職業(yè)教育論文-對(duì)建立義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師交流制度的思考.doc

職業(yè)教育論文-對(duì)建立義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師交流制度的思考摘要：我國(guó)義務(wù)教育階段教師資源分布的城鄉(xiāng)差距，已經(jīng)成為我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的瓶頸。制約教師交流的主要原因是：農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)投入不足，教師聘任制度缺失，缺乏與市場(chǎng)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)教師交流的機(jī)制。促進(jìn)教師交流制度保障措施是：在制度上確立城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的目標(biāo)，以定向撥款的形式支持城鄉(xiāng)教師交流，完善教師聘任制，建立教師定期流動(dòng)制。關(guān)鍵詞：教師資源；教師交流；義務(wù)教育我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局孕育了我國(guó)義務(wù)教育的二元、非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展就必須解決教育條件保障的均衡化。在教育條件保障方面，教師的均衡化成為繼教育投入后我國(guó)近期教育政策法律關(guān)注的焦點(diǎn)。新的義務(wù)教育法(征求意見(jiàn)稿)明確提出實(shí)施城鄉(xiāng)教師交流制度，但理論界對(duì)如何促進(jìn)城鄉(xiāng)教師資源合理配置，縮短城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距方面的研究還不夠深入。本文以此為切入點(diǎn)，從我國(guó)教師資源配置、教師交流政策的沿革入手，分析制約我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流的主要因素，并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師有效交流的制度保障建議。一、城鄉(xiāng)教師交流政策的沿革現(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育城鄉(xiāng)教師交流政策的發(fā)展歷史是從1993年開(kāi)始的。1993年中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要提出了義務(wù)教育的“兩基”發(fā)展目標(biāo)，要求在教師隊(duì)伍建設(shè)中“進(jìn)一步擴(kuò)大師范院校定向招生的比例，建立師范畢業(yè)生服務(wù)期制度，保證畢業(yè)生到中小學(xué)任教”。發(fā)展綱要中提出了“加強(qiáng)高等學(xué)校之間教師的交流”，但沒(méi)有涉及義務(wù)教育階段教師的互動(dòng)交流。1993年，我國(guó)頒布了教師法，其第17條規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”。聘任制是教師資源配制的有效方式，但由于我國(guó)教師聘任制的不完善，導(dǎo)致了教師人才的盲目、無(wú)序流動(dòng)。1999年中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定指出：“各地要制定政策，鼓勵(lì)大中城市骨干教師到基礎(chǔ)薄弱學(xué)校任教或兼職，中小城市(鎮(zhèn))學(xué)校教師以各種方式到農(nóng)村缺編學(xué)校任教。”規(guī)定還提出了城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在薄弱學(xué)?；蜣r(nóng)村地區(qū)學(xué)校任教的經(jīng)歷，才可聘為高級(jí)教師職務(wù)。同時(shí)要求采取優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)教師到不發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)任教，這些原則性的規(guī)定對(duì)基層教師間的交流有一定的積極作用。1999年，國(guó)務(wù)院頒布面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃，在“實(shí)施跨世紀(jì)園丁工程”中要求“重點(diǎn)加強(qiáng)中小學(xué)骨干教師隊(duì)伍建設(shè)”，要求通過(guò)骨干教師的輻射作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流。2001年，國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定又提出了城鄉(xiāng)教師“對(duì)口支援”的交流方式，要求援助地區(qū)的學(xué)校要為受援地區(qū)的學(xué)校培養(yǎng)、培訓(xùn)骨干教師。2002年，中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)“十五”計(jì)劃出臺(tái)，該計(jì)劃明確提出了城鄉(xiāng)中小學(xué)教師交流的基本原則，并且把“建立教師轉(zhuǎn)任交流制度”作為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的政策措施和工作重點(diǎn)。此后，建立城鄉(xiāng)教師交流制度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。2003年，國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定進(jìn)一步提出了“建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度。地(市)、縣教育行政部門(mén)要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)校對(duì)校教師定期交流制度。增加選派東部地區(qū)教師到西部地區(qū)任教、西部地區(qū)教師到東部地區(qū)接受培訓(xùn)的教師數(shù)量”。2004年，周濟(jì)部長(zhǎng)在教育部2005年度工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，2005年農(nóng)村教育工作要從三個(gè)方面繼續(xù)推進(jìn)，在第三個(gè)方面“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)人事制度改革”中指出：“要加強(qiáng)對(duì)教師的統(tǒng)籌管理和資源的統(tǒng)一調(diào)控，促進(jìn)教師流動(dòng)，安排城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教?！蹦壳埃覈?guó)主要省市都啟動(dòng)了城鄉(xiāng)教師交流計(jì)劃，但形成制度性規(guī)定的卻很少。2005年7月，北京出臺(tái)了北京市城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育暫行辦法，該辦法具體規(guī)定了交流的政策與保障、組織與管理，開(kāi)啟了我國(guó)地方城鄉(xiāng)教師交流制度化的大門(mén)。從城鄉(xiāng)教師交流政策的沿革看，存在的主要問(wèn)題是：首先，教師交流大多帶有短期行為的特征，制度性不強(qiáng)。無(wú)論是早期的“教師對(duì)口支援”、“教師送課下鄉(xiāng)”，還是后期的“教師轉(zhuǎn)任交流”、“教師定期交流”等形式，都缺乏具體的制度保障。教師交流是一種長(zhǎng)期性、發(fā)展性規(guī)劃，制度化是教師交流政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。其次，這些政策性的規(guī)定不系統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：其一，沒(méi)有明確促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流的責(zé)任主體，對(duì)“誰(shuí)促進(jìn)”，“如何促進(jìn)”，尤其是“交流經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題”缺少具體規(guī)定；其二，沒(méi)有具體的教師交流程序，如交流對(duì)象的條件，教師定期流動(dòng)的義務(wù)性、交流的時(shí)間、交流者的待遇等；其三，沒(méi)有明確規(guī)定“如何加強(qiáng)對(duì)交流教師的管理”工作，以及如何保障教師的教學(xué)質(zhì)量問(wèn)題。第三，這些政策中的“交流”或者“流動(dòng)”還僅僅局限在教育系統(tǒng)內(nèi)部的地區(qū)內(nèi)部的流動(dòng)，忽視了教育系統(tǒng)內(nèi)外的互動(dòng)和教育系統(tǒng)內(nèi)地區(qū)內(nèi)外的流動(dòng)。日本中小學(xué)教師的定期流動(dòng)制強(qiáng)調(diào)的是“就近流動(dòng)”的原則，但是結(jié)合我國(guó)義務(wù)教育現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為教師交流的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，區(qū)域內(nèi)外的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)也應(yīng)該提倡和鼓勵(lì)。二、制約教師交流的制度性原因分析制度是制約發(fā)展的最重要的因素，我國(guó)城鄉(xiāng)教育的二元對(duì)立最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)教育的制度性落差而非城鄉(xiāng)教育的地域性差異。這種制度性落差是指農(nóng)村教育和城市教育在目標(biāo)、地位和保障上均存在明顯差異，在教育體系中被區(qū)別對(duì)待，享有不同的待遇1。這種差別待遇最突出的弊端是導(dǎo)致我國(guó)教育形成一種涇渭分明的“城市教育”和“農(nóng)村教育”的邊界，并且由此形成了“城市教師”和“農(nóng)村教師”的邊界。1.農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)投入不足從目前教師流向看，多是教師由物質(zhì)待遇差的落后地區(qū)流向物質(zhì)待遇好的發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)榻處熞埠推渌瞬乓粯樱瑢?duì)物質(zhì)條件的需求具有“經(jīng)濟(jì)人”的一面，教師的物質(zhì)待遇與教師流失呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系。我國(guó)農(nóng)村教師雖然能按月領(lǐng)取工資，但是按規(guī)定繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用后，全年實(shí)際上能領(lǐng)到手的約10個(gè)月工資。農(nóng)村教師參加繼續(xù)教育、學(xué)歷提高教育等，其培訓(xùn)、差旅費(fèi)等費(fèi)用平均占教師月工資的8%10%，若加上個(gè)別地方的亂攤派、亂集資，農(nóng)村教師經(jīng)濟(jì)狀況就更窘困。我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)投入不足的根源是我國(guó)的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的義務(wù)教育投入體制。我國(guó)目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎是零財(cái)政或赤字嚴(yán)重，但縣鄉(xiāng)財(cái)政卻要承擔(dān)50%80%的教育投入費(fèi)用，中央財(cái)政占的比例很小。于是，地方政府便把教師隊(duì)伍建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，讓農(nóng)民承擔(dān)教師發(fā)展的費(fèi)用。結(jié)果，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)成了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了今天我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍的生存困境。教師“只出不進(jìn)”，城鄉(xiāng)教師交流困難可謂“有情可原”。2.教師聘任制度的缺失我國(guó)教育法第34條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過(guò)考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)?！苯處煼ǖ?7條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)規(guī)定。”但是由于我國(guó)的教師聘任辦法遲遲沒(méi)有出臺(tái)，“強(qiáng)化合同管理，以契約的形式約束教師的流動(dòng)，使教師流動(dòng)合理、合法”就成了一句空話。教師聘任制度的不完善還造成了我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)校用人自主權(quán)不到位。教育法第28條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使聘任教師及其他職工的權(quán)力。”國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定第30條也明確規(guī)定：“縣級(jí)以上教育部門(mén)依法履行中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)校長(zhǎng)的選拔和考核等管理職能。”然而，目前我們每聘任一位教師都得征求編制辦、人事局、監(jiān)察局、財(cái)政局等四家同意，教育行政部門(mén)往往在辦理手續(xù)時(shí)較為困難，甚至到處受阻，在審理過(guò)程中往往效率相當(dāng)?shù)拖?。?duì)于農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部來(lái)說(shuō)，教師的聘任制改革到處都在施行，但由于中小學(xué)校長(zhǎng)普遍缺乏教師的人事管理與招聘權(quán)，當(dāng)前的教師聘任制只能是流于形式。結(jié)果，農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師難以進(jìn)來(lái)，不合格教師又難以出去，所以農(nóng)村教師“人才流失”及“隱性缺編與顯性超編”等問(wèn)題就產(chǎn)生了。3.缺乏與市場(chǎng)相應(yīng)的城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制教師的流動(dòng)是絕對(duì)的，穩(wěn)定是相對(duì)的。因此為了減少教師流動(dòng)的盲目性，實(shí)現(xiàn)教師流動(dòng)合理、合法，就必須建立起相應(yīng)的教師交流機(jī)制。在前面已經(jīng)分析了我國(guó)教師交流政策的局限性，即我國(guó)還沒(méi)有建立起完善的教師交流制度，很多政策還處在“試行”階段或處在“暫行辦法”的地位，更不用說(shuō)要上升到法律的高度。與我國(guó)相比，日本中小學(xué)教師的定期流動(dòng)制度比較完善、系統(tǒng)，值得我們借鑒。首先，日本將“教師定期流動(dòng)制”法律化。日本的教育法明確規(guī)定，一個(gè)教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作不得超過(guò)五年；在一所學(xué)校連續(xù)任教一定年限以上的教師必須流動(dòng)，同時(shí)限制任教不滿三年的教師“跳槽”。其次，日本將“教師定期流動(dòng)制”系統(tǒng)化。第一，在流動(dòng)地域上堅(jiān)持“就近為主”的原則：一是在同一市、町、村之間流動(dòng)，二是跨縣一級(jí)(相當(dāng)于我國(guó)的省一級(jí))行政區(qū)域間流動(dòng)，前者所占比重很大。第二，流動(dòng)的對(duì)象分為幾種情況：1)凡在一校連續(xù)任教十年以上以及新任教師連續(xù)六年以上者，以此為硬性條件；2)為解決定員超編而有必要流動(dòng)者；3)在區(qū)、市、街道、村范圍內(nèi)的學(xué)校及學(xué)校之間，如教師隊(duì)伍在結(jié)構(gòu)上(專業(yè)、年齡、資格、男女比例等)不盡合理，有必要調(diào)整而流動(dòng)者。另外，對(duì)不應(yīng)流動(dòng)者也做出了相應(yīng)規(guī)定，如任教不滿兩年的教師、57歲以上60歲未滿的教師、妊娠或產(chǎn)休假期間的教師和長(zhǎng)期缺勤的教師等。第三，教師流動(dòng)的具體操作程序一般在每年的11月上旬，由縣(都道府)一級(jí)教育委員會(huì)發(fā)布教師定期流動(dòng)的實(shí)施要旨，內(nèi)容包括地域或地區(qū)的指定和有關(guān)原則、要求等。個(gè)體教師都要先填寫(xiě)一份調(diào)查表，其中包括流動(dòng)的意向，然后由校長(zhǎng)決定人選(一般要征求本人意見(jiàn))并報(bào)上一級(jí)主管部門(mén)審核，最后由縣(都道府)教育委員會(huì)教育長(zhǎng)批準(zhǔn)(校長(zhǎng)則由教育長(zhǎng)直接任命換崗，本人也可以提出申請(qǐng))。三、促進(jìn)教師交流的制度保障措施1.要確立城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的目標(biāo)積極促進(jìn)教師交流的目的是為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，“城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展”的目標(biāo)就是徹底消除農(nóng)村教育發(fā)展落后于城市、西部教育落后于東部的教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象。因此促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流的制度保障措施必須首先確立發(fā)展目標(biāo)，形成城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展的觀念意識(shí)，“在資源配制上形成以城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展為基本準(zhǔn)則的組織行為，地區(qū)間形成向教育共同發(fā)展方向努力的良好態(tài)勢(shì)”2。2.以定向撥款的形式支持城鄉(xiāng)教師交流國(guó)家可以加大省、市一級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，設(shè)置教師交流專項(xiàng)基金，該基金由省、市政府財(cái)政以定向撥款的形式下發(fā)到學(xué)校，學(xué)校對(duì)該基金要獨(dú)立設(shè)置，并做到?？顚Ｓ茫饕糜诮涣鹘處煹墓芾?、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)及其他交流方面，政府對(duì)該基金的使用情況有監(jiān)督職責(zé)。定向撥款要根據(jù)各省、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定出占省、市財(cái)政的百分比數(shù)額，而且要逐年遞增。同時(shí)“教師交流專項(xiàng)建設(shè)基金”要有法律保障，修訂中的義務(wù)教育法對(duì)此應(yīng)該有明確規(guī)定，包括對(duì)基金的發(fā)放、管理、使用、監(jiān)督中主體的權(quán)利和義務(wù)，以及其相應(yīng)的法律責(zé)任。3.完善教師聘任制首先應(yīng)該盡快制定出完善的教師聘任辦法，對(duì)現(xiàn)有教師隊(duì)伍實(shí)行名副其實(shí)的聘任制，同時(shí)明確到農(nóng)村任教教師的優(yōu)惠待遇，使農(nóng)村中小學(xué)按照崗位需求可以招聘到自己需要的教師，使“優(yōu)秀教師走進(jìn)來(lái)，不合格教師退出去”。其次教師聘任證書(shū)應(yīng)保持相應(yīng)的層次性、獨(dú)立性和流通性，積極鼓勵(lì)學(xué)?？缧Ｆ赣谩⒓媛毱赣媒處?，使農(nóng)村中小學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)臨時(shí)證書(shū)、特別證書(shū)、應(yīng)急證書(shū)等形式外聘城鎮(zhèn)教師，以解決農(nóng)村學(xué)校部分科目如音樂(lè)、美術(shù)、體育、英語(yǔ)等教師嚴(yán)重缺編的問(wèn)題。同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)互相交流教師也應(yīng)以聘任合同的方式明確交流雙方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)要求、工資結(jié)算、監(jiān)督管理以及禁止行為等都要做出詳細(xì)規(guī)定，通過(guò)這種契約化管理模式真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師交流合理、合法。4.建立教師定期流動(dòng)制度(1)明確教師流動(dòng)工作責(zé)任人確定地方教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)為第一和直接責(zé)任人，要求責(zé)任人要明確教師流動(dòng)的具體程序，如流動(dòng)對(duì)象的條件、定期流動(dòng)的義務(wù)性、流動(dòng)的時(shí)間、流動(dòng)者的待遇等方面。同時(shí)責(zé)任人要及時(shí)掌握流動(dòng)教師思想動(dòng)態(tài)和工作進(jìn)展情況，主動(dòng)關(guān)心流動(dòng)教師的生活，解決他們的后顧之憂，確保他們能在新崗位上安心、積極工作。概括起來(lái)說(shuō)，教師交流工作責(zé)任人的主要職責(zé)就是把好三關(guān)：把好選人關(guān)、把好使用關(guān)、把好監(jiān)督關(guān)。(2)建立流動(dòng)教師檔案動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)該數(shù)據(jù)庫(kù)的功能主要是為學(xué)校和教師雙向選擇提供信息交流平臺(tái)，發(fā)布學(xué)校和教師流動(dòng)的意向和相關(guān)數(shù)據(jù)，同時(shí)形成學(xué)校與流動(dòng)教師情況的反饋機(jī)制。通過(guò)這個(gè)互動(dòng)平臺(tái)，既能更有效地節(jié)約教師交流中的時(shí)間和成本，又能打破“教師”的“部門(mén)所有制”和“學(xué)校、地方所有制”的壁壘，擴(kuò)大教師交流的范圍。(3)出臺(tái)鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村流動(dòng)任教的優(yōu)惠政策首先，強(qiáng)調(diào)流動(dòng)的平等性、自愿性，即每一名畢業(yè)生都有去貧困地區(qū)任教的權(quán)利。其次，明確流動(dòng)任教的優(yōu)惠政策。湖北省教育廳為鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村流動(dòng)任教，出臺(tái)了六項(xiàng)優(yōu)惠政策值得借鑒：一是對(duì)支教生每人每年獎(jiǎng)勵(lì)5000元，按年發(fā)放。對(duì)借有國(guó)家助學(xué)貸款的畢業(yè)生，此獎(jiǎng)勵(lì)款優(yōu)先用于償還貸款。二是選派任教的畢業(yè)生可提前定級(jí)，不實(shí)行試用期制，其工資按月足額發(fā)放。三是具有推薦免試資格的畢業(yè)生，可先取得研究生入學(xué)資格，服務(wù)期滿后再回校攻讀碩士研究生。四是服務(wù)期滿，經(jīng)考核合格并經(jīng)過(guò)一定選拔程序，可攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位。五是畢業(yè)生可以不轉(zhuǎn)戶口檔案關(guān)系。六是對(duì)非師范專業(yè)的畢業(yè)生，免收教師資格申請(qǐng)認(rèn)定費(fèi)。第三，重視畢業(yè)生“質(zhì)”的要求，應(yīng)選拔品學(xué)兼優(yōu)者，以保證工作質(zhì)量。第四，強(qiáng)調(diào)定期流動(dòng)性。在支教期滿后，去留自由、自愿。(4)建立互動(dòng)學(xué)校教育資源共享機(jī)制以現(xiàn)代信息技術(shù)為平臺(tái)，建立互動(dòng)學(xué)校資源