職業(yè)教育論文-轉(zhuǎn)型期我國中小學類型的多樣化及其制度安排.doc

職業(yè)教育論文-轉(zhuǎn)型期我國中小學類型的多樣化及其制度安排摘要社會轉(zhuǎn)型引發(fā)公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移，政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制的發(fā)展成為影響我國中小學學校制度變遷的關(guān)鍵性因素。在教育領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制的發(fā)展也促使中小學類型的多樣化。當前，應該把學校分類管理作為學校制度安排的基本選擇，通過建立以完善的學校法人制度為核心的現(xiàn)代學校制度，實施對各種類型學校的有效的分類管理。關(guān)鍵詞社會轉(zhuǎn)型；政府職能；學校類型；學校管理；現(xiàn)代學校制度一、社會轉(zhuǎn)型引發(fā)公共教育權(quán)力轉(zhuǎn)移在社會學研究中，與社會轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的一個概念是“社會變遷”，主要指社會結(jié)構(gòu)方面的變動。人們往往用歷史循環(huán)論、社會進化論和社會均衡論解釋社會變遷的進程。也有學者用社會結(jié)構(gòu)和社會制度來解釋社會變遷的過程。我國學者也主要從社會結(jié)構(gòu)的角度來討論當代中國社會的變革。一方面，認為我國當代社會轉(zhuǎn)型的主體是社會結(jié)構(gòu)，并從不同方面描述了社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特征；另一方面，也從社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)容來描述社會結(jié)構(gòu)的變化。公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移是社會結(jié)構(gòu)變遷的重要內(nèi)容，社會結(jié)構(gòu)的變化必然導致權(quán)力的轉(zhuǎn)移。公共教育權(quán)力是公共權(quán)力的一部分。在我國長期的汁劃經(jīng)濟體制下，教育是由國家和政府包下來的，主要通過公共途徑來提供，公共教育權(quán)力也主要以具有強制性的國家教育權(quán)力的形式存在。國家教育權(quán)力是一種特殊的、具有強制性的公共教育權(quán)力。當前，在我國社會轉(zhuǎn)型的進程中，傳統(tǒng)上以國家教育權(quán)力為主要形式的公共教育權(quán)力開始變遷。從這個意義上說，所謂的公共教育的“權(quán)力轉(zhuǎn)移”是特指當代我國高度集中的國家教育權(quán)力在公共教育體制內(nèi)的縱向轉(zhuǎn)移，以及由傳統(tǒng)權(quán)力體制內(nèi)部向體制外部的橫向轉(zhuǎn)移。權(quán)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果是公共教育權(quán)力主體與要素的多樣化、權(quán)力運行機制和激勵機制的多樣化，以及不同權(quán)力主體和權(quán)力運行機制之間的權(quán)力博弈。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景中，市場經(jīng)濟領(lǐng)域的行動者與公民社會領(lǐng)域的實踐策略開始影響學校的制度變遷。與計劃經(jīng)濟時代不同，教育與學校制度的創(chuàng)新開始表現(xiàn)為政府主導的外在制度安排與市場力量和公民社會領(lǐng)域的內(nèi)在制度安排相互博弈的過程。但是，由于當代我國社會結(jié)構(gòu)的變遷并不均衡，公民社會的發(fā)展不充分，伴隨著權(quán)力轉(zhuǎn)移而展開的政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制的發(fā)展成為影響中小學校制度變遷的關(guān)鍵性因素。二、政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制的發(fā)展促使中小學類型多樣化（一）政府職能的轉(zhuǎn)變改變政府與學校的關(guān)系自20世紀80年代實施改革開放以來，我國教育領(lǐng)域的政府職能重構(gòu)是清晰可見的。一是傳統(tǒng)上集中在政府手中的一部分教育權(quán)力開始下放或轉(zhuǎn)移到市場領(lǐng)域與公民社會領(lǐng)域；二是以政事分開為原則，以各級各類學校為主要對象之一的事業(yè)單位改革已經(jīng)開始啟動；三是政府管理教育和學校的方式也逐步改變，間接管理、動態(tài)管理、事后監(jiān)管、事業(yè)管理、注重服務職能等新的管理方式逐步成為政府實現(xiàn)其教育職能的重要手段。政府職能的轉(zhuǎn)變成為我國中小學學校制度變遷的一個關(guān)鍵因素。首先，在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，首先是政府與學校關(guān)系發(fā)生變化。政府集學校的辦學者和管理者角色為一身的狀況被打破，出現(xiàn)了獨立的辦學者；傳統(tǒng)上公辦學校與政府之間的依附關(guān)系正在被剝離，學校越來越多地被推向社會和市場；政府向?qū)W校下放權(quán)力，逐步形成了政府、學校之間以政府管理學校的權(quán)力與學校自主權(quán)之間的權(quán)力博弈關(guān)系；政府與學校關(guān)系的變化繼而引起學校的法律地位以及學校與教師關(guān)系的變化。其次，中小學的性質(zhì)與類型受到事業(yè)單位改革政策和制度設(shè)計的極大影響。從當前我國事業(yè)單位改革的走向來看，其改革的基本思路是：從更好地發(fā)揮事業(yè)單位的社會功能出發(fā)，把政府財政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的程度，對事業(yè)單位進行分類管理，并在事業(yè)單位中建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)、競爭性的勞動人事制度和有效的激勵和約束制度。按照這樣的思路，事業(yè)單位被區(qū)分為行政管理類事業(yè)單位、社會公益類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位。如何根據(jù)這種類型的劃分來確定中小學校的位置，是教育政策面臨的一個難題，實際上也意味著對中小學學校制度進行重新設(shè)計和安排。（二）市場機制介入教育領(lǐng)域使教育的性質(zhì)和中小學運行機制發(fā)生變化與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)且影響當前中小學學校制度變遷的另一個關(guān)鍵性因素是市場機制。當我國政府做出關(guān)于加入世界貿(mào)易組織的承諾時，實際上就已經(jīng)承認市場機制在部分教育領(lǐng)域中的合法地位。當前，某些地方或區(qū)域的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域也在運用市場機制進行教育改革，例如基礎(chǔ)教育改革中正在實驗的教育券制度，基礎(chǔ)教育辦學體制改革中引入社會力量與市場因素以集中解決辦學中的經(jīng)費不足問題等，都是市場機制開始影響基礎(chǔ)教育的表現(xiàn)。不論從教育政策還是教育實踐的角度來看，我國教育領(lǐng)域的“自由交易”關(guān)系已經(jīng)形成，“市場化公益行為”已經(jīng)得到社會的認同，民間資本已經(jīng)開始引入教育領(lǐng)域。這些方面都表明，市場機制在不同程度上正在影響我國中小學的發(fā)展。市場機制配置社會資源是通過供求機制、價格機制、公平競爭機制和自由選擇機制來實現(xiàn)的。在教育領(lǐng)域，市場的供求機制、價格機制、公平競爭機制和自由選擇機制仍然會依據(jù)市場的規(guī)律發(fā)揮作用。這種市場機制的影響導致在教育領(lǐng)域和學校中產(chǎn)生以競爭、選擇、付費、利潤、服務、回應為主要內(nèi)容的新的社會關(guān)系，最終會影響中小學學校制度變遷的進程。在市場機制的影響下，教育的性質(zhì)發(fā)生變化，非義務教育可以作為商品和服務提供給消費者，義務教育階段也開始引入市場的競爭機制和選擇機制；學校的運行機制多樣化了，政府機制、市場機制和混合機制都在學校資源配置和管理中單獨或同時發(fā)揮作用；學校產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益復雜；教育者與受教育者之間和學校與學生之間開始建立一種服務提供者與消費者的關(guān)系。（三）當前我國中小學類型多樣化的表現(xiàn)及其問題在我國教育領(lǐng)域中，政府職能的轉(zhuǎn)變和市場機制的介入，使中小學校走出了公辦學?！扒Ｒ幻妗钡膯我粻顟B(tài)。從我國學校目前的發(fā)展狀況來看，可以把中小學分為公辦學校、民辦學校和混合制學校。公辦學校指完全由國家出資舉辦的學校，學校的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)都屬于國家，其資源配置機制主要是政府機制，但是在目前的實踐中，有越來越多的公辦中小學不再單純依賴政府的資助，其資源配置的方式開始多樣化。民辦學校又可以分為兩類，即舉辦者要求取得合理回報的民辦學校和舉辦者不要求取得合理回報的民辦學校。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，不要求取得合理回報的民辦學校是指由企業(yè)、社會組織及公民個人捐資舉辦或由社會公益組織出資舉辦的學校，出資者不享有學校財產(chǎn)的收益權(quán)，學校經(jīng)營所獲得的結(jié)余只能用于學校的發(fā)展，不能用于辦學者的分配；而舉辦者要求取得合理回報的民辦學校是指由企業(yè)、社會組織或公民個人投資舉辦的學校，投資者享有學校資產(chǎn)的收益權(quán)，可以在每個會計年度結(jié)束時，從民辦學校的辦學結(jié)余中按一定比例取得回報。不屬于上述兩種情況的學校，可以都歸為混合制學校，其主要特點是由國家和民間力量合作辦學，投資主體和經(jīng)營主體不再是單一的，政府機制、市場機制和公民社會選擇機制在學校資源配置中都可以發(fā)揮作用，學校不同程度上存在營利行為，這類學校主要包括國有民辦學校、民辦公助學校、公辦民助學校、中外合作辦學等多種形式。公辦學校、混合制學校、要求取得合理回報的民辦學校和不要求取得合理回報的民辦學校，各自與政府的關(guān)系不同，與教師的關(guān)系不同，與學生的關(guān)系不同，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同，內(nèi)部利益分配關(guān)系不同，利用市場機制的程度和方式也不同。因此，政府及其教育政策難以單獨利用行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段或其他手段對各種不同類型的學校進行統(tǒng)一有效的管理。實際上，在政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制介入教育領(lǐng)域的情況下，學校類型的多樣化已經(jīng)突破了在計劃經(jīng)濟時代建立起來的傳統(tǒng)的學校制度的藩籬，計劃經(jīng)濟條件下形成的學校運行機制也難以有效地解決學校面臨的新問題。尤其是在當前的事業(yè)單位改革中，不同類型的中小學校難以簡單地歸入上述任何一類的社會公益類事業(yè)單位。在事業(yè)單位改革的背景中，面對中小學校類型的多樣化，教育政策如何作出制度安排，成為一個迫切需要解決的問題。三、教育政策作出制度安排的可能選擇制度主義理論認為，政策就是制度輸出的過程。從某種意義上說，教育政策就是作出教育與學校制度安排的活動過程。我國以政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制介入為主要特征的教育改革不可逆轉(zhuǎn)，學校類型的多樣化已不可能退回到過去單一的學校制度。為了更有效地管理日益多樣化的學校，為了使學校的運行機制能夠有效地幫助學校解決制度變遷中面臨的新問題，教育政策應及時就中小學的運行機制作出合理的制度安排，引導中小學學校的制度變遷能夠適應政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制介入教育領(lǐng)域條件下形成和建立起新型的政府、市場與學校關(guān)系的需要。（一）在市場條件下引導并建立新型的學校與政府關(guān)系當前，我國中小學與政府的關(guān)系正在發(fā)生變化，市場機制尤其是競爭機制和選擇機制已經(jīng)影響了學校的制度變遷。學校與政府、市場機制的關(guān)系面臨著諸多新的問題，如政府選擇與非政府選擇（即市場選擇與公民社會選擇）的矛盾和沖突，公益與私益的矛盾和沖突，公平與效率的矛盾和沖突，規(guī)制與解制的矛盾和沖突等。解決這些矛盾和沖突的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是建立市場條件下的新型的學校與政府關(guān)系。對于學校制度的建設(shè)來說，學校在運用多樣化運行機制時，廓清政府選擇與非政府選擇的邊界，并在政府管理與學校自主兩者間保持合理張力是必須解決的一個問題；學校在利用市場機制配置資源和向作為消費者的受教育者收取服務性費用的同時，充分實現(xiàn)學校代表國家和社會行使的公共職能是必須解決的另一個問題；在舉辦者多樣化、學校產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益復雜化的條件下，建立學校內(nèi)部和外部的合理利益分配關(guān)系是必須解決的第三個問題。對于政府職能來說，面對市場對教育的影響和學校利用市場機制甚至直接參與市場行為，政府必須擔負起解制與規(guī)制兩方面的責任。一是政府轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力；二是加強管理，加大對于學校運用市場機制的規(guī)范力度。（二）對中小學的分類管理是教育政策作出制度安排的基本選擇在事業(yè)單位改革和中小學類型多樣化的背景下，教育政策不可能使用單一的制度設(shè)計來管理學校，教育政策作出制度安排的一個基本選擇應是按照對學校進行分類管理的原則來規(guī)劃事業(yè)單位改革中的學校制度改革。首先，在承擔國家興辦或鼓勵、支持的社會公益性事業(yè)，為社會公眾提供服務的事業(yè)單位即社會公益類事業(yè)單位中，學校不同于一般意義上的事業(yè)單位。學校承擔社會服務職能的方式主要是人才培養(yǎng)，學校以人才培養(yǎng)服務社會與其他事業(yè)單位服務社會的方式有明顯的不同，應遵循不同的規(guī)律和不同的運行機制。培養(yǎng)現(xiàn)代社會人才的重要性，使學校的社會服務職能在國家社會發(fā)展和全球化時代的綜合國力競爭中具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的地位，這是其他事業(yè)單位難以具有的地位。另外，我國的學校及其他教育機構(gòu)規(guī)模巨大，在政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的進程中，所有學校及其他教育機構(gòu)都要參與其中，大多數(shù)的教師和教育工作者都要受到影響，改革的制度設(shè)計如果不能夠找到一條契合學校實際的發(fā)展道路，產(chǎn)生的不利影響將是巨大的。其次，對不同性質(zhì)的教育領(lǐng)域的學校要區(qū)別對待。一是義務教育與非義務教育階段的學校應分類管理。義務教育涉及國家、社會與公眾的基本利益，屬于政府的基本職能，義務教育階段學校的經(jīng)費應該全部由財政給予保障，對于義務教育階段的民辦學校也應采取適當形式和機制體現(xiàn)政府的基本責任。非義務教育階段學校則可以綜合使用財政定額、定項補助或者自籌經(jīng)費等多種方式運行。二是基礎(chǔ)教育階段學校與高等教育階段學校應分類管理。對于基礎(chǔ)教育階段的學校尤其是屬于非義務教育階段的高中階段學校在允許運用多樣化機制的同時必須體現(xiàn)基礎(chǔ)教育的政府責任。三是現(xiàn)有的公辦學校、民辦學校、混合制學校應分類管理。利用政府機制配置教育資源是所有公辦學校的主要運行機制，公辦學?？梢岳檬袌龅母偁帣C制和選擇機制，但是無論在理論上還是在法律上，公辦學校是絕對不能營利的。對于民辦學校來說，主要是依賴市場機制和公民社會的選擇機制運行。中華人民共和國民辦教育促進法實施條例把民辦學校區(qū)分為出資人要求取得合理回報的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校兩大類，初步承認了教育活動中獲取利潤的合法性。以此為依據(jù)，對于非營利性民辦學校與營利性民辦學校應進行分類管理?；旌现茖W校可以綜合利用政府機制、市場機制、公民社會選擇機制，可以允許混合制學校利用有償服務補償辦學經(jīng)費的不足，也可以通過政府的定額或定項補助獲得經(jīng)費，但在事業(yè)單位改革中應強化混合制學校的非營利性組織特征，明確規(guī)定混合制學校不能營利，并設(shè)計相應的制度，保障混合制學校的非營利性組織功能的實現(xiàn)。（三）建立以完善的學校法人制度為核心的現(xiàn)代學校制度是實施學校分類管理的前提對多樣化的中小學校實施有效的管理，首先需要建立與其他事業(yè)單位如醫(yī)院、出版社等的運行與管理制度不同的現(xiàn)代學校制度。近年來，關(guān)于現(xiàn)代學校制度，學術(shù)界有許多研究，對其內(nèi)涵也是見仁見智。筆者認為，建立現(xiàn)代學校制度的目的應該是在政府職能轉(zhuǎn)變和市場機制介入教育領(lǐng)域的條件下，通過建立現(xiàn)代學校制度來確定不同教育領(lǐng)域、不同類型學校的法律地位，理順學校與政府的關(guān)系，理順學校與市場的關(guān)系，建立民主科學的學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和合理的多樣化的利益分配制度。其中，完善的學校法人制度應該是現(xiàn)代學校制度的核心內(nèi)容。1995年頒布的中華人民共和國教育法第31條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格?！卑凑者@條規(guī)定，具備條件的中小學都可以被賦予法人地位。但從現(xiàn)實狀況來看，目前“我國的學校法人治理結(jié)構(gòu)尚未完善”，不利于實施對多樣化學校的分類管理。按照目前我國對于學校法人制度的正式和非正式設(shè)計，我國的公辦學校往往界定為非企業(yè)法人中的事業(yè)單位法人，