環(huán)境執(zhí)法與依法行政.ppt

環(huán)境執(zhí)法與依法行政,趙 柯 環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局,提綱,背景依法行政 性質(zhì) 法律規(guī)范/法律行為/證據(jù) 近期工作,近期工作,法規(guī)清理 規(guī)范執(zhí)法（特別是行政處罰自由裁量權） 執(zhí)法責任制,法律清理歷史,1980-1987年，全國人大及其常委會清理建國以來的法律法令 1996-1997年，行政處罰法國務院及其部門；各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大常委會對法規(guī)、規(guī)章的清理 2000年，為加入世貿(mào)組織對法律、法規(guī)、規(guī)章的清理 2003年，行政許可法國務院及其部門；各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大常委會對法規(guī)、規(guī)章的清理,法規(guī)清理背景,推進“歷史性轉變”的需要 強化基層環(huán)境執(zhí)法的需要 完善環(huán)境法律體系的需要 適應“依法治國”的需要,法規(guī)清理：三個目標,有利于基層執(zhí)法、提高可操作性 有利于懲治環(huán)境違法、解決“違法成本低” 有利于落實 “全面推進、重點突破”工作部署,法規(guī)清理范圍,時間范圍 19732008 文件范圍 全國人大：環(huán)保法律 國務院：環(huán)保行政法規(guī)及法規(guī)性文件 環(huán)保（總）局：規(guī)章及規(guī)范性文件,五點說明,清理宗旨和檢驗標準：促進“歷史性轉變” 清理目的：理順立法的指導思想和工作部署 清理作法：基礎調(diào)研、提煉觀點、難免爭議 清理特點：清理工作是動態(tài)的、經(jīng)常性的，及時調(diào)整修改 清理重點：解決可操作性差、處罰力度畸輕、制度措施繁冗、脫離實際、重復設置以及相互矛盾的問題,法規(guī)清理概況,清理對象：9部環(huán)保法律 初步成果：第一階段報告 附1立法項目建議表 需要制定57項 需要修改 6 項 需要重大調(diào)整和廢止 6 項 附2法律責任清理表,環(huán)境法律體系：初步形成,環(huán)保法律 9 環(huán)境行政法規(guī) 48 環(huán)保部門規(guī)章 55 軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章 10 國家強制性環(huán)境標準 120 多邊國際環(huán)境條約 50 地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章 660 小計 952,主要領域：有法可依,環(huán)境保護綜合立法：環(huán)境保護法 污染控制領域的立法：包括大氣、水、海洋、噪聲、固體廢物等方面的立法 生態(tài)保護領域的立法：如自然保護區(qū)條例 核安全領域的立法：如放射性污染防治法 、民用核設施安全監(jiān)督管理條例 環(huán)境管理制度立法：如環(huán)境影響評價法、排污費征收使用管理條例,環(huán)境管理制度：基本建立,在項目準入方面：環(huán)評、“三同時” 在監(jiān)管督查方面：排污許可、總量控制、事故應急、限期治理、強制淘汰 在基礎管理方面：環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)區(qū)劃 在經(jīng)濟手段方面：排污收費、廢物綜合利用優(yōu)惠 在公眾參與方面：環(huán)境信息公開、公眾參與,規(guī)范執(zhí)法：有章可循,環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定 環(huán)境保護行政處罰辦法 環(huán)境行政許可聽證辦法 建設項目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定 突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法,存在問題,環(huán)保法律制度不少 但真正管用的不多 來自基層的聲音,挑戰(zhàn)：六個深層次矛盾,市場經(jīng)濟體制與傳統(tǒng)管理模式的矛盾 依法行政要求與簡單粗放管理的矛盾 違法現(xiàn)象普遍與處罰力度小的矛盾 公眾對環(huán)境質(zhì)量要求高與法規(guī)操作性差的矛盾 科學發(fā)展觀要求與法制基礎能力不足的矛盾 公眾維權意識增強與侵權救濟機制滯后的矛盾,環(huán)境立法：八個不足,懲罰力度小，違法成本低 立法操作性差，導致執(zhí)法難 有關法律之間重復而且矛盾 法律修訂滯后，落后現(xiàn)實 立法尚存空白 缺乏約束政府行為的立法 法定審批權與監(jiān)管處罰權設置不合理 立法與基層執(zhí)法能力脫節(jié),立法不足之一： 懲罰力度小，違法成本低（1）,排污收費標準，遠遠低于治理成本 對超標排污、不運轉治污設施等大量常見違法行為，罰款數(shù)額低，最高10萬 以東莞“中國漂染工業(yè)第一名” 排污大案為例 人民日報6月19日,立法不足之一： 懲罰力度小，違法成本低（2）,未經(jīng)驗收、擅自建成投產(chǎn)并排污等違法行為，情節(jié)更嚴重，法定罰款同樣也是最高10萬 對造成嚴重后果的違法行為罰款畸輕。 以吉林石化為例，法定罰款最高100萬,立法不足之一： 懲罰力度小，違法成本低（3）,對埋設暗管偷排、故意不正常運轉環(huán)保設施、長期超標排污等惡意、連續(xù)違法行為，缺少有針對性的處罰手段 如北京某電廠，每次罰款最高只能10萬，企業(yè)每年有計劃地安排環(huán)保違法“罰款預算”120萬 目前主要賠償財產(chǎn)和人身損害，而對生態(tài)環(huán)境本身的損害補償機制沒有形成,立法不足之二： 立法操作性差，導致執(zhí)法難（1）,一些常見違法行為，存在處罰空洞 建設項目既違反環(huán)評又違反“三同時” 一些法律條文看似“嚴厲”，實際難以執(zhí)行 大氣法對制造、銷售、進口排放超標的機動車船，應沒收、銷毀,立法不足之二： 立法操作性差，導致執(zhí)法難（2）,3、法定處罰幅度過寬，甚至沒有量化 固廢法非法進境傾倒罰款10至100萬 放污法400500萬 噪聲法有罰款而無任何數(shù)額 4、配套法規(guī)出臺滯后 79/89年環(huán)保法有毒化學品 95/2000年大氣法限期治理決定權限 96年水污染防治法生活飲用水源保護辦法 5、缺乏強制執(zhí)行手段 查封、扣押，斷水、斷電、斷運、吊銷營業(yè)執(zhí)照等,立法不足之三： 有關法律之間重復而且矛盾（1）,不同法律對同一制度大量重復 既浪費立法資源，又使針對性規(guī)定不足 如環(huán)評、“三同時”、排污收費等 增加日后修訂難度 造成執(zhí)法困難和不良社會影響,立法不足之三： 有關法律之間重復而且矛盾（2）,法律之間矛盾 排污許可證發(fā)放機關： 大氣法政府；水污染防治法1996部門；2008國務院規(guī)定 限期治理決定機關： 固廢法、水法部門；其他法政府 違反排污申報登記的處罰： 固體法、大氣法、海洋法、水污染防治法細則和陸源條例，分別為10萬、5萬、2萬、1萬和3千元,立法不足之四： 法律修訂滯后，落后現(xiàn)實,投資體制發(fā)生了變化 審批制審批、核準、備案制，環(huán)評法已不適應 政企關系發(fā)生了變化 環(huán)保法：污染企業(yè)由“直接管轄”的政府限期治理，由 “政府主管機關”對企業(yè)負責人給予行政處分 政企分離,立法不足之五： 立法尚存空白,某些重要領域存在空白。如土壤污染、有毒化學品、生物安全、遺傳資源保護、開發(fā)區(qū)環(huán)境管理以及光污染、熱污染、惡臭、電磁輻射等 一些重要管理制度缺少法律依據(jù)。如環(huán)保目標責任制 一些法定制度的后續(xù)立法有待加強。如固廢法規(guī)定的生產(chǎn)者責任延伸制度,立法不足之六： 缺乏約束政府行為的立法,地方保護主義干擾環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象普遍 ： 出臺限制環(huán)保部門現(xiàn)場檢查的“土政策” 對地方利稅大戶，直接干預環(huán)保執(zhí)法 只顧本地發(fā)展，“以鄰為壑”，跨界糾紛不斷 忽視環(huán)境保護，決策片面,立法不足之七： 某些行為處罰權設置不合理,建設項目審批權、驗收權、處罰權，“三權合一” 環(huán)境保護部審批的項目出現(xiàn)違法時，所在地環(huán)保部門無權處罰 造成“有權管的看不見，看得見的無權管”，地方環(huán)保部門意見較大,立法不足之八： 立法與基層執(zhí)法能力脫節(jié),舉例說明： 排污申報、總量控制、環(huán)境容量、排污許可 及排污交易等制度 技術性強，程序復雜，涉及面廣，需要大量 人力、物力 基層環(huán)保部門的監(jiān)測設備設施和執(zhí)法人員能 力無法適應,改進環(huán)境立法思路與對策,明確環(huán)境立法的指導思想 健全與完善環(huán)境保護立法體系 落實主要保障措施,環(huán)境立法的指導思想（一）,落實科學發(fā)展觀 以加大對違法行為處罰力度為突破口 以增強立法可操作性為關鍵 以落實政府環(huán)境責任為重點 以改進立法方式為手段 提高環(huán)境立法質(zhì)量，加快環(huán)境立法進程,環(huán)境立法的指導思想（一）,目標 力爭通過10年的努力 形成覆蓋環(huán)保各個領域 門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境法規(guī)體系,完善立法體系之一 研究制定環(huán)境法，規(guī)范政府行為,深入客觀評估環(huán)境保護法 修改環(huán)境保護法，研究制定以規(guī)范政府行為為主要內(nèi)容的環(huán)境法,完善立法體系之二 修訂相關法律法規(guī)，填補立法空白,修訂相關法律法規(guī)：大氣污染防治法、環(huán)評法和噪聲法 填補立法空白：有毒化學品控制、土壤污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護、核安全等領域的環(huán)境法律法規(guī) 制定綜合性環(huán)境立法：環(huán)境損害賠償法,完善立法體系之三 加快制定配套法規(guī),法律法規(guī)有明確授權的，抓緊完成授權立法 限期治理條例、生活飲用水源條例 對法律法規(guī)的原則性規(guī)定，制定實施法規(guī)、規(guī)章、標準、導則和名錄 固廢法中應由有關部門和地方政府制定的6項, 已完成1項；應由環(huán)境保護部制定的12項，已完成2項 為國際履約配套法律法規(guī) 廢物進口管理辦法、消耗臭氧層物質(zhì)管理 條例、生物遺傳資源管理條例,完善立法體系之四 強化法律責任之一,增加處罰種類 新設通報批評等聲譽性處罰；新設拘留等處罰 引入 “按日計罰”方式 對埋設暗管偷排污染物、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等具有連續(xù)性的違法行為，實行“按日計罰” 違法必罰 對法律條文有禁止性或者限制性規(guī)定的，都要明確相應的處罰措施 過罰相當 普遍和大幅度提高罰款數(shù)額；或者按建設項目投資總額的一定比例，決定罰款數(shù)額,完善立法體系之四 強化法律責任之二,擴大處罰手段適用情形 “責令停業(yè)關閉”、“責令限產(chǎn)或者停產(chǎn)整治”、“限期 治理”、“沒收”、“責令拆除”等手段 明確“對環(huán)境的損害”范圍 不僅應當賠償因環(huán)境污染造成的人身和財產(chǎn)損害，也應當 賠償“對環(huán)境的損害”，包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的退化以及應急 和修復等相關費用 增加強制措施 授權環(huán)保部門查封、扣押等強制措施，并責成有關部門 配合采取斷水、斷電、斷運、吊銷營業(yè)執(zhí)照等措施,完善立法體系之五 支持、指導和推動地方環(huán)境立法,法律授權地方立法的，督促地方 固廢法農(nóng)村生活垃圾 及時轉發(fā)和推廣地方立法經(jīng)驗 指導和推動地方先行突破 適當擴大地方環(huán)境立法的授權,法律清理,國務院辦公廳關于做好法律清理工作的通知 全國人大法律委 全國人大法工委 目標有限、指向明確，明顯不適應、不協(xié)調(diào),全面清理9部法律,環(huán)境保護法 水污染防治法 大氣污染防治法 環(huán)境噪聲污染防治法 固體廢物污染環(huán)境防治法 海洋環(huán)境保護法 放射性污染防治法 環(huán)境影響評價法 清潔生產(chǎn)促進法,45處突出問題,法律規(guī)定已明顯不適應經(jīng)濟社會發(fā)展：16處 對相同事項法律規(guī)定不一致：8處 法律規(guī)定過于原則或者未規(guī)定法律責任：21處,十大癥狀,政府責任難落實 噪聲法未規(guī)定罰款數(shù)額 環(huán)評審批體制不適應投資體制改革 規(guī)劃環(huán)評審批與實際做法不符 排污許可證發(fā)證機關不同,限期治理決定權限不同 總量控制超出“兩控區(qū)” 污染轉移未設處罰（噪聲、水） 對事故責任人“行政處分”無法實施 噪聲污染超標,法治（rule of law）,柏拉圖 共和國：假如“哲學家做國王或國王成為哲學家” 法律篇：法律的統(tǒng)治，通過法律的治理 天賦人權 社會契約論 “為了自由，我們做了法律的奴隸” 重點和難點：依法行政,依法行政三項要求,行政機關權力的取得必須由法律設定；規(guī)范行政權的來源-前提 行政機關權力的行使必須依據(jù)法律；行政權的合法行使-關鍵 違法行政必須承擔法律責任；法律責任的落實-保障,依法行政的基本要素,行政權的來源合法 行政權不超越法定權限 事務管轄/地域管轄/級別管轄 行政權行使的內(nèi)容合法 法律規(guī)定的標準、條件、責任 法律的一般原則 動機、目的正當 公共利益與個體利益的平衡 行政活動遵循法定和合理的程序,依法行政的本質(zhì),人民與政府的關系上，從公民義務和政府權力本位向公民權利本位和政府責任本位轉變； 法治理念上，從以法治民、治事向依法治官、治權轉變； 責任意識上，從片面強調(diào)公民責任向同時強化政府責任轉變。,西方國家依法行政三個主要階段,消極行政模式（資本主義社會早期）：“管得越少的政府就是越好的政府”“守夜人” “無法律即無行政” ； 依法行政與積極行政并行（1930s-1970s）：“行政國家”“準立法權”“準司法權”； 法律與行政的和諧與平衡（1970s- ）。,發(fā)展趨勢,行政權管制功能減弱，服務功能加強； 宏觀上擴展，微觀上收縮； 行政權的運行由行政程序法規(guī)范； 社會發(fā)展需要自由裁量權的擴大，加強對其司法審查 救濟制度的建立和完善是依法行政的內(nèi)在要求和根本保障,政府守法/依法行政的重要性,政府職能涉及方方面面，失去可預測性，無序 廣泛的權力，大范圍挑戰(zhàn)法治 “權大于法”導致法律權威的破產(chǎn)，“政府是最好的法律老師” 法律是民主社會公共意志的集中體現(xiàn)，行政權濫用將威脅作為現(xiàn)代法治基礎的民主制度,我國依法行政實踐三個階段,1、起步階段（1978-1989）：以依法“治事”為中心。 特點：（1）建立、健全行政法律制度，從依政策行政向依法律行政轉變；行政組織法、行政行為法、行政救濟法 （2）依法行政觀念從無到有，開始關注行政行為的合法性； 職權法定、行政機關及其工作人員守法 （3）將依法“治事”作為依法行政的中心。,2、發(fā)展階段（1989-1996）：以事后的行政權力監(jiān)督與公民權利救濟為重心 行政訴訟法、行政處罰法、行政復議條例、國家賠償法 3、全面推進階段（1996- ）：全方位規(guī)范、制約行政權運行過程 事前、事中、事后 行政復議法、立法法、行政許可法,依法行政的制度框架,1、行政組織法 國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、“三定方案” 2、行政行為法 行政立法法律制度：立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例 行政執(zhí)法法律制度：行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政收費法、行政程序法 行政監(jiān)督法律制度：審計法、行政監(jiān)察法 3、行政救濟法 行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法,立法趨勢,限制公權- 立法機關/行政機關/司法機關 行政處罰法/行政復議法/行政訴訟法/ 國家賠償法/行政許可法 立法法；行政法規(guī)制訂條例；規(guī)章條例 保障私權- 公民/法人/其他組織 私權范圍不斷擴大：人身/財產(chǎn)/自由 程序保障：正當程序/救濟程序,法治政府的不同維度,有限政府-全能政府 服務政府-管制政府 陽光政府 誠信政府 效能政府 責任政府-權力政府 理性政府-經(jīng)驗政府,依法行政的基本原則,1、職權法定原則 2、法律保留原則 3、法律優(yōu)先原則 4、正當程序原則 5、公開原則 6、信賴保護原則 7、比例原則 8、責任行政原則,依法行政的基本要求,合法行政： 法律優(yōu)先 法律保留 符合具體規(guī)定；符合立法精神、立法宗旨； 遵循法律的效力等級； 侵害/不利決定有明確的法律依據(jù)。,依法行政的基本要求,合理行政： 公平、公正原則 比例原則：目的與手段之間的正當關系 合目的性 適當性 最小損害性,依法行政的基本要求,程序正當： 公開：政府文件、辦事制度、結果 聽取意見 保障相對人的知情權、參與權、救濟權 回避：不能作自己案件的法官,依法行政的基本要求,高效便民： 行政管理的根本宗旨：為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務 積極主動行政管理，法定職責及時履行 遵守法定時限，提高辦事效率,依法行政的基本要求,誠實守信： 誠實信用原則 行政機關提供信息全面、準確、真實 行政活動值得信賴 有條件撤銷行政行為：情勢變化/違法或不適當/相應權限/補償,依法行政的基本要求,權責統(tǒng)一： 權利與義務的統(tǒng)一、平衡 有權必有責：權力與責任的統(tǒng)一 執(zhí)法有保障：權限范圍/執(zhí)法手段 政府責任形式：糾正錯誤行為；對違法行為追究責任；行政救濟制度保障政府承擔責任,行政執(zhí)法行為特征,法定性 特定性 一定裁量性 單方意志性 國家強制性 外部行為性 法律效果性 可予救濟性,行政執(zhí)法行為的類型