社會其它相關論文-“伙伴關系”――英國政府與社會關系的啟示.doc

社會其它相關論文-“伙伴關系”英國政府與社會關系的啟示本文基于作者于2005年5月1日6月11日受英國使館文化處資助，對英國公共治理中政府和民間關系的考察完成。在英國的治理模式中，“伙伴關系”（Partnership）是一個頻繁出現(xiàn)的詞匯?！盎锇殛P系”指什么？為什么要在治理中強調這一方面？這種治理模式對社會的影響是什么樣的？我們從英國社會的實踐中，可以獲得諸多對于政府與社會關系的啟示。（一）公共治理中的伙伴關系20世紀90年代以來，公共“治理”問題受到關注；與“善治”的研究相應，“伙伴關系”成為常被提及的話語?！盎锇殛P系”最經常被用于涉及政府與第三部門關系的時候，特別強調第三部門有著與政府相輔相承的作用，是政府部門不可忽視的伙伴。作為擁有悠久的志愿與慈善傳統(tǒng)的英國，其“政府與志愿及社區(qū)部門關系協(xié)定”（COMPACT）在英格蘭和威爾士最早將第三部門與政府的關系以國家政策的形式加以確立、推行。不過，考察英國社會的公共治理，可以發(fā)現(xiàn)“伙伴關系”的意義比政府民間協(xié)議要廣得多。它可以說涉及到公共治理的各個主體。我們至少可以發(fā)現(xiàn)以下的“伙伴關系”：第一，政府與民間的伙伴關系。這是大家最為常用的伙伴關系的含義，具體體現(xiàn)為“政府與志愿及社區(qū)部門關系協(xié)定”（COMPACT）。該協(xié)議又包括全國COMPACT和地方COMPACT兩個層次。全國的COMPACT在1998年工黨上臺之后，由布萊爾首相簽署，作為國家政策在英格蘭和威爾士地區(qū)全面推開；地方COMPACT的總指導原則于2000年簽署，此后在各個地方政府之中推行開來，目前全英格蘭和威爾士地區(qū)已有94的地方政府接受該原則而制定和簽署了本地方的COMPACT。2005年，在原來協(xié)議的基礎上，內政部發(fā)起制定了更加精練有效的COMPACT增補版（COMPACTPLUS），以期將政府與民間的合作更加推進一步。除了英格蘭和威爾士地區(qū)的全面行動，蘇格蘭地區(qū)也制定了自己的政府民間協(xié)議，北愛爾蘭亦有類似的舉動。關于COMPACT的具體原則，下文將專門述及。第二，全國政府與地方自治政府之間的伙伴關系。英國各郡、市、區(qū)等的治理結構雖然模式非常多樣不一，但其治理關系其實是非常清晰的。除了國家層次的政府機構，地方政府主要有全一制和兩層制等模式，但無論哪種治理關系，都建立在地方自治的基礎上。一些大的城市，比如約克市，實行全一制，市政府對城市治理負有全面責任，并直接面向全國政府；在一般郡中，設有兩級政府，比如除約克市以外的約克郡，就設有郡級和市級兩層政府，但是它們之間并沒有隸屬關系，是平等的地方自治體；有些地方還設有社區(qū)政府，形成三級體制。全國政府在全國設有9個區(qū)域辦公室，它們不是一級政府，只是在該區(qū)域代表全國政府面對各地方自治體，是副首相辦公室的9個職能機構；同時該辦公室還設有地區(qū)協(xié)調組，協(xié)調9個辦公室的工作。這樣，通過中央以區(qū)域辦公室行使的代表權，和不同范圍的地方政府之間的自治獨立，構成地方自治與國家權力之間的協(xié)調。對于英國各級政府的關系而言，無論多少層級、設置如何，根本上只有地方與全國兩個級別。地方是平等的自治體，全國政府的政策經立法形式獲得確認的，成為“具有法律地位的政策”，在全國范圍內發(fā)生作用；其他國家政策并不對地方政府具有法律效力，各地方自治體之間更不存在隸屬或管轄關系，它們只對本范圍內的選民負責，并在法律規(guī)范下活動。第三，地方治理中的戰(zhàn)略伙伴關系。地方作為一種自治體，更意味著不同治理主體之間的互動。2001年，為改善地方治理，全國政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”（LSPs）計劃，將之作為一項國家政策。LSP可以看作全國政府提出的一項旨在改善地方治理的政策，它強調了各地方治理主體之間消除界分，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區(qū)與志愿部門等不同方面聯(lián)結起來，促進更和諧的治理模式。當然，這一政策同COMPACT一樣，不是立法確立的強制性政策，而是一種多邊的、促進性的倡議。它們雖然并不對地方政府具有任何法律約束性，但是作為一個國家級的政策主張，LSP和COMPACT相輔相成，在整個社會對地方治理產生了方方面面的影響。第四，政府各部門之間與公民的伙伴關系。在全國政府層次，英國各部門之間的協(xié)同是做得比較好的。內閣制使得各部長更多地在實質性決策中參與和協(xié)作。任何一項重要的國家政策，絕不可能僅出自某一個部門，而一定是有首相和各部長的簽署的；即使是部門的政策，也是經過通告各部而沒有原則質疑的。這已經在制度上避免了各部門之間出現(xiàn)政策沖突、矛盾、各自為政的現(xiàn)象。2004年，工黨又提出攜手共建（“TogetherWeCan”）政策，旨在使得公共部門更良好地磨合，而與公民一同攜手建設。這項政策由內務部公民重建組具體負責落實，其中涉及很多政府采購、政府資助的項目，需要各政府部門之間更嚴密地銜接。除去上述明確的國家計劃和國家政策，協(xié)同、伙伴等關系構建在不同部門、地區(qū)之間都可以發(fā)現(xiàn)。政府各部門之間、中央與地方之間、公共和私人及第三部門之間、政府與公民之間、公民與社區(qū)之間，都被賦予一種“伙伴”的含義。這一理念基于各治理主體在目標上的認同：活躍的公民、參與式的治理模式，是社會發(fā)展的最好途徑。這不僅與英國社會悠久的志愿相符，更是工黨執(zhí)政的一個主打旗號。工黨2005年的競選綱領中，“賦權公民”就被作為基本原則之一高舉出來，在其執(zhí)政的過程中，“活躍公民”（ActiveCitizens）也體現(xiàn)為一項突出的國家政策。目前，內務部的活躍公民委員會已是一個非常核心的部門，下設活躍公民組、慈善組、志愿與捐贈組等，同整合信任及種族委員會、公民重建組等共同構成社區(qū)部的一部分。通過內務部的促進，公民參與和治理伙伴關系建設近年在英國形成一種氛圍，使得長期以來作為“潛意識”形態(tài)存在的公民志愿行動和志愿組織上升到社會顯意識層次。（二）政府民間協(xié)議（COMPACT）英格蘭與威爾士“政府與志愿及社區(qū)部門關系協(xié)定”（COMPACT）是英國政府與民間伙伴關系構建的代表。1、產生COMPACT由工黨于1998年執(zhí)政期間作為國家政策提出，但是究其原型，卻是1995年英國一個志愿組織國家志愿組織委員會（NCVO）組織起草的一份調查報告。當時，英國的志愿部門盡管早已深入生活，但是政府始終并不真的將之認真看待。1980年代中后期以來，英國的志愿組織就在積極倡導改善與政府之間的關系，在部分地方政府中也取得一定進展，但步履非常艱難。NCVO等“傘狀組織”正是在這樣的背景下成立起來，它們更多地扮演著志愿組織的“代言人”的角色，積極推進志愿部門在社會中的地位。NCVO可以說是實踐中的成功者，它們重視建設專門的研究部門，使自己的發(fā)言更有說服力；同時通過自己的影響開發(fā)會員基礎。1995年，NCVO發(fā)起一項前瞻性的研究計劃，對英國志愿部門的21世紀做出展望。為提出該前景，他們聘請出在志愿部門享有聲望的迪肯教授，委任他組建迪肯委員會（DeankinCommission），用整整一年的時間，在全英范圍內就志愿部門展開調查，提出建議報告。迪肯委員會在經過對各類志愿部門、地方政府、專家、其他機構及公民的大量調查之后，提出了迎接挑戰(zhàn)21世紀的志愿行動，其中包括了COMPACT的建議原則。工黨執(zhí)政后也正在尋求公民參與的解決方案，并展開相關調查。二種契機不謀而合，迪肯委員會報告中的重要原則即被接受為國家政策，在英格蘭和威爾士地區(qū)推行開來。COMPACT的源起顯示了四個