社會(huì)其它相關(guān)論文-我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)與對策.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)與對策摘要水利工程移民是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的工作，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府完全主導(dǎo)水利移民管理工作存在很多弊端。關(guān)鍵的原因是行政的層級(jí)控制削弱了移民作為市場經(jīng)濟(jì)平等主體的地位，因此造成移民的權(quán)利不能獲得有效保護(hù)和移民在生產(chǎn)重建過程中的積極性不能充分發(fā)揮。因此，需要采取加強(qiáng)依法移民和行業(yè)管理，實(shí)施移民參與的移民管理方式等，維護(hù)移民作為市場平等主體的地位，支持移民在生產(chǎn)重建中發(fā)揮更大的作用。關(guān)鍵詞移民體制層級(jí)控制平等主體契約關(guān)系一、水利工程移民的涵義“移民”一詞最早出現(xiàn)在周禮秋宮士師中：“掌士之八成：八曰為邦誣。若邦兇荒，則以荒辯之法冶之。令移民通財(cái)，糾守緩刑?！北疽馐窃诹信e士師一職所負(fù)對士進(jìn)行考核督察的八個(gè)方面。并作具體的闡述。在其中第八種情況下說明：如果邦中發(fā)生谷物歉收引起饑荒時(shí)，就應(yīng)該采用救濟(jì)的特殊措施，一方面可以讓受災(zāi)百姓遷往谷物豐收、價(jià)格較賤的地區(qū)，另一方面可以從豐收地區(qū)調(diào)運(yùn)谷物來救災(zāi)。這里的“移民”還不是一個(gè)專名，而是作為動(dòng)詞，即遷移人口。辭海中對“移民”一詞的釋義是：1.遷往國外某一地區(qū)永久定居的人；2.較大數(shù)量的、有組織的人口遷移。移民一般可以分為自愿移民和非自愿移民兩類。因工程建設(shè)而產(chǎn)生的較大規(guī)模的有組織的人口遷移與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)，即工程性移民活動(dòng)，屬非自愿移民。如“工程移民”：水利樞紐、高速公路、鐵路、電力等項(xiàng)目建設(shè)涉及到的移民；“環(huán)境移民”是由于人們賴以生存的環(huán)境惡化而引起的人口遷移；“失地移民”是城市化進(jìn)程中建設(shè)征地和拆遷中出現(xiàn)的失地農(nóng)民。移民及其安置不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，而且是一個(gè)重要的復(fù)雜的社會(huì)問題，特別是對于中國這樣一個(gè)擁有13億人口大國，人多地少，耕地后備資源嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作將直接影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。水利移民是指因興建水利工程而引起的較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及其社區(qū)重建活動(dòng)，往往涉及到整村、整鄉(xiāng)、整縣人口的大規(guī)模遷移以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重建，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境、工程等多個(gè)領(lǐng)域緊密相連，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新中國成立以后的50多年時(shí)間里，全國共興建了8.4萬多座水庫（水電站）。這些工程在防洪、灌溉、發(fā)電、供水和航運(yùn)等方面產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，同時(shí)也不可避免地造成巨大的淹沒損失，產(chǎn)生大量的水庫移民。從建國初到現(xiàn)在，目前中國的水庫移民人數(shù)近1800萬人，是世界上水利移民人數(shù)最多的國家。水利工程移民是由多個(gè)行動(dòng)主體參與、由多項(xiàng)活動(dòng)所組成的人口遷移的聯(lián)合行動(dòng)過程，該過程同時(shí)包含著相應(yīng)“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”系統(tǒng)及社區(qū)的重建。水利工程移民作為多個(gè)行動(dòng)主體聯(lián)合行動(dòng)的過程及結(jié)果，需要依靠一種機(jī)制才能使得本不相干的各行動(dòng)主體聯(lián)合到一起并協(xié)調(diào)地工作，在這個(gè)機(jī)制中，圍繞著移民管理任務(wù)而進(jìn)行的體制構(gòu)建，我們可以稱為水利工程移民的管理體制。二、水利工程移民管理體制的構(gòu)成水利工程移民管理體制包括兩個(gè)方面，一是政策法律法規(guī)體系，二是組織管理系統(tǒng)。組織運(yùn)行在法律、政策法規(guī)的體系下運(yùn)行，它們構(gòu)成組織的運(yùn)行環(huán)境。解決移民問題，首先需要加強(qiáng)移民的法制建設(shè)，從法律制度上為妥善解決移民問題提供保障。但目前，我國還沒有專門的移民法，移民安置的法律制度主要體現(xiàn)在土地管理法及相關(guān)的法規(guī)中。因此，制定專門的移民法或非自愿移民法，形成獨(dú)立的非自愿移民的法律制定。重點(diǎn)規(guī)定非自愿移民的原則，移民的權(quán)利和義務(wù)，政府管理移民的權(quán)力和責(zé)任，移民安置的標(biāo)準(zhǔn)和途徑，社會(huì)參與移民的途徑，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律責(zé)任等。移民管理是一個(gè)聯(lián)合行動(dòng)過程，它涉及多個(gè)行動(dòng)主體，并與工程建設(shè)管理系統(tǒng)緊密相關(guān)。由于水利水電工程受地理、氣候、人口、資源、文化、社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)方面的影響，造成管理體制的不同，所以研究水利工程移民管理系統(tǒng)，需要進(jìn)行理論的抽象。一般說來，工程移民的行動(dòng)主體可以分為兩類:一類是直接行動(dòng)主體，它們包括水利部(及移民機(jī)構(gòu))；省級(jí)、地(市)、縣級(jí)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府與相應(yīng)的移民機(jī)構(gòu)，業(yè)主(具有政府機(jī)構(gòu)與公司雙重角色)，債權(quán)人，移民群體(村民委員會(huì))，遷出地社區(qū)、遷入地社區(qū)等。另一類為間接行動(dòng)主體，它們不是直接參加移民實(shí)施者，只是對移民事務(wù)進(jìn)行服務(wù)和據(jù)此收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用，如移民規(guī)劃單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測評估單位、單項(xiàng)工程施工單位，等等。水利工程移民管理系統(tǒng)包括四種關(guān)系：即政策法律之間的規(guī)范關(guān)系、層級(jí)控制關(guān)系、契約關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(如上圖）。三、我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)按照法律規(guī)范與其他主體間建立法律聯(lián)系，其他主體必須在遵守法律的框架下進(jìn)行工程建設(shè)和移民管理。法律是調(diào)節(jié)主體之間關(guān)系的主要依據(jù)，可以看到我國關(guān)于移民管理的法律體系在不斷的完善中，在這個(gè)過程主體之間的談判力量在持續(xù)發(fā)生改變。就目前而言，水利工程移民管理系統(tǒng)運(yùn)行的主要特征仍然是政府主導(dǎo)和計(jì)劃管理，不過相比以前完全政府推動(dòng)相比，已經(jīng)增加了很多市場化的因素，如建立業(yè)主項(xiàng)目負(fù)責(zé)制、監(jiān)理制等。從圖中可以看到，政府的層級(jí)控制行為這是一種政府行為，是建立在政府所擁有的合法權(quán)威基礎(chǔ)上的一種控制行為。所謂控制，最簡單的解釋是:如果A的愿望引起B(yǎng)的行為和傾向的改變，便稱A控制了B。雖然，如羅伯特A達(dá)爾所述，通常實(shí)現(xiàn)控制的手段有受訓(xùn)控制、說服、誘導(dǎo)和使用相互影響等。但是，層級(jí)控制強(qiáng)調(diào)以權(quán)力、強(qiáng)制、強(qiáng)力為手段所產(chǎn)生的控制。因此，在這種秩序中，決策主要是取決于來自權(quán)威的裁決和強(qiáng)制。水利工程移民作為一種政府組織的非自愿移民，本身已反映出政府與移民群體之間的層級(jí)控制關(guān)系。事實(shí)上，對于待遷移民群體來說，若服從政府命令實(shí)行遷移，就可從政府那里得到相應(yīng)的補(bǔ)償、補(bǔ)助、扶持以及其它好處；反之，則將受到政府以權(quán)力、強(qiáng)制、強(qiáng)力為基礎(chǔ)的嚴(yán)厲制裁。因此，在政府組織下的非自愿移民中，政府與移民并不構(gòu)成類似于市場中不同企業(yè)間的平等關(guān)系，移民所獲得的補(bǔ)償、補(bǔ)助、扶持和其他好處不是資源交換所得，只不過是服從政府命令而得到的好處。在市場競爭中，我們假定各行動(dòng)主體彼此獨(dú)立、地位平等，雙方通過交換改善自己的福利。隨著項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制和監(jiān)理制的出現(xiàn)，水利工程移民作為工程建設(shè)的一個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分，其管理行為中逐漸增加了市場平等主體之間的資源交換行為。例如，業(yè)主公司與移民規(guī)劃、監(jiān)理、單項(xiàng)工程施工單位這些間接行動(dòng)主體間的關(guān)系，因事實(shí)上是提供服務(wù)與支付服務(wù)費(fèi)用而成為市場交換關(guān)系。需要指出的是，在行政主導(dǎo)的體制下，很多表面上的契約關(guān)系并不是平等的市場交換關(guān)系。例如，地方政府與移民之間的合同，往往由于行政的壟斷地位，使得移民處于弱勢地位，表現(xiàn)為補(bǔ)償不足。法律補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，可以部分改善移民的談判地位，但是由于我國農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特殊性，產(chǎn)權(quán)不清晰使得移民（多數(shù)是農(nóng)民），得不到有效的保障。由于當(dāng)今大中型水利工程移民都實(shí)行“水利部領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主參與、分省包干”的管理體制，移民管理實(shí)行著地方政府包干負(fù)責(zé)、經(jīng)費(fèi)節(jié)約留用的原則，產(chǎn)生了業(yè)主公司與地方政府之間的一種契約關(guān)系。表面看來這似乎是一種市場交換，然而注意到在這種契約的兌現(xiàn)過程中，這種契約不過是行使層級(jí)控制的一種手段，不代表市場競爭中平等獨(dú)立行動(dòng)主體間的資源交換。這種層級(jí)關(guān)系，由于多數(shù)業(yè)主公司是國有公司或者是行政性的公司而加強(qiáng)了。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系存在于待遷移移民群體之間