農(nóng)村研究論文-農(nóng)地制度與村治方法.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)地制度與村治方法論文關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；組織理論；村治方式論文摘要：本文在實(shí)地調(diào)查和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，分別從產(chǎn)權(quán)理論和組織理論的角度出發(fā)，揭示土地非農(nóng)化時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢(shì)，并對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關(guān)系做出嘗試性的理論解讀。一、問(wèn)題的提出我國(guó)的絕大部分農(nóng)村地區(qū)尚未出現(xiàn)大面積征地的情況，仍處于一個(gè)土地農(nóng)用的階段。在這些地方，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民、農(nóng)村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間需要打交道的地方越來(lái)越少，有漸次疏離的趨勢(shì)。由于政府和農(nóng)民都缺乏充分的資源和相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)去改變現(xiàn)狀，這種環(huán)境在某種意義上非常有利于村民自治的成長(zhǎng)?！班l(xiāng)政村治”的格局得到進(jìn)一步的鞏固，成為這些地區(qū)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的主調(diào)。而在另一些被大面積征地的原農(nóng)村地區(qū)，土地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。一旦征地過(guò)程完結(jié)，農(nóng)民變成了居民，村委會(huì)變成了居委會(huì)。雖然那個(gè)地區(qū)從農(nóng)地時(shí)期跨進(jìn)到了后農(nóng)地時(shí)代，但由于農(nóng)民身份及聚居方式的改變和農(nóng)村組織的消亡，便也無(wú)所謂鄉(xiāng)村治理可言了。廣東省南海政府認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行土地征用制度的缺陷，從既要滿足工業(yè)化、城市化對(duì)土地的需求，又要保障農(nóng)民完整的土地權(quán)益的高度出發(fā)，在全區(qū)范圍內(nèi)以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為契機(jī)，推行征地留用制度，保護(hù)農(nóng)民集體土地的非農(nóng)用產(chǎn)權(quán)。倡導(dǎo)土地股份合作制以及土地承包權(quán)量化入股和固化股權(quán)等一系列改革，不僅承認(rèn)土地農(nóng)用時(shí)農(nóng)民的土地權(quán)利，還保證了農(nóng)民能夠分享到土地在非農(nóng)用以后的增值收益和級(jí)差地租。農(nóng)民的政治參與和農(nóng)村的治理方式與農(nóng)村土地制度及其它經(jīng)濟(jì)制度密切聯(lián)系，這是政治學(xué)的一個(gè)基本結(jié)論。據(jù)此，有學(xué)者提出，目前作為中國(guó)農(nóng)村治理基本格局的“鄉(xiāng)政村治”的基礎(chǔ)就是農(nóng)村土地的集體所有。然而，很少有學(xué)者深入分析農(nóng)地制度與村治方式的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。本文選取土地非農(nóng)化過(guò)程中，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在廣東南海引發(fā)農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實(shí)作為研究視角，在實(shí)地調(diào)查和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，分別從產(chǎn)權(quán)理論和組織理論的角度出發(fā)，考察地方政府、村級(jí)組織、村民小組和農(nóng)民在這一歷史進(jìn)程中各自扮演的角色、相互關(guān)系和互動(dòng)博弈的過(guò)程，揭示土地非農(nóng)化時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的特征和發(fā)展趨勢(shì)，它與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)典型的“鄉(xiāng)政村治”的不同，并對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)土地制度與農(nóng)村組織的內(nèi)在關(guān)系做出嘗試性的理論解讀。二、土地留用地政策征地留用制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時(shí)，核定一定比例的土地指標(biāo)，留給被征地的村組和農(nóng)民，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位和土地租金分配，長(zhǎng)期保留農(nóng)村組織和農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。南海早在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)在南海桂城試行征地留用的做法。這一制度的施行使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠分享到土地在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)生的巨大收益，而不僅僅是社會(huì)變遷的成本負(fù)擔(dān)者。與其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用農(nóng)民土地的過(guò)程中，不是將全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面積的1525，作為留用地返還農(nóng)民用于非農(nóng)開(kāi)發(fā)和利用。相同的邏輯，在各地普遍存在的所謂非法(未獲批準(zhǔn)的)建設(shè)用地的最終使用上，南海(和廣東全省)的農(nóng)民也擁有相當(dāng)?shù)姆蓊~。(一)原因分析征地留用政策作為一種政府的制度創(chuàng)新，既體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人銳意改革、屬意民生的前瞻性，同時(shí)更可以被看做是當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民在圍繞土地非農(nóng)化而展開(kāi)的博弈進(jìn)程中，在利益分配上達(dá)成的一種妥協(xié)。在土地資源的利用上，國(guó)家、地方政府和農(nóng)民有著彼此不同甚至互相沖突的利益考量。簡(jiǎn)單地說(shuō)，中央政府的目標(biāo)是農(nóng)地保護(hù)、糧食安全和宏觀調(diào)控能力；地方政府優(yōu)先考慮的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收留成；村級(jí)組織的出發(fā)點(diǎn)是土地收益最大化，以維持社區(qū)福利和公共服務(wù)等各項(xiàng)支出；而農(nóng)民更在意當(dāng)下的土地分紅和資源的長(zhǎng)期可持續(xù)性。而這其中任何一方都沒(méi)有強(qiáng)大到可以不顧其他各方的反應(yīng)和感受而能夠獨(dú)立實(shí)現(xiàn)自身利益的程度。在征地問(wèn)題上更是如此。地方政府主導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不二法門就是盡可能多地征用農(nóng)民土地，加速土地轉(zhuǎn)用。利用低地價(jià)的優(yōu)勢(shì)吸引資金，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。但由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的非市場(chǎng)化，征地必然引發(fā)利益沖突和加劇社會(huì)矛盾。政府雖然是政治上強(qiáng)勢(shì)的一方，又有土地管理法賦予的合法性，但強(qiáng)行征地的長(zhǎng)期成本還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出低廉的征地補(bǔ)償款，且背上了不仁的道義負(fù)擔(dān)。而農(nóng)民由于失去原有生活方式的基礎(chǔ)土地，看到外人因地生財(cái)不亦樂(lè)乎，自然也不是幾個(gè)銅板的補(bǔ)償款可以平復(fù)的。但因?yàn)楝F(xiàn)行法律的偏向，失地農(nóng)民很難就事論事地維護(hù)自身的土地權(quán)益。于是他們轉(zhuǎn)而更多地去挖掘地方政府的違法。例如未批先征先用，又如大量預(yù)征土地而長(zhǎng)期閑置，再如超指標(biāo)征地等等。通過(guò)信訪等形式向上級(jí)政府甚至中央政府提出訴求。這種利用國(guó)家和地方政府利益的不一致性，假借中央權(quán)威提高自身原本孱弱的談判能力的方式成為農(nóng)民有效地維護(hù)其土地權(quán)益的策略。而地方政府為了不腹背受敵，選擇與本地農(nóng)民妥協(xié)，共同分享土地轉(zhuǎn)用的紅利，亦不失為明智之舉。然而，這一制度為什么只多見(jiàn)諸于廣東而不是其他的省份，可能是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)初始條件差異造成的：1、廣東在20世紀(jì)80年代農(nóng)地大量征用之初，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)私下轉(zhuǎn)租了一些土地給“三來(lái)一補(bǔ)”的非本村本隊(duì)的“外資企業(yè)”，農(nóng)民已經(jīng)懂得比較地方政府的征地補(bǔ)償款和已出租土地的租金，不再是15年的農(nóng)地產(chǎn)出可以滿足的了。因而土地留用既是對(duì)當(dāng)時(shí)現(xiàn)狀的一種認(rèn)可，也得益于廣東農(nóng)民土地意識(shí)覺(jué)醒較早。2、有一定的資本原始積累和港澳資金的支持，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有一些自主開(kāi)發(fā)土地的能力。3、廣東人說(shuō)廣東話。地方領(lǐng)導(dǎo)人的本地化程度高，肯為本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民說(shuō)話，有擔(dān)當(dāng)責(zé)任的魄力。比較其他省份，廣東官場(chǎng)的傳統(tǒng)保持至今地方色彩濃而行省色彩淡。(二)留用比例留用比例在政策文本上是1525。它不是100的合理性在于：農(nóng)地須經(jīng)過(guò)整理和市政配套才能轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。而每畝土地的轉(zhuǎn)化成本大約需要2030萬(wàn)元之間。一般而言，尤其在當(dāng)時(shí)，農(nóng)民沒(méi)有能力和財(cái)力：參與這一過(guò)程。因此，認(rèn)為這一比例是可以接受的。而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規(guī)定的做法，在加強(qiáng)村組土地產(chǎn)權(quán)地位的同時(shí)也進(jìn)一步加劇了留用土地權(quán)利主體多元化的趨勢(shì)。(三)留用地主體農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，這在南海地區(qū)是非常明確的。之后推行合并生產(chǎn)隊(duì)，將土地所有權(quán)上收到村民小組(自然村)一級(jí)。但在農(nóng)地時(shí)期，村(行政村)級(jí)組織是沒(méi)有土地的，這一點(diǎn)官員和農(nóng)民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時(shí)候，政府卻有明確規(guī)定多少要留給村委會(huì)，另多少留給村民小組或生產(chǎn)隊(duì)。這種做法是對(duì)土地所有權(quán)的一次重大改變，它直接改變了土地權(quán)益的分配格局和分配方式，同時(shí)也間接地改變了農(nóng)村政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)。有關(guān)這一點(diǎn)，后文將給出詳細(xì)的論述。這種土地所有權(quán)主體的改變雖然沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的法律的根據(jù)，但總的來(lái)說(shuō)，土地留用制度的實(shí)行，農(nóng)民是受益者，而地方政府也承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民選擇認(rèn)同而不是對(duì)抗是非常理性的。農(nóng)民接受這種辦法的另一個(gè)原因是公益事業(yè)用地要由村委會(huì)統(tǒng)一來(lái)做。公共設(shè)施、敬老院、小學(xué)等都是村委會(huì)搞起來(lái)的。搞配套、籌錢，村委會(huì)比村小組、生產(chǎn)隊(duì)有優(yōu)勢(shì)。另外，留用地的比例是一個(gè)軟指標(biāo)，村級(jí)組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民選擇認(rèn)同而不是抵制。(四)所有權(quán)性質(zhì)留用地的性質(zhì)是屬于國(guó)有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國(guó)有土地有使用期，使用期結(jié)束后歸國(guó)家所有。而集體用地沒(méi)有年限，可以傳之子孫。其次是稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，國(guó)有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地辦證所需繳納的稅費(fèi)是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質(zhì)使南海的農(nóng)民不論是在經(jīng)濟(jì)實(shí)惠上還是補(bǔ)償心理上都保持著比較其他地區(qū)農(nóng)民的優(yōu)勢(shì)。南海政府在非農(nóng)用地的土地性：質(zhì)上表現(xiàn)出很大的靈活性。一方面，因?yàn)橄鄬?duì)于國(guó)家而言，地方政府和農(nóng)民的利益是一致的。另一方面，也表現(xiàn)出政府的長(zhǎng)期發(fā)展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當(dāng)然理性地分析，這也是與土地財(cái)政的發(fā)展階段密切相關(guān)的。三、非農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)與集體經(jīng)濟(jì)組織的重建(一)政府的角色發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地?zé)o疑是城市化、工業(yè)化過(guò)程中，升值潛力最大、最具價(jià)值的資源。于是，政府從土地人手主導(dǎo)實(shí)施一系列的改革和制度創(chuàng)新，切中了問(wèn)題的關(guān)鍵。同樣是創(chuàng)建土地財(cái)政，南海的做法立足于發(fā)展，立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)。它不像其他地方那樣簡(jiǎn)單地采取“一征二賣三收費(fèi)”的方式。那里短期實(shí)現(xiàn)了政府收入的最大化，但換來(lái)的是長(zhǎng)期與失地農(nóng)民的緊張關(guān)系和巨大的社會(huì)壓力。當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)發(fā)展后勁不足時(shí)，寶貴的土地資源已經(jīng)很少了。南海地區(qū)采取“放水養(yǎng)魚(yú)”的方式，雖然一次性土地轉(zhuǎn)讓金收入不多，但由于土地價(jià)格上的優(yōu)勢(shì)，吸引到大量的優(yōu)質(zhì)投資。政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)、利用的稅費(fèi)收入以及與土地經(jīng)營(yíng)相關(guān)的直接地租收入得到了長(zhǎng)期的保證。但也正是因?yàn)檎屯恋氐年P(guān)系更多的不是一次性的征用、拍賣關(guān)系。在土地收益分配中的長(zhǎng)期角色決定了它對(duì)土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)主體村級(jí)組織有強(qiáng)烈的監(jiān)督、管理和控制的沖動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級(jí)。一方面，削弱農(nóng)民的(小)集體產(chǎn)權(quán)，表現(xiàn)為推行土地所有權(quán)單位的逐級(jí)上收；另一方面，努力將土地經(jīng)營(yíng)置于行政權(quán)的監(jiān)督之下。重塑一級(jí)組織絕不簡(jiǎn)單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調(diào)整過(guò)程中所面臨的反對(duì)意見(jiàn)。但在財(cái)政壓力很小又是多贏的環(huán)境下，在政治權(quán)力上處于強(qiáng)勢(shì)的一方政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因?yàn)槿鮿?shì)的一方農(nóng)民很難洞察到發(fā)展進(jìn)程中將要出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活得到大幅改善之后，權(quán)利意識(shí)并沒(méi)有相應(yīng)的提高。只要不出現(xiàn)二十世紀(jì)八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農(nóng)民似乎并沒(méi)有積極維權(quán)的動(dòng)力，而只是處于消極反應(yīng)的狀態(tài)之中。土地關(guān)系決定了農(nóng)村最根本的利益分配格局。而利益作為塑造政治行為的主要?jiǎng)恿?，?duì)治理結(jié)構(gòu)的樣態(tài)具有決定性的作用。南海村民自治實(shí)施較晚，又缺乏自主發(fā)展的空間。結(jié)果是農(nóng)民缺乏利益表達(dá)機(jī)制，村委會(huì)未形成社區(qū)權(quán)威，這一切都決定了他們不可能對(duì)政府權(quán)力提出挑戰(zhàn)。(二)土地利用方式的改變和組織因應(yīng)在現(xiàn)有的技術(shù)一資本約束下，對(duì)小塊、零碎的土地采取家庭承包經(jīng)營(yíng)，事實(shí)證明是有效的。但是隨著留用地政策的推行，原來(lái)的農(nóng)地轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和利用，顯然有一定規(guī)模、相對(duì)集中的土地會(huì)更有優(yōu)勢(shì)。因此，隨著土地用途的改變，土地有集中利用的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，土地相對(duì)價(jià)格的大幅提升使明晰土地產(chǎn)權(quán)成為一種可能。因?yàn)楸对龅耐恋厥找孀阋匝a(bǔ)償新增對(duì)產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)的成本。而一旦土地產(chǎn)權(quán)明確之后，就可以利用市場(chǎng)這個(gè)強(qiáng)大的資源配置器去優(yōu)化組合，高效地利用土地資源，獲得更高的資本回報(bào)。土地產(chǎn)權(quán)的村組所有、家庭經(jīng)營(yíng)和非農(nóng)土地經(jīng)濟(jì)集約化之間的矛盾在南海出現(xiàn)以后，可以想見(jiàn)的解決方案有兩種。一是明晰產(chǎn)權(quán)，用現(xiàn)代企業(yè)制度去整合土地資源。二是提升所有權(quán)單位，利用原有的農(nóng)村組織去行使土地權(quán)利。搞農(nóng)業(yè)可以一家一戶，搞工業(yè)則不行。如果不明晰土地產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不完整，使用、買賣、轉(zhuǎn)讓就不能利用市場(chǎng)這個(gè)強(qiáng)大的資源配置器去優(yōu)化配置。但是由于土地正式制度的障礙，極高的交易成本阻礙了市場(chǎng)配置留用地可能。此時(shí)后一種次優(yōu)的選擇成為了現(xiàn)實(shí)。政府通過(guò)政治方式，靠行政組織去整合資源，重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)然這一抉擇也包含了政府自身利益的考慮。(三)土地產(chǎn)權(quán)的集體化上收和并社和村組征地在土地承包時(shí)期，村一級(jí)沒(méi)有土地，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。在政府的推動(dòng)下，村委會(huì)以各個(gè)時(shí)期政府征地補(bǔ)償款的金額為參照，以大致相當(dāng)?shù)慕疱X代價(jià)將之前實(shí)際由農(nóng)民使用的土地收買，逐步將非農(nóng)建設(shè)用地(留用地)集中到了集體手中。可以看出，大的方案是政府提出來(lái)的，農(nóng)民個(gè)人和之前的村小組的抵抗并不十分強(qiáng)烈。這和面對(duì)政府征地的農(nóng)民的選擇有些相似。因?yàn)槿绻r(nóng)民拒絕土地征用，政府可能利用將該農(nóng)地變農(nóng)田保護(hù)區(qū)，從而使土地價(jià)值降低等手段迫使農(nóng)民就范。而村委會(huì)對(duì)待農(nóng)民個(gè)人和小組的不情愿也是相同的辦法。不加入村集體就讓你的土地只能農(nóng)用，絕對(duì)不可辦企業(yè)，而且村辦的社會(huì)福利也沒(méi)有你的分。因此，除非之前這個(gè)隊(duì)已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模且有一定社會(huì)關(guān)系，否則是不可能與村委會(huì)對(duì)抗的。當(dāng)然，在并隊(duì)和并社的過(guò)程中，村是承認(rèn)小隊(duì)作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和核算單位的歷史的。但只承認(rèn)各隊(duì)之間積累上的差別和部分農(nóng)地的多少的差別，與工業(yè)相關(guān)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)被考慮的很少。這和國(guó)家法律的保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)狀如出一轍只承認(rèn)農(nóng)地的權(quán)利而不承認(rèn)非農(nóng)的級(jí)差地租。之后，農(nóng)民在新成立的經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社中以其成員權(quán)獲得一定數(shù)量的集體經(jīng)濟(jì)組織股份，實(shí)際上是一種土地股份的分紅權(quán)。這種權(quán)利代表了一種發(fā)展權(quán)，是非農(nóng)增值和收益的那一塊好處。這使得南海的農(nóng)民在土地征用的過(guò)程中，相比其他地區(qū)的農(nóng)民，土地利益得到了更多的保障。但是，這里必須明確土地產(chǎn)權(quán)的上收不是出于公平的理念，而是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。政府想收上去、也有能力收上去，這就是決策的邏輯。農(nóng)民個(gè)人的利益和反響只是政府需要考慮的一個(gè)因素，但決不是出發(fā)點(diǎn)。對(duì)南海有利，對(duì)發(fā)展有利就足夠了。而當(dāng)發(fā)展起來(lái)，新模式確立之后，提供一些社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)等等的便利，甚至有收入去搞轉(zhuǎn)移支付等