社會(huì)其它相關(guān)論文-我國(guó)現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問(wèn)題與對(duì)策思考.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-我國(guó)現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問(wèn)題與對(duì)策思考摘要我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民集體所有的土地(以下簡(jiǎn)稱集體土地)一直處于三大方面的威脅之下：政府動(dòng)用征收權(quán)征收集體土地、村委會(huì)及其干部亂批亂占集體土地、村民個(gè)人亂占集體土地。究其根源在于我國(guó)現(xiàn)行集體土地管理制度的立法及其執(zhí)法均存在問(wèn)題，亟須解決。關(guān)鍵詞集體土地；存在問(wèn)題；對(duì)策我國(guó)的土地分為國(guó)有土地和集體土地。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和城市化步伐的不斷加劇，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，“三農(nóng)”問(wèn)題特別是土地問(wèn)題尤顯突出。自改革開(kāi)放以來(lái)，集體土地一直處于三大方面的威脅之下：政府動(dòng)用征收權(quán)征收土地、村委會(huì)及其干部亂批亂占土地、村民亂占土地用于非農(nóng)建設(shè)。東南沿海有些地方的農(nóng)民甚至出現(xiàn)無(wú)地可耕現(xiàn)象。筆者長(zhǎng)期關(guān)注集體土地問(wèn)題，并代理過(guò)一系列涉及集體土地的訴訟案件，發(fā)現(xiàn)集體土地的權(quán)利者很難在目前法律框架內(nèi)保護(hù)自己的利益，究其根源在于我國(guó)現(xiàn)行集體土地管理制度的立法及執(zhí)法均存在問(wèn)題。如果相關(guān)立法機(jī)關(guān)不盡早予以修正，相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法行使職權(quán)，那么集體土地難免被繼續(xù)侵害，我國(guó)堅(jiān)守18億畝耕地的紅線遲早會(huì)被突破。一、現(xiàn)行集體土地管理制度立法存在的突出問(wèn)題(一)在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失。民法通則第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。”但從我國(guó)目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項(xiàng)權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問(wèn)題。集體土地使用權(quán)主要包括兩個(gè)方面，一是農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二是建設(shè)用地的使用權(quán)。根據(jù)農(nóng)村土地承包法第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！笨梢?jiàn)，對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地，國(guó)家規(guī)定只能用于農(nóng)業(yè)用途，不能用于非農(nóng)用途。土地管理法第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況除外。”從以上規(guī)定可見(jiàn)，集體土地使用權(quán)是一種被限制的物權(quán)。我國(guó)集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對(duì)非農(nóng)用地沒(méi)有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對(duì)其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。根據(jù)土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這里的土地當(dāng)然包括集體土地?？梢?jiàn)，集體土地的最終處置權(quán)實(shí)際上屬于國(guó)家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。(二)在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問(wèn)題。根據(jù)土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但問(wèn)題是相關(guān)法律至今沒(méi)有對(duì)所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無(wú)論其用來(lái)干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管土地管理法及物權(quán)法對(duì)征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問(wèn)題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無(wú)法保障土地被征收農(nóng)民的生活；根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第25條第1款規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施”、第2款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！笨梢?jiàn)，市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者，集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無(wú)法保障土地被征收者的利益。而對(duì)土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒(méi)有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。(三)在部分法律、法規(guī)中無(wú)視村民小組作為集體土地所有權(quán)主體的存在。根據(jù)村民委員會(huì)組織法第19條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理：(七)宅基地的使用方案”、根據(jù)福建省實(shí)施中華人民共和國(guó)土地管理辦法第42條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民申請(qǐng)住宅用地，應(yīng)當(dāng)持戶口簿、家庭成年成員的身份證，向村委會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)村委會(huì)或者村民代表會(huì)議同意后，公布征詢本村村民的意見(jiàn)，在十五日內(nèi)未提出異議的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！钡F(xiàn)實(shí)是我國(guó)目前集體土地所有權(quán)幾乎屬于村民小組集體，并不屬于村委會(huì)，以致村民取得宅基地的相關(guān)權(quán)利憑證，可以不經(jīng)土地所有權(quán)人村民小組集體的同意，實(shí)際上剝奪了村民小組集體所有權(quán)人的權(quán)利。(四)我國(guó)刑事立法對(duì)土地違法案件規(guī)定的懲處力度不夠。根據(jù)刑法第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”第410條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑?！笨梢?jiàn)，刑法對(duì)侵犯土地的犯罪規(guī)定四種罪名，即非法占用耕地罪、非法批準(zhǔn)征用罪、非法批準(zhǔn)占用土地罪、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪，法定最高刑為7年有期徒刑。我國(guó)刑法第5條規(guī)定：“刑罰的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)?！边@就是刑法所確立的罪刑相適應(yīng)原則?，F(xiàn)行刑法規(guī)定的侵犯土地犯罪所承擔(dān)的刑事責(zé)任，與犯罪分子所造成的嚴(yán)重后果相比顯得太輕，不符合我國(guó)刑法確立的罪刑相適應(yīng)原則，屢禁不止的土地違法案件充分證明這一點(diǎn)。二、現(xiàn)行集體土地管理制度執(zhí)法存在的突出問(wèn)題(一)盡管法律早已對(duì)土地利用應(yīng)規(guī)劃作出明確規(guī)定。但有些地方政府及其職能部門并沒(méi)有依法行政。土地用途包括集體土地用途至今仍缺乏規(guī)劃。土地管理法第4條第2款規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”；第17條第1款規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)用地對(duì)土地的要求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”；第18條第1款規(guī)定：“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制”；第20條第1款規(guī)定：“縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地的用途”，第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用的條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”。國(guó)務(wù)院早在1993年6月29日頒布的村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例第6條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作”、第14條第1款規(guī)定：“村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，須經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)審查同意，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”，第2款規(guī)定：“村莊建設(shè)規(guī)劃，須經(jīng)村民會(huì)議討論同意，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。福建省實(shí)施中華人民共和國(guó)土地管理辦法第41條第3款規(guī)定：“村民建住宅應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地，未編制村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的不得審批村民住宅用地”。從以上可見(jiàn)，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地利用應(yīng)當(dāng)規(guī)劃已作出明確規(guī)定。然而，這些規(guī)定至今沒(méi)有得到很好的貫徹施行，導(dǎo)致集體土地的規(guī)劃用途至今不清，村民申請(qǐng)住宅建設(shè)因缺乏規(guī)劃而無(wú)法得到審批。(二)有些縣級(jí)人民政府及其土地管理部門不依法對(duì)集體土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)發(fā)證。導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體長(zhǎng)期存在“缺位”。土地管理法第10條和農(nóng)業(yè)法第11條均規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村