職業(yè)教育論文-對建立義務教育城鄉(xiāng)教師交流制度的思考.doc

職業(yè)教育論文-對建立義務教育城鄉(xiāng)教師交流制度的思考摘要：我國義務教育階段教師資源分布的城鄉(xiāng)差距，已經(jīng)成為我國基礎教育改革的瓶頸。制約教師交流的主要原因是：農(nóng)村教師隊伍建設投入不足，教師聘任制度缺失，缺乏與市場相適應的城鄉(xiāng)教師交流的機制。促進教師交流制度保障措施是：在制度上確立城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的目標，以定向撥款的形式支持城鄉(xiāng)教師交流，完善教師聘任制，建立教師定期流動制。關鍵詞：教師資源；教師交流；義務教育我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟發(fā)展格局孕育了我國義務教育的二元、非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，要實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展就必須解決教育條件保障的均衡化。在教育條件保障方面，教師的均衡化成為繼教育投入后我國近期教育政策法律關注的焦點。新的義務教育法(征求意見稿)明確提出實施城鄉(xiāng)教師交流制度，但理論界對如何促進城鄉(xiāng)教師資源合理配置，縮短城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距方面的研究還不夠深入。本文以此為切入點，從我國教師資源配置、教師交流政策的沿革入手，分析制約我國城鄉(xiāng)教師交流的主要因素，并在此基礎上提出促進義務教育城鄉(xiāng)教師有效交流的制度保障建議。一、城鄉(xiāng)教師交流政策的沿革現(xiàn)階段我國義務教育城鄉(xiāng)教師交流政策的發(fā)展歷史是從1993年開始的。1993年中國教育改革與發(fā)展綱要提出了義務教育的“兩基”發(fā)展目標，要求在教師隊伍建設中“進一步擴大師范院校定向招生的比例，建立師范畢業(yè)生服務期制度，保證畢業(yè)生到中小學任教”。發(fā)展綱要中提出了“加強高等學校之間教師的交流”，但沒有涉及義務教育階段教師的互動交流。1993年，我國頒布了教師法，其第17條規(guī)定“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制”。聘任制是教師資源配制的有效方式，但由于我國教師聘任制的不完善，導致了教師人才的盲目、無序流動。1999年中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定指出：“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市(鎮(zhèn))學校教師以各種方式到農(nóng)村缺編學校任教?！币?guī)定還提出了城鎮(zhèn)中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學?；蜣r(nóng)村地區(qū)學校任教的經(jīng)歷，才可聘為高級教師職務。同時要求采取優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵教師到不發(fā)達地區(qū)、邊遠地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)任教，這些原則性的規(guī)定對基層教師間的交流有一定的積極作用。1999年，國務院頒布面向21世紀教育振興行動計劃，在“實施跨世紀園丁工程”中要求“重點加強中小學骨干教師隊伍建設”，要求通過骨干教師的輻射作用，促進城鄉(xiāng)教師交流。2001年，國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定又提出了城鄉(xiāng)教師“對口支援”的交流方式，要求援助地區(qū)的學校要為受援地區(qū)的學校培養(yǎng)、培訓骨干教師。2002年，中小學教師隊伍建設“十五”計劃出臺，該計劃明確提出了城鄉(xiāng)中小學教師交流的基本原則，并且把“建立教師轉(zhuǎn)任交流制度”作為實現(xiàn)計劃的政策措施和工作重點。此后，建立城鄉(xiāng)教師交流制度成為人們關注的焦點。2003年，國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定進一步提出了“建立城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務期制度。地(市)、縣教育行政部門要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)校對校教師定期交流制度。增加選派東部地區(qū)教師到西部地區(qū)任教、西部地區(qū)教師到東部地區(qū)接受培訓的教師數(shù)量”。2004年，周濟部長在教育部2005年度工作會議上的講話中強調(diào)，2005年農(nóng)村教育工作要從三個方面繼續(xù)推進，在第三個方面“切實加強農(nóng)村教師隊伍建設，推進相關人事制度改革”中指出：“要加強對教師的統(tǒng)籌管理和資源的統(tǒng)一調(diào)控，促進教師流動，安排城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教。”目前，我國主要省市都啟動了城鄉(xiāng)教師交流計劃，但形成制度性規(guī)定的卻很少。2005年7月，北京出臺了北京市城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育暫行辦法，該辦法具體規(guī)定了交流的政策與保障、組織與管理，開啟了我國地方城鄉(xiāng)教師交流制度化的大門。從城鄉(xiāng)教師交流政策的沿革看，存在的主要問題是：首先，教師交流大多帶有短期行為的特征，制度性不強。無論是早期的“教師對口支援”、“教師送課下鄉(xiāng)”，還是后期的“教師轉(zhuǎn)任交流”、“教師定期交流”等形式，都缺乏具體的制度保障。教師交流是一種長期性、發(fā)展性規(guī)劃，制度化是教師交流政策發(fā)展的必然趨勢。其次，這些政策性的規(guī)定不系統(tǒng)，操作性不強。主要表現(xiàn)為：其一，沒有明確促進城鄉(xiāng)教師交流的責任主體，對“誰促進”，“如何促進”，尤其是“交流經(jīng)費保障問題”缺少具體規(guī)定；其二，沒有具體的教師交流程序，如交流對象的條件，教師定期流動的義務性、交流的時間、交流者的待遇等；其三，沒有明確規(guī)定“如何加強對交流教師的管理”工作，以及如何保障教師的教學質(zhì)量問題。第三，這些政策中的“交流”或者“流動”還僅僅局限在教育系統(tǒng)內(nèi)部的地區(qū)內(nèi)部的流動，忽視了教育系統(tǒng)內(nèi)外的互動和教育系統(tǒng)內(nèi)地區(qū)內(nèi)外的流動。日本中小學教師的定期流動制強調(diào)的是“就近流動”的原則，但是結(jié)合我國義務教育現(xiàn)狀，筆者認為教師交流的范圍應該擴大，區(qū)域內(nèi)外的城鄉(xiāng)教師流動也應該提倡和鼓勵。二、制約教師交流的制度性原因分析制度是制約發(fā)展的最重要的因素，我國城鄉(xiāng)教育的二元對立最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)教育的制度性落差而非城鄉(xiāng)教育的地域性差異。這種制度性落差是指農(nóng)村教育和城市教育在目標、地位和保障上均存在明顯差異，在教育體系中被區(qū)別對待，享有不同的待遇1。這種差別待遇最突出的弊端是導致我國教育形成一種涇渭分明的“城市教育”和“農(nóng)村教育”的邊界，并且由此形成了“城市教師”和“農(nóng)村教師”的邊界。1.農(nóng)村教師隊伍建設投入不足從目前教師流向看，多是教師由物質(zhì)待遇差的落后地區(qū)流向物質(zhì)待遇好的發(fā)達地區(qū)。因為教師也和其他人才一樣，對物質(zhì)條件的需求具有“經(jīng)濟人”的一面，教師的物質(zhì)待遇與教師流失呈現(xiàn)出負相關的關系。我國農(nóng)村教師雖然能按月領取工資，但是按規(guī)定繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等費用后，全年實際上能領到手的約10個月工資。農(nóng)村教師參加繼續(xù)教育、學歷提高教育等，其培訓、差旅費等費用平均占教師月工資的8%10%，若加上個別地方的亂攤派、亂集資，農(nóng)村教師經(jīng)濟狀況就更窘困。我國農(nóng)村教師隊伍建設投入不足的根源是我國的“地方負責、分級管理”的義務教育投入體制。我國目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎是零財政或赤字嚴重，但縣鄉(xiāng)財政卻要承擔50%80%的教育投入費用，中央財政占的比例很小。于是，地方政府便把教師隊伍建設的財政負擔轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，讓農(nóng)民承擔教師發(fā)展的費用。結(jié)果，農(nóng)村教師隊伍建設成了農(nóng)民的負擔，造成了今天我國農(nóng)村教師隊伍的生存困境。教師“只出不進”，城鄉(xiāng)教師交流困難可謂“有情可原”。2.教師聘任制度的缺失我國教育法第34條規(guī)定：“國家實行教師資格、職務、聘任制度，通過考核、獎勵、培養(yǎng)和培訓，提高教師素質(zhì)，加強教師隊伍建設?！苯處煼ǖ?7條規(guī)定：“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制。實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規(guī)定。”但是由于我國的教師聘任辦法遲遲沒有出臺，“強化合同管理，以契約的形式約束教師的流動，使教師流動合理、合法”就成了一句空話。教師聘任制度的不完善還造成了我國農(nóng)村中小學校用人自主權(quán)不到位。教育法第28條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)行使聘任教師及其他職工的權(quán)力?！眹鴦赵宏P于基礎教育改革與發(fā)展的決定第30條也明確規(guī)定：“縣級以上教育部門依法履行中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、培養(yǎng)培訓校長的選拔和考核等管理職能。”然而，目前我們每聘任一位教師都得征求編制辦、人事局、監(jiān)察局、財政局等四家同意，教育行政部門往往在辦理手續(xù)時較為困難，甚至到處受阻，在審理過程中往往效率相當?shù)拖隆τ谵r(nóng)村學校內(nèi)部來說，教師的聘任制改革到處都在施行，但由于中小學校長普遍缺乏教師的人事管理與招聘權(quán)，當前的教師聘任制只能是流于形式。結(jié)果，農(nóng)村中小學優(yōu)秀教師難以進來，不合格教師又難以出去，所以農(nóng)村教師“人才流失”及“隱性缺編與顯性超編”等問題就產(chǎn)生了。3.缺乏與市場相應的城鄉(xiāng)教師交流機制教師的流動是絕對的，穩(wěn)定是相對的。因此為了減少教師流動的盲目性，實現(xiàn)教師流動合理、合法，就必須建立起相應的教師交流機制。在前面已經(jīng)分析了我國教師交流政策的局限性，即我國還沒有建立起完善的教師交流制度，很多政策還處在“試行”階段或處在“暫行辦法”的地位，更不用說要上升到法律的高度。與我國相比，日本中小學教師的定期流動制度比較完善、系統(tǒng)，值得我們借鑒。首先，日本將“教師定期流動制”法律化。日本的教育法明確規(guī)定，一個教師在同一所學校連續(xù)工作不得超過五年；在一所學校連續(xù)任教一定年限以上的教師必須流動，同時限制任教不滿三年的教師“跳槽”。其次，日本將“教師定期流動制”系統(tǒng)化。第一，在流動地域上堅持“就近為主”的原則：一是在同一市、町、村之間流動，二是跨縣一級(相當于我國的省一級)行政區(qū)域間流動，前者所占比重很大。第二，流動的對象分為幾種情況：1)凡在一校連續(xù)任教十年以上以及新任教師連續(xù)六年以上者，以此為硬性條件；2)為解決定員超編而有必要流動者；3)在區(qū)、市、街道、村范圍內(nèi)的學校及學校之間，如教師隊伍在結(jié)構(gòu)上(專業(yè)、年齡、資格、男女比例等)不盡合理，有必要調(diào)整而流動者。另外，對不應流動者也做出了相應規(guī)定，如任教不滿兩年的教師、57歲以上60歲未滿的教師、妊娠或產(chǎn)休假期間的教師和長期缺勤的教師等。第三，教師流動的具體操作程序一般在每年的11月上旬，由縣(都道府)一級教育委員會發(fā)布教師定期流動的實施要旨，內(nèi)容包括地域或地區(qū)的指定和有關原則、要求等。個體教師都要先填寫一份調(diào)查表，其中包括流動的意向，然后由校長決定人選(一般要征求本人意見)并報上一級主管部門審核，最后由縣(都道府)教育委員會教育長批準(校長則由教育長直接任命換崗，本人也可以提出申請)。三、促進教師交流的制度保障措施1.要確立城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的目標積極促進教師交流的目的是為了實現(xiàn)我國義務教育的均衡發(fā)展，“城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展”的目標就是徹底消除農(nóng)村教育發(fā)展落后于城市、西部教育落后于東部的教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象。因此促進我國城鄉(xiāng)教師交流的制度保障措施必須首先確立發(fā)展目標，形成城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的觀念意識，“在資源配制上形成以城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展為基本準則的組織行為，地區(qū)間形成向教育共同發(fā)展方向努力的良好態(tài)勢”2。2.以定向撥款的形式支持城鄉(xiāng)教師交流國家可以加大省、市一級政府對農(nóng)村義務教育的責任，設置教師交流專項基金，該基金由省、市政府財政以定向撥款的形式下發(fā)到學校，學校對該基金要獨立設置，并做到?？顚Ｓ茫饕糜诮涣鹘處煹墓芾?、獎勵、培訓及其他交流方面，政府對該基金的使用情況有監(jiān)督職責。定向撥款要根據(jù)各省、市經(jīng)濟發(fā)展水平制定出占省、市財政的百分比數(shù)額，而且要逐年遞增。同時“教師交流專項建設基金”要有法律保障，修訂中的義務教育法對此應該有明確規(guī)定，包括對基金的發(fā)放、管理、使用、監(jiān)督中主體的權(quán)利和義務，以及其相應的法律責任。3.完善教師聘任制首先應該盡快制定出完善的教師聘任辦法，對現(xiàn)有教師隊伍實行名副其實的聘任制，同時明確到農(nóng)村任教教師的優(yōu)惠待遇，使農(nóng)村中小學按照崗位需求可以招聘到自己需要的教師，使“優(yōu)秀教師走進來，不合格教師退出去”。其次教師聘任證書應保持相應的層次性、獨立性和流通性，積極鼓勵學?？缧Ｆ赣谩⒓媛毱赣媒處煟罐r(nóng)村中小學?？梢酝ㄟ^臨時證書、特別證書、應急證書等形式外聘城鎮(zhèn)教師，以解決農(nóng)村學校部分科目如音樂、美術(shù)、體育、英語等教師嚴重缺編的問題。同時對城鄉(xiāng)互相交流教師也應以聘任合同的方式明確交流雙方的權(quán)利和義務，對教學內(nèi)容、教學要求、工資結(jié)算、監(jiān)督管理以及禁止行為等都要做出詳細規(guī)定，通過這種契約化管理模式真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師交流合理、合法。4.建立教師定期流動制度(1)明確教師流動工作責任人確定地方教育行政部門領導和校長為第一和直接責任人，要求責任人要明確教師流動的具體程序，如流動對象的條件、定期流動的義務性、流動的時間、流動者的待遇等方面。同時責任人要及時掌握流動教師思想動態(tài)和工作進展情況，主動關心流動教師的生活，解決他們的后顧之憂，確保他們能在新崗位上安心、積極工作。概括起來說，教師交流工作責任人的主要職責就是把好三關：把好選人關、把好使用關、把好監(jiān)督關。(2)建立流動教師檔案動態(tài)數(shù)據(jù)庫該數(shù)據(jù)庫的功能主要是為學校和教師雙向選擇提供信息交流平臺，發(fā)布學校和教師流動的意向和相關數(shù)據(jù)，同時形成學校與流動教師情況的反饋機制。通過這個互動平臺，既能更有效地節(jié)約教師交流中的時間和成本，又能打破“教師”的“部門所有制”和“學校、地方所有制”的壁壘，擴大教師交流的范圍。(3)出臺鼓勵大學畢業(yè)生到農(nóng)村流動任教的優(yōu)惠政策首先，強調(diào)流動的平等性、自愿性，即每一名畢業(yè)生都有去貧困地區(qū)任教的權(quán)利。其次，明確流動任教的優(yōu)惠政策。湖北省教育廳為鼓勵大學生到農(nóng)村流動任教，出臺了六項優(yōu)惠政策值得借鑒：一是對支教生每人每年獎勵5000元，按年發(fā)放。對借有國家助學貸款的畢業(yè)生，此獎勵款優(yōu)先用于償還貸款。二是選派任教的畢業(yè)生可提前定級，不實行試用期制，其工資按月足額發(fā)放。三是具有推薦免試資格的畢業(yè)生，可先取得研究生入學資格，服務期滿后再回校攻讀碩士研究生。四是服務期滿，經(jīng)考核合格并經(jīng)過一定選拔程序，可攻讀教育碩士專業(yè)學位。五是畢業(yè)生可以不轉(zhuǎn)戶口檔案關系。六是對非師范專業(yè)的畢業(yè)生，免收教師資格申請認定費。第三，重視畢業(yè)生“質(zhì)”的要求，應選拔品學兼優(yōu)者，以保證工作質(zhì)量。第四，強調(diào)定期流動性。在支教期滿后，去留自由、自愿。(4)建立互動學校教育資源共享機制以現(xiàn)代信息技術(shù)為平臺，建立互動學校資源