(quán)力產(chǎn)生于社會共同需要，公共收入作為公共權(quán)力在經(jīng)濟方面的表現(xiàn)，同樣源于社會的共同需要。（2）強制性。由于公共收入的獲得主要是以公共權(quán)力為依托，而公共權(quán)力的一個主要特點即強制性，相應地公共收入也就具有了強制性的特征。（3）規(guī)范性。相比較公共收入，私人收入具有非規(guī)范性特點，其獲取與使用缺乏制度化的規(guī)定與保證，體現(xiàn)為一定程度的主觀隨意性。（4）穩(wěn)定性。公共收入的征收與使用具有強制性，而且又有制度化的規(guī)定與保證，因此，公共收入具有客觀的穩(wěn)定性。28/606.2.2公共收入的形式

公共收入主要有稅收收入、債務收入、國有資產(chǎn)收益、政府費收入以及其他收入。1.稅收收入稅收是國家或政府為了實現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，按照法律規(guī)定的標準和程序，無償?shù)?、強制地取得財政收入的一種形式。稅收的歷史悠久，自古以來一直具有強制性、無償性、固定性。政府可以通過多種形式取得履行其職能所需要的公共收入，但稅收是最有效或最佳形式，稅收收入也是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中取得收入的較為完備的形式，是世界各國財政收入的主要來源。29/602.債務收入國家采取信用形式，以債務人的身份向國內(nèi)和國外舉借的各種債款，稱為公債或國債。公債是國家取得財政收入的一種特殊形式，它是用來彌補國家財政開支不足或為進行大規(guī)模經(jīng)濟建設而動員籌集財政資金的一種收入形式。據(jù)文獻記載，公元前4世紀，古希臘和古羅馬就出現(xiàn)了國家向商人、高利貸者和神廟借債現(xiàn)象。封建社會，由于戰(zhàn)爭引起的財政支出的增加，公債有了進一步的發(fā)展。不過，封建社會時期，公債在社會經(jīng)濟生活中的作用遠不及現(xiàn)代社會，因而那時候公債規(guī)模較小，制度也不完善。到了現(xiàn)代社會，隨著國家干預經(jīng)濟的加強，公債得以發(fā)展并發(fā)揮越來越多的經(jīng)濟功能。30/603.國有資產(chǎn)收益國有資產(chǎn)收益也叫經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入，主要是指國有資產(chǎn)管理部門以國有資產(chǎn)所有者代表的身份，以上繳利潤、租金、股息、紅利和權(quán)益轉(zhuǎn)讓等形式所得的收益。國有資產(chǎn)收益形式主要取決于國家對國有資產(chǎn)的經(jīng)營方式，這部分國有資產(chǎn)收益具體包括：國有企業(yè)繳納所得稅后應上繳國家的利潤；股份有限公司中國家股應分得的股利；有限責任公司中國家作為出資者按照出資比例應分取的紅利；各級政府授權(quán)的投資部門或機構(gòu)以國有資產(chǎn)投資形成的收益應上繳國家的部分；國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；股份有限公司國家股股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；對有限責任公司國家出資轉(zhuǎn)讓的收入；其他非國有企業(yè)占用國有資產(chǎn)應上繳的收益；其他按規(guī)定應上繳的國有資產(chǎn)收益。31/604.政府費收入政府費收入是指各級政府及部門所收取的各種費用和基金性收入，包括行政執(zhí)法過程中收取的各種規(guī)費和公共財產(chǎn)使用費。它們主要是地方政府的收入，各種費收入也成為財政收入的一部分。中國現(xiàn)階段政府費收入大體有如下五類。

第一，規(guī)費收入。規(guī)費是指政府部門為公民或社會組織提供某些特殊服務或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費和工本費，一般包括行政規(guī)費和司法規(guī)費。如商標注冊費、企業(yè)開辦登記費等。

第二，公產(chǎn)使用費。這是按受益原則對享受政府所提供的特定公共產(chǎn)品或勞務相應支付的一部分費用，一般說來，政府收取使用費的主要作用，一方面有利于政府所提供的公共設施的使用效率，另一方面有助于避免經(jīng)常發(fā)生在政府所提供的公共設施使用時的擁擠問題。32/60第三，特別課征。這是指政府為新增加或是改造舊有公共設施，根據(jù)公眾受益大小而按比例課征的收入，目的是用以補充工程費用的全部或一部分。特別課征和稅收的相似之處在于它們均以公共目的為主，具有強制性和固定性，但特別課征對于個人享受的特殊利益是可以度量的，只限于特定的地方建設，不可用于政府行政經(jīng)費支出，且須以特定公共服務作為交換。

第四，各種攤派性費收入。指政府以各種名義征收的基金，如電力建設基金、機場建設基金以及各種強制性、攤派性收入。這類收入從嚴格意義上講，由于不具備有償性特點，因此不再是真正意義上的費收入，而是一種“捐稅”

第五，特許金。是政府給予個人或企業(yè)某種行為或營業(yè)活動的特許權(quán)所取得的收入，取得特許權(quán)必須按照規(guī)定繳納特許金，不繳納或繳納未清而進行該種活動，即是違法行為。33/605.其他收入其他收入是指上述五種收入之外的政府的各種雜項收入，比較常見的有罰沒收入以及對政府的捐贈等等。此外，還有經(jīng)濟學意義上所謂的“通貨膨脹稅”。罰沒收入是指行政機關在執(zhí)法和執(zhí)行行政公務過程中，對違法或違章者處以的罰款、罰金。其目的是通過罰款，將他們在違法活動過程中所獲得的利益收歸社會所有，以補償社會損失。對政府的捐贈是指政府的某些特定支出項目得到的來自國內(nèi)外個人或組織的捐贈。政府引致的通貨膨脹實質(zhì)上是將私人部門占有的一部分社會資源轉(zhuǎn)移到公共部門，只不過它采取了一種較為隱蔽的形式。從這個意義上說，它和稅收無異，所以也常常被稱為“通貨膨脹稅”。34/606.2.3公共收入的原則作為經(jīng)濟和倫理話題，公共收入原則的討論由來已久。從威廉·配第到斯密、薩伊到瓦格納，都對公共收入的原則作出過充分的論述。公共支出的成本要通過公共收入去彌補，公共收入又要從社會成員那里去取得。因此，效率原則以及受益與支付能力原則是公共收入的重要原則。1.效率原則效率原則是指公共收入的獲得過程應當注意經(jīng)濟效率和行政效率。從資源配置的角度考慮，公共收入要有利于提高社會資源配置的效率，是社會從可用資源中獲得的最大收益；從經(jīng)濟角度來看，公共收入要有利于市場機制的有效運行，盡量減少因干擾私人經(jīng)濟部門的選擇而造成的超額負擔。從行政效率的角度講，公共財政部門應該盡量降低公共收入獲得的直接成本或行政成本。35/602.受益原則受益原則指的是政府對其所產(chǎn)生或提供的公共產(chǎn)品或服務成本費用的分配，要與社會成員從政府所產(chǎn)生或提供公共產(chǎn)品或服務中獲得的收益相聯(lián)系。換言之，納稅人在繳納稅款后，可享受到由政府提供的公共產(chǎn)品和服務。單純考慮這個原則意味著政府收費（規(guī)費）和使用費是最理想的公共收入的形式，因為規(guī)費和使用費具有類似于私人產(chǎn)品價格的功能，它可以將產(chǎn)品或服務的成本費用按照實際消費量分攤給其他消費者。3.支付能力原則支付能力原則指的政府對所提供的產(chǎn)品或服務的成本費用的分配，要與社會成員的支付能力相聯(lián)系。它從另外一個角度來描述公共產(chǎn)品成本應該如何在社會成員之間進行分攤，即根據(jù)社會成員的支付能力決定他所應該分攤的公共產(chǎn)品成本，而與社會成員從公共產(chǎn)品中所獲得的邊際效益的大小無關。36/606.2.4公共收入的管理1.稅收管理稅收管理的基本要素包括課稅對象與稅率、稅負轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿、稅收種類。稅收管理的核心是實現(xiàn)公平征稅。首先，必須堅持同等稅收待遇原則，即納稅人在相同的經(jīng)濟條件下應被同等對待，繳納同樣多的稅；其次，必須堅持支付能力原則，即納稅能力強的納稅人繳納較多的稅收，例如累進稅率就是按照課稅對象數(shù)額的大小規(guī)定不同等級的稅率，課稅對象數(shù)額越大則適用的稅率越高，納稅人繳納的稅收也就越多；最后，必須堅持收益原則，稅收應該根據(jù)納稅人從政府提供的產(chǎn)品和服務中得到的收益，在納稅人之間進行分配。37/602.政府收費管理一般來說，政府收費主要包括使用者費和規(guī)費兩種類型。所謂使用者費是政府對特定服務或特許權(quán)收取的價格，如水費、公立學校的學費、停車費、公共汽車車票費、公園門票費等都屬于此類收費。使用者費可分為直接費、公共事業(yè)特種費和特許費等三種形式。所謂規(guī)費是公共部門在履行社會經(jīng)濟管理職能過程中，提供特別行為或服務而收取的補償費用。規(guī)費可分為行政規(guī)費和司法規(guī)費兩種形式。行政規(guī)費是行政機關收取的費用，如執(zhí)照費、護照費、商標登記費、商品檢驗費等；司法規(guī)費是司法機關收取的費用，如訴訟費、執(zhí)行費等。38/603.公債管理公債管理主要包括公債設計、公債發(fā)行、公債流通與償還等內(nèi)容。其中，公債設計是確定公債的類型、發(fā)行總額、公債票面價值、利息、償還期限、發(fā)行價格等活動。公債發(fā)行一般采用向社會公眾直接或間接募集的公募法；國家先將公債出售給銀行，再由銀行自辦發(fā)售的包售法；委托經(jīng)紀人直接在證券交易所出售的公賣法。公債進入市場流通是全面實現(xiàn)公債目標的根本途徑，公債流通包括兩個市場，一是作為發(fā)行市場的一級市場；二是作為流通與轉(zhuǎn)讓市場的二級市場。公債最終需要償還，能否如期如數(shù)償還關系到政府信用與聲譽。由于政府財力狀況及宏觀經(jīng)濟條件存在一些不可預測的因素，因此，政府會通過市場采取多種方式進行償還。39/606.3公共預算公共預算是指具有法律規(guī)定和制度保證，經(jīng)法定程序編制、審核批準和執(zhí)行的中央政府和各級地方政府在一個財政年度內(nèi)對公共財政收入與支出的計劃，是政府各項公共收支的總體規(guī)劃，是存在于市場經(jīng)濟中并且與公共財政相適應的國家預算類型，是國家財政實現(xiàn)計劃管理的重要工具。40/606.3.1公共預算的內(nèi)涵關于公共預算的內(nèi)涵，不同的學者有不同的理解。有的從會計學的視角，將公共預算理解為政府收入與支出的報告書；有的從經(jīng)濟學的視角，將公共預算理解為稀缺資源的配置工具；有的從行政學視角，將公共預算理解為一項管理的工具；有的從政治學的視角，將公共預算理解為一項政治活動；有的從政策的視角，將公共預算理解為一種政策工具或者政策過程；還有的從法律的視角，將公共預算理解為一種法律性計劃。由此可見，由于“公共預算服務于不同的目的”，對公共預算的理解是多方面的，很難形成一個統(tǒng)一的定義。41/606.3.2公共預算管理的組織形式1.單式預算與復式預算單式預算是指把全部財政收支不分經(jīng)濟性質(zhì)列入統(tǒng)一的預算表格內(nèi)，以單一的預算結(jié)構(gòu)來反映政府預算收支全貌的一種預算組織形式。復式預算是指將全部財政收支按其經(jīng)濟性質(zhì)的差異，編制兩個或兩個以上的預算收支對照表的一種預算組織形式。42/60表6-3中央復式預算經(jīng)常性預算簡表收人項目金額支出項目金額各項稅收消費稅增值稅營業(yè)稅進口產(chǎn)品消費稅和增值稅國有企業(yè)所得稅地方金融企業(yè)所得稅其他工商稅證券交易印花稅關稅外貿(mào)企業(yè)出口退稅2．非生產(chǎn)性企業(yè)虧損補貼3．國家預算調(diào)節(jié)基金收入4．專項收入5．教育附加收入6．其他收入本級經(jīng)常性收入小計地方上解收入經(jīng)常性收入合計

1．生產(chǎn)性基本建設支出2．事業(yè)發(fā)展和社會保障支出農(nóng)林水事業(yè)費文教、科學、衛(wèi)生事業(yè)費教育費附加支出工業(yè)、交通、商業(yè)部門事業(yè)費撫恤和社會救濟費3．國家政權(quán)建設支出行政管理費公檢法支出國防費武裝警察部隊經(jīng)費4．對外援助支出5．價格補貼支出6．其他支出7．中央預備費本級經(jīng)常性支出小計補助地方經(jīng)常性支經(jīng)常性支出合計經(jīng)常性預算結(jié)余

43/60表6-4中央復式預算建設性預算簡表收入項目金額支出項目金額1．經(jīng)常性預算結(jié)余2．專項建設性收入城市維護建設稅國家能源交通建設基金收入基本建設貸款歸還收入改燒油為燒煤專項收入其他建設性收入3．生產(chǎn)性企業(yè)虧損補貼本級建設性收入合計建設性預算收支差額中央收入合計中央本級收入債務收入用于彌補預算支出差額的國內(nèi)債務收入用于歸還債務本息的國內(nèi)債務收入國外借款收入用于安排重點建設支出的國外借款收入中央收入總計

1．生產(chǎn)性基本建設支出2．挖潛改造和新產(chǎn)品試制費企業(yè)挖潛改造資金新產(chǎn)品試制費3．增撥企業(yè)流動資金4．地質(zhì)勘探費5．支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金支出6．支援不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金7．商業(yè)部門簡易建筑支出本級建設性支出合計補助地方建設性支出合計建設性支出合計中央支出合計中央本級支出國內(nèi)外債務還本付息支出國內(nèi)債券還本付息支出歸還向人民銀行借款的利息國外借款還本付息支出利用國外借款安排的重點建設支出債務收大于支部分轉(zhuǎn)結(jié)下年中央支出總計

44/602.增量預算和零基預算增量預算又稱基數(shù)預算，是財政收支計劃指標在以前財政年度的基礎上，按新的財政年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整后確定的。因此它與以前財政年度財政收支的執(zhí)行情況密切相關，從收支走勢看是逐年上升的。零基預算是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的實際情況為依據(jù)，以“零”為基礎，不考慮以前的財政收支狀況，對預算收支進行科學測算和分析評估來確立預算收支的一種預算編制形式。它不受現(xiàn)行財政收支執(zhí)行情況的約束，使政府可以根據(jù)需要確定優(yōu)先安排的項目，利于提高預算支出的經(jīng)濟效率，減輕國家為滿足不斷增加的財政支出而增稅和擴大債務帶來的壓力。45/603.中央預算和地方預算中央預算是由中央各部門的預算及地方向中央的上解收入、中央對地方的返還或補助組成。地方預算是由地方各級政府預算組成，包括本級各部門的預算及下級政府向上級政府上解的收入、上級政府對下級政府的返還或補助。4.功能預算與部門預算傳統(tǒng)的功能預算是按照收入的類別、支出的功能匯總預算，這種不分組織單位和開支對象，不按照政府職能對開支加以分類的預算形式，雖然便于了解政府的職能，但是隨著公共管理的復雜性、多變性的增加，這種預算形式無法反映部門的收支狀況。部門預算是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報立法機關審議通過的、反映部門所有收入和支出的預算。一個部門編制一本預算，各部門預算由本部門各單位預算和本部門機關經(jīng)費預算組成，部門預算全面完整地反映政府活動的范圍和方向，可以增強預算的透明度和調(diào)控能力。46/606.3.3公共預算的原則1.完整性原則完整性原則也稱為預算的全面性原則，該原則要求政府預算應包括政府的全部預算收支項目，完整反映以政府為主體的全部財政收支活動。2.公開性原則

公開性原則是指政府預算的形成和執(zhí)行是透明的、受公眾監(jiān)督的。3.年度性原則任何一個國家預算的編制和實現(xiàn)，都要有時間限定，即所謂預算年度。預算年度是指預算收支起訖的有效期限。4.法定性原則政府預算編制完成后，要經(jīng)過權(quán)力機關審查批準，才成為具有法律效力的文件。從納稅人的角度講，預算必須經(jīng)過立法機關審議通過的法律程序才能實施。47/606.3.4公共預算的功能1.公共預算反映了政府的活動范圍和公共收支狀況公共預算是將政府的公共收支分門別類地記載在統(tǒng)一的表格之中，全面反映了政府活動的內(nèi)容、范圍和方向，體現(xiàn)了政府的政策意圖。預算編制是政府公共收支的計劃安排，反映了其一段時間內(nèi)的政策取向。預算的執(zhí)行是政府對財政收入籌措和財政支出使用的過程。2.公共預算具有穩(wěn)定經(jīng)濟的效應（1）預算的自動變化所起的穩(wěn)定作用。政府預算對于宏觀經(jīng)濟運行具有內(nèi)在的穩(wěn)定作用，這主要表現(xiàn)在累進的所得稅和某些轉(zhuǎn)移支出上。（如表6-5所示）。48/60表6-5累進所得稅制的自動穩(wěn)定效應（單位：萬元）49/60第一年第二年年收入家庭數(shù)總收入

稅率（%）

應納稅額年收入家庭數(shù)總收入

稅率（%）

應納稅額210201022

10

2.51025153.752.51025153.7531030206310302063.5

25

3.51035258.75合計3075

11.75合計3090

18.5表6-5中，第二年與第一年相比，個人收入總量增長了20%，而個人所得稅總量增長了57.45%，說明稅收上升的幅度超過收入增加的幅度；如果從相反的角度看，那么個人收入總量下降了20%，而個人所得稅總量下降了57.45%，說明稅收下降的幅度超過收入下降的幅度。（2）預算的“相機抉擇”所起的穩(wěn)定作用。預算的“相機抉擇”就是政府根據(jù)不同時期的經(jīng)濟形勢，主動地變化財政支出與稅收，以“熨平”經(jīng)濟波動。當存在通貨緊縮缺口時，政府增加財政支出，削減稅收。這就是人們通常所說的擴張性財政政策。50/60

圖6-2增加支出和削減稅收的擴張效應

如圖6-2所示，圖中縱、橫軸分別表示總支出和國民收入。起初，總支出曲線C+I+G與45度線的交點E所決定的國民收入水平為Yt，低于充分就業(yè)狀態(tài)下的國民收入水平為Yf，在這種情況下，假定政府增加購買支出，如圖6-2（1）所示，結(jié)果使總支出曲線上升為C+I+G+△G，它與45度線的交點E′所決定的國民收入水平正好為Yf，達到預期目標。51/60圖6-3削減支出和增加稅收的緊縮效應政府也可削減居民個人的稅收，如圖6-3（2）所示，減稅的結(jié)果是居民消費增加，這樣也會使總支出曲線上升為C+I+G+△C，它與45度線的交點E′所決定的國民收入水平正好為Yf，同樣達到預期目標。當存在通貨膨脹缺口時，政府削減財政支出，增加稅收。這就是人們通常所說的緊縮性財政政策。如圖6-3所示，圖中縱、橫軸分別表示總支出和國民收入，起初，總支出曲線C+I+G與45度線的交點E所決定的國民收入水平為Yt，高于充分就業(yè)狀態(tài)下的國民收入水平Y(jié)f。在這種情況下，假定政府削減購買支出，如剛6-3（1）所示，結(jié)果使總支出曲線下降為C+I+G－△G，它與45度線的交點E’所決定的國民收入水平正好為Yf，達到預期目標。政府也可增加居民個人的稅收，如圖6-3（2）所示，增稅的結(jié)果是居民消費減少。這樣也會使總支出曲線下降為C+I+G－△C，它與45度線d交點E′所決定的國民收入水平正好為Yf，也一樣達到預期目標。

52/606.4政府采購6.4.1政府采購概述1.政府采購的概念政府采購是國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。我國政府采購主體的范圍為依法進行政府采購的國家機關、事業(yè)單位、團體組織。同時也包括專職承辦行政事業(yè)單位委托采購任務的企業(yè)。2.政府采購的特點

（1）資金來源的公共性。

（2）采購主體的特定性。

（3）采購活動的經(jīng)濟性和非盈利性。

（4）采購對象的廣泛性、復雜性。

（5）采購目標的政策導向性。

（6）采購流程的規(guī)范性和公開性。

（7）采購結(jié)果影響力極大。53/603.政府采購組織形式（1）政府集中采購，是指由政府設立的集中采購機構(gòu)依據(jù)政府制定的集中采購目錄，受采購人的委托，按照公開、公平、公正的采購原則，以及必須采取的市場競爭機制和一系列專門操作規(guī)程進行的統(tǒng)一采購。（2）部門集中采購，是指主管部門（采購人）統(tǒng)一組織實施納入部門集中采購目錄以內(nèi)的貨物、工程、服務的采購活動。

（3）單位分散采購，是指采購人自行組織實施的采購活動，其主體是采購人，即各級政府行政事業(yè)單位。54/60表6-6采購組織形式與采購項目和采購預算關系表

項目范圍項目性質(zhì)項目采購預算總額采購組織形式是否編制預算采購規(guī)則集中采購目錄以內(nèi)政府集中采購不論采購預算金額原則上委托采購代理機構(gòu)采購編制政府采購預由集中采購機構(gòu)部門集中采購項目公開招標限額標準以上（含）

鼓勵委托采購代理機構(gòu)采購公開招標限額標準以下按采購規(guī)則自行采購目錄中有標準的項目未達到標準，為零星采購項目單項或批量采購預算標準以下自行采購

不編政府采購預算無采購規(guī)則集中采購目錄以外限額標準以上為分散采購項目公開招標限額標準以上原則上委托采購代理機構(gòu)采購編制政府采購預由集中采購機構(gòu)公開招標限額標準以下鼓勵委托采購代理機構(gòu)采購按采購規(guī)則自行采購限額標準以下為零星采購項目分散采購限額標準以下自行采購

不編政府采購預算無采購規(guī)則55/606.4.2政府采購制度的運行基礎

政府采購制度運行基礎的分析對于深入研究國外政府采購制度，建立和完善我國政府采購制度具有極為重要的意義。1.以市場為基礎，政府與企業(yè)保持平等的地位2.政府采購制度的運行體