農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費(fèi)改革如何影響農(nóng)民的命運(yùn)？.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費(fèi)改革如何影響農(nóng)民的命運(yùn)？從來自基層的自發(fā)性實(shí)驗(yàn)，到中央在個(gè)別省份進(jìn)行試點(diǎn)，到試點(diǎn)之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點(diǎn)擴(kuò)大到大半個(gè)中國，農(nóng)村稅費(fèi)改革曲折前行的歷程，集中暴露出中國農(nóng)村的深層次矛盾，而要解決這些矛盾，必須超越稅費(fèi)改革本身，進(jìn)行包括財(cái)政制度、義務(wù)教育制度及農(nóng)村政治制度在內(nèi)的全方位的深刻變革陽歷六七月之交，農(nóng)村稱為午季，是農(nóng)民夏糧收割的繁忙季節(jié)，也是農(nóng)村基層干部征收農(nóng)村稅費(fèi)（又稱為“午征”）最重要的時(shí)刻。與往年不同的是，今年午征之時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)已經(jīng)在占全國大部分版圖的20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）推開。宣告了這一重要進(jìn)展的標(biāo)志性文件是國務(wù)院辦公廳于今年4月發(fā)布的關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知。通知宣布，國務(wù)院決定，“積極穩(wěn)妥，量力而行”，把農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)擴(kuò)大到20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）這意味著農(nóng)村稅費(fèi)改革事實(shí)上已經(jīng)超越局部試點(diǎn)的范圍，開始演變?yōu)榫哂腥珖缘母母锾剿?。與擴(kuò)大試點(diǎn)相配套的是，中央財(cái)政預(yù)算對2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金165億元，再加上2001年對安徽全省以及其他省份給予的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，共245.1億元。這個(gè)數(shù)字已超過所有試點(diǎn)地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅收入的總和，可謂前所未有。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)是國務(wù)院先于2000年3月在安徽全省進(jìn)行的，原計(jì)劃到2001年推向全國，2002年基本完成改革?？墒窃?001年4月，就在各地根據(jù)部署紛紛準(zhǔn)備擴(kuò)大改革試點(diǎn)之際，國務(wù)院卻緊急發(fā)文，決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)。一時(shí)間，海內(nèi)外媒體關(guān)于“中國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行不下去”的議論紛至沓來，沸沸揚(yáng)揚(yáng)。當(dāng)然這不完全是無稽之談。2001年7改革工作時(shí)也指出，原本希望搞得快一點(diǎn)的稅費(fèi)改革面臨相當(dāng)難度，在全國全面推開這項(xiàng)改革還存在很大風(fēng)險(xiǎn)。盡管如此，改革并未停步，時(shí)隔一年，改革仍顯示出加速推進(jìn)之勢。然而，前路并非一馬平川。所謂“積極穩(wěn)妥，量力而行”，也正昭示著改革之多艱。在各地高漲的熱情背后，新一輪改革試點(diǎn)所面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有的。上篇從基層起步農(nóng)村稅費(fèi)改革是一次農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的大調(diào)整，目的在于通過對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的稅費(fèi)制度的改革和完善，規(guī)范農(nóng)村分配制度，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其利”。因其涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，被稱為1949年以來繼土地革命、改革開放初期推行家庭承包經(jīng)營制之后的“中國農(nóng)村的第三次革命”。這次改革，與中國以往歷次改革一樣，也是起源于基層。渦陽先行1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題最為突出的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)，按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費(fèi)總額，稅費(fèi)一并征收，分?jǐn)偟疆€，每畝地只交30元，這是現(xiàn)今農(nóng)村稅費(fèi)改革的雛形農(nóng)村稅費(fèi)改革的緣起，最早可追溯到20世紀(jì)80年代末期。80年代農(nóng)村“大包干”之后，全國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收在1984年達(dá)到高峰，隨后出現(xiàn)“賣糧難”，農(nóng)民收入增長乏力，負(fù)擔(dān)卻逐漸增加，尤其是農(nóng)業(yè)正稅之外的各種雜費(fèi)讓農(nóng)民不堪承受。1988年，安徽省政府參事何開蔭發(fā)表文章，呼吁把農(nóng)村合理的收費(fèi)用稅的形式固定下來，從規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)征收辦法入手減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這是第一次見諸文字的提及農(nóng)村稅費(fèi)改革。1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題最為突出的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)自發(fā)進(jìn)行了改革，做法與何的方案不謀而合。那時(shí)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)一般用于基層政府支出，在新興鎮(zhèn)，這也是最主要的財(cái)政收入來源。新興鎮(zhèn)大膽進(jìn)行變革，決定按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費(fèi)總額，稅費(fèi)一并征收，分?jǐn)偟疆€，每畝地只交30元。新興鎮(zhèn)先走一步，隨后全國的幾個(gè)農(nóng)業(yè)大省出現(xiàn)自發(fā)效仿者。次年，河北及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化都有了改革試點(diǎn)。早期的這些試點(diǎn)在具體方式方法上各有千秋，但都是將各種雜費(fèi)合并到農(nóng)業(yè)稅中統(tǒng)一征收，此簡稱為“并稅”。在并稅的基礎(chǔ)上，以既定稅率征收上來的稅費(fèi)實(shí)際上是糧食實(shí)物，政府再賣糧獲取現(xiàn)金，此稱為“折實(shí)征收”，簡稱“征實(shí)”。按照如此方案，農(nóng)民一次性交納的“公糧”，折合成貨幣可能較過去有所增加，但因不再有其他負(fù)擔(dān)，且方案一定三年不變，所以農(nóng)民十分擁護(hù)。糧價(jià)扮演了微妙的角色無論是“征實(shí)”還是征幣（“折收代金”），只要國家規(guī)定的定購價(jià)與市場價(jià)之間存在價(jià)差，就會出現(xiàn)“第三塊資金”，行內(nèi)又習(xí)慣地稱之為“暗稅”，正是暗稅的存在為日后農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈埋下了種子改革的愿望是良好的，可是結(jié)果卻并不一定符合初衷。在前期自發(fā)的農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程中，一個(gè)多變的因素就是糧價(jià)。自1993年起，全國市場糧價(jià)高揚(yáng)，稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，相關(guān)地區(qū)的政府都按定購價(jià)或介于定購價(jià)與市場價(jià)之間的“綜合價(jià)”與農(nóng)民結(jié)算“征實(shí)量”，收上糧食后，再以市場價(jià)出售，這樣所得的征實(shí)糧款和原定稅費(fèi)總量相比必然有所盈余，即所謂“第三塊資金”。這鼓舞了基層政府改革的熱情。故此，改革得到了基層政府和農(nóng)民的共同支持，在最初幾年，進(jìn)行得還算順利?？墒牵坏┘Z價(jià)下跌，情況就會發(fā)生變化。從1996年下半年開始，市場糧價(jià)逐步下跌，在1997年1998年還出現(xiàn)市場糧價(jià)低于定購價(jià)的現(xiàn)象。農(nóng)民按已經(jīng)確定的征實(shí)數(shù)量交納糧食，而地方政府無法再收獲所謂“第三塊資金”，甚至就連原定的稅費(fèi)也難以足額保證。于是，基層政府的實(shí)際農(nóng)業(yè)稅收入減少了。為了彌補(bǔ)缺口，1996年以后，新的收費(fèi)名目又紛紛出現(xiàn)。河北魏縣較有代表性：其征收的7868萬元稅費(fèi)總額中，不僅包括了5385萬元的“農(nóng)業(yè)兩稅，提統(tǒng)兩費(fèi)”，還包括433萬元的“教育集資”和2050萬元的“農(nóng)村發(fā)展資金”。在各地農(nóng)村，所謂的“農(nóng)村發(fā)展資金”，實(shí)際上就是原來的“第三塊資金”，當(dāng)初曾作為糧食價(jià)格“雙軌制”的副產(chǎn)品而存在，原考慮留做發(fā)展基金，待市場價(jià)低于定購價(jià)時(shí)，可以對基層政府有所補(bǔ)償?？墒沁@筆資金在各地幾乎都早早地派上了用場，有的地方在1993年至1996年的改革時(shí)就已經(jīng)打入預(yù)算，待到1996年以后，各地方政府所定的稅費(fèi)總額當(dāng)中均已包含了這個(gè)項(xiàng)目。后來糧價(jià)變了，“第三塊資金”失去了存在的基礎(chǔ)，便理所當(dāng)然地轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，從而出現(xiàn)“正稅增加了，暗稅沒減少，其他攤派難取消”的結(jié)果。稅費(fèi)總額由此大幅度增加，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)開始出現(xiàn)反彈。不僅如此，當(dāng)糧價(jià)走低時(shí)，改革試點(diǎn)地區(qū)還普遍將征糧（“征實(shí)”）又改為征幣（“折收代金”），在計(jì)稅方式上又拿了農(nóng)民一把。因?yàn)檎鲙攀窃凇罢鲗?shí)”的基礎(chǔ)上，再以計(jì)稅價(jià)格把糧食折算成貨幣，如果糧食部門的結(jié)算價(jià)格高于市場價(jià)格，基層政府則可以收獲一塊“額外”收入。在早期稅費(fèi)改革試點(diǎn)的實(shí)踐中，“征實(shí)”和“征幣”幾經(jīng)變化，從中隱約可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律：當(dāng)糧食豐收，供大于求，市場糧價(jià)走低時(shí)，各地傾向于“征幣”；反之，則傾向于“征實(shí)”。而在這變化中，無論是糧食還是現(xiàn)金，農(nóng)民總要多交出一塊。“錢變糧，糧變錢，折來折去就把農(nóng)民坑了?！痹H歷這段試點(diǎn)工作的農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室處長朱守銀對財(cái)經(jīng)說。在記者的采訪中，提及這段歷史，幾位改革的參與者都不約而同地提到了中國歷史上的幾次稅費(fèi)改革，提到“黃宗羲定律”（參見輔文黃宗羲定律）。幾乎無可避免地，當(dāng)今時(shí)代的農(nóng)村稅費(fèi)改革初一試水也陷入了“黃宗羲定律”的怪圈。項(xiàng)懷誠等“三人小組”十五屆三中全會后，中央組成農(nóng)村稅費(fèi)改革三人領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行新一輪改革的設(shè)計(jì)工作，最終確定了被高度概括為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，從2002年起在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)如果從農(nóng)村稅費(fèi)改革的全程看，1998年召開的十五屆三中全會是一個(gè)分界線。以此為起點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革由基層的自發(fā)實(shí)驗(yàn)，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿拥娜中愿母?。?998年召開的十五屆三中全會上，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革被列為改革重點(diǎn)內(nèi)容。同年11月20日，國務(wù)院成立以財(cái)政部長項(xiàng)懷誠牽頭的農(nóng)村稅費(fèi)改革三人工作小組，開始改革的一系列籌備工作。1999年4月，一份名為關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問題的調(diào)研報(bào)告（以下簡稱報(bào)告）以三人小組的名義上報(bào)國務(wù)院。農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室副主任黃維健是這一輪改革全過程的見證人。他告訴財(cái)經(jīng)，報(bào)告基于這樣一個(gè)認(rèn)識：試點(diǎn)地區(qū)的并稅改革方案都不盡規(guī)范，有的將不合理不合法的收費(fèi)一并列入正稅，有的征收辦法和程序有悖法理，容易引發(fā)矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個(gè)規(guī)范的稅費(fèi)制度。除了規(guī)范化的設(shè)定，當(dāng)時(shí)爭論比較激烈的是農(nóng)業(yè)稅率。選擇幅度集中于4到8之間。如果選擇在這個(gè)范圍之內(nèi)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確實(shí)可以減輕，但財(cái)政上也將出現(xiàn)較大缺口；而稅率每下降一個(gè)百分點(diǎn)，缺口將擴(kuò)大數(shù)十億甚至近百億元。經(jīng)過反復(fù)的權(quán)衡，報(bào)告將稅率初步定為7。針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的狀況，報(bào)告還指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置是影響到改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革必須與農(nóng)村稅費(fèi)改革同時(shí)進(jìn)行，否則，財(cái)政支出范圍和相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制就難以確立。對于以往并稅改革“稅增加了，費(fèi)卻減不下來”的問題，報(bào)告提出應(yīng)通過配套改革予以解決。這些配套改革包括：取消一切集資和經(jīng)常性收費(fèi)、基金，禁止一切達(dá)標(biāo)升級活動，建立稅費(fèi)征收公告制度，建立稅費(fèi)稽查制度，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，制定和完善保障農(nóng)民權(quán)益的法律和法規(guī)。2000年1月，國務(wù)院第57次總理辦公會議原則通過了三人小組提出的關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作若干問題的意見。此次會議，議定農(nóng)業(yè)稅稅率為7，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20。頗有爭議的正稅提高幅度終于敲定。在此基礎(chǔ)上，稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容最終被確定下來。中篇自上而下推開可以認(rèn)為，關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問題的調(diào)研報(bào)告和據(jù)此形成的57次總理辦公會議的政策性文件，基本上奠定了今天稅費(fèi)改革方案的雛形。新一輪改革從2000年開始，以自上而下的方式進(jìn)行，仍然集中于試點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)村的稅與費(fèi)，是中國許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要財(cái)政收入來源之一。新一輪改革屬于財(cái)政體制改革的深化，調(diào)整力度大，改革沖擊面廣，甫一起步，就對配套改革提出了很高的要求。改革困難可想而知。新的立足點(diǎn)：以改革促改革經(jīng)初步測算，按新方案，縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生400億到500億元財(cái)政支出缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)新形勢的要求根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革新方案，改革內(nèi)容被高度概括地稱為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；用三年的時(shí)間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7；改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。國務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組組長項(xiàng)懷誠曾表示，這是對向農(nóng)民亂收費(fèi)的根源釜底抽薪。將“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等面向農(nóng)民的各種政府收費(fèi)和亂收費(fèi)一律減掉，目的在于堵死亂收費(fèi)的口子；按照新的稅率提高農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上可以彌補(bǔ)取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)帶來的缺口并規(guī)范其征收；同時(shí)，改革村提留的征收使用辦法，將村提留以農(nóng)業(yè)稅附加形式收取，意在帶動村級組織的改革。改革的方向，在于借此建立一個(gè)以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，以及村級“一事一議”籌資籌勞為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架。至于新稅制是收錢還是收糧，新方案沒有統(tǒng)一規(guī)定，允許各地根據(jù)具體情況自行確定。根據(jù)國務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，1998年農(nóng)民的稅費(fèi)總額1224億元，包括了農(nóng)業(yè)稅、附加稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)（即鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留），教育集資以及以資代勞款、地方行政性收費(fèi)。其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留共約為600億元，余為其他費(fèi)用。稅費(fèi)改革，把農(nóng)業(yè)稅稅率定為7，附加上限定為20，就是要把改革前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平調(diào)整到8.4，原來300億元的農(nóng)業(yè)稅調(diào)整后加上新的農(nóng)業(yè)稅附加為480億元左右；把其他鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和亂收費(fèi)一律減掉。經(jīng)這樣的初步測算，試點(diǎn)地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生700億元的資金缺口。除中央財(cái)政拿出200億到300億元補(bǔ)貼困難省、區(qū)、市的農(nóng)村，還余400億到500億元缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能，減人、減事、減支來適應(yīng)新形勢的要求。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)了關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知，并決定率先在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)。新一輪改革就此啟動。起步：又是安徽安徽新一輪試點(diǎn)中，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31就在中央決策的同時(shí)，安徽省制訂具體改革方案的工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。2000年4月23日，國務(wù)院批準(zhǔn)了安徽的方案。改革隨即在安徽全省85個(gè)縣(市、區(qū))推開。一時(shí)間，安徽全省“沿街有橫幅，墻上有標(biāo)語，鄉(xiāng)村有專欄，廣播有聲音，電視有圖像，路有宣傳車，疑難有解答”，全省上下一片改革之聲。2001年5月上旬，省里開始審批縣（市、區(qū)）的實(shí)施方案；6月中旬，各地將農(nóng)業(yè)稅任務(wù)分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶，開始按照新稅制的要求組織午季征收。具體實(shí)施中，安徽全省首先對1993年以來主要農(nóng)作物產(chǎn)量、二輪承包土地面積、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等86個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查，逐步測算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機(jī)關(guān)根據(jù)縣（區(qū)）政府核定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅依率計(jì)征稅額，編制到村、組、戶的征收清冊，報(bào)縣（區(qū)）征收機(jī)關(guān)審批后，各村將征收方案張榜公布并逐戶向納稅人發(fā)出納稅通知書。按照通知書的要求，納稅人應(yīng)在指定時(shí)間內(nèi)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機(jī)關(guān)指定的地點(diǎn)交納稅款。各縣市有的委托糧站等部門代扣代繳，有的是財(cái)政部門駐站征收，亦有設(shè)立納稅大廳常年征收，或者在村或村民組設(shè)立流動或固定征收網(wǎng)點(diǎn)。征收機(jī)關(guān)在收到稅款的同時(shí)，當(dāng)場開具由省財(cái)政部門統(tǒng)一印制的完稅憑證。所征得的稅款和附加，征收機(jī)關(guān)分別繳入國庫和財(cái)政專戶。記者了解到，對于各市縣的具體方案，省里有四條政策界限：一是農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)以1998年前五年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為依據(jù)確定，農(nóng)業(yè)稅及其附加比例上限最高不超過7和20；二是統(tǒng)一計(jì)稅價(jià)格，按二輪承包地合同確定計(jì)稅土地面積；三是確保每戶農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)不超過1997年水平；四是村“一事一議”籌資每人年均不超過15元。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，政策收效十分明顯，絕大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)水平都有下降。一年中，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6。加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31。同時(shí)，全省對各類涉農(nóng)收費(fèi)、集資等進(jìn)行了清理，一次性取消各種收費(fèi)、集資政府性基金和達(dá)標(biāo)項(xiàng)目50多種。平均下來，每個(gè)農(nóng)民一年少交幾十塊錢。瓶頸顯現(xiàn)鑒于基層出現(xiàn)財(cái)政困難，稅費(fèi)改革失去了推進(jìn)的動力，2001年4月25日，國務(wù)院決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)，此前“加快推進(jìn)”的提法變成了“穩(wěn)步實(shí)施”然而，在農(nóng)民減負(fù)的同時(shí)，設(shè)計(jì)方案時(shí)也曾考慮到的收入缺口亦如期降臨。根據(jù)安徽省試點(diǎn)方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加征收的都是現(xiàn)金而非糧食實(shí)物。當(dāng)然，現(xiàn)金收多少，還是要根據(jù)糧價(jià)來計(jì)算。2000年，安徽將計(jì)稅價(jià)格調(diào)整為每公斤糧食北方地區(qū)平均1.405元，南方地區(qū)平均1.315元。盡管這個(gè)價(jià)格大大高于當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格，收到的農(nóng)業(yè)稅款仍嫌偏少。據(jù)安徽省測算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個(gè)縣減收多達(dá)1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點(diǎn)地區(qū)也分別遇到了類似的問題。在中國行政體制的鏈條上，縣以下本來就是薄弱環(huán)節(jié)，拖欠工資、債務(wù)沉重、財(cái)力虛空屢見不鮮。一旦新的收入缺口增大，問題接踵而來。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)以及農(nóng)村教育等公益事業(yè)，早已寅吃卯糧，但尚能通過“三提”、“五統(tǒng)”和向農(nóng)民籌款等形式籌集償債資金。改革后，收費(fèi)、集資的口子被政策堵死，債務(wù)更難消化。在采訪中，有的基層干部告訴記者，因?yàn)槿卞X，他們已經(jīng)是“說話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無法進(jìn)行。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自稱已達(dá)到“工資停發(fā)、發(fā)票停報(bào)、汽車停開、電話停打、食堂停辦”的地步。改革繼續(xù)進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利益受到直接沖擊，種種抱怨開始匯集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召開的全省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議上反響相當(dāng)強(qiáng)烈。部分地區(qū)的代表直截了當(dāng)?shù)卣f，基層財(cái)政困難將阻礙農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)?；鶎拥穆曇舴从车搅松蠈?。2001年4月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知，決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)。通知規(guī)定，安徽全省和已經(jīng)進(jìn)行改革試點(diǎn)的其他省份部分縣市繼續(xù)試點(diǎn)，沒有進(jìn)行局部試點(diǎn)的省份可以選擇個(gè)別縣市試點(diǎn)，此外，全國不再擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在政策性文件上，此前“加快推進(jìn)”的提法變成了現(xiàn)在的“穩(wěn)步實(shí)施”。下篇調(diào)整中推進(jìn)據(jù)相關(guān)人士透露，國務(wù)院宣布暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)是突然之舉。實(shí)際上，此前不過兩個(gè)月，即2001年2月17日到19日，在合肥召開的全國稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會上，國務(wù)院已作出在全國范圍內(nèi)推開改革的決定，直到3月，推進(jìn)的動作仍在繼續(xù)。短短一月之中，改革節(jié)奏卻發(fā)生突變。然而，已經(jīng)啟動的、影響深廣的改革也很難就此停步。在反復(fù)權(quán)衡之后，中央仍在今年作出擴(kuò)大試點(diǎn)的決定。2002年，改革試點(diǎn)擴(kuò)及全國20個(gè)省市。未來一定會充滿艱辛，而前景仍未清晰?！拜斞辈┺?000年，中央財(cái)政最終向安徽提供了11億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2001年這個(gè)數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報(bào)的7億元整整多出10億。中央為推動安徽的試點(diǎn)支付了巨大的成本提起2001年4月稅費(fèi)改革的波折，國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任楊遂周對記者解釋說：“這是調(diào)整步伐?！敝匀绱?，楊遂周說，直接原因有兩個(gè)，一是改革試點(diǎn)中存在的一些問題沒有得到很好的解決，尤其是對農(nóng)村義務(wù)教育的困難以及農(nóng)村政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的經(jīng)費(fèi)估計(jì)不足；二是國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢有所變化，美國和西方經(jīng)濟(jì)不景氣，國家應(yīng)集中財(cái)力應(yīng)付國際上包括金融形勢變化可能帶來的影響。看起來，是國家財(cái)政支持力度的大小，在一定程度上決定了改革的進(jìn)程。楊對這一普遍的看法并不反對。他亦表示，2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革得以繼續(xù)擴(kuò)大，很大程度上得益于國家財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)?！板X是一個(gè)主要因素?！彼f。對地方而言，國家的財(cái)政支持就是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人士透露，2000年底，國務(wù)院曾作出決定，全面推開改革后，中央財(cái)政每年向地方轉(zhuǎn)移支付200億元。根據(jù)改革前各地上報(bào)負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)的測算，這個(gè)額度正可以適當(dāng)補(bǔ)償改革帶來的財(cái)政缺口。但最終在決定轉(zhuǎn)移支付的分配時(shí)，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)紛紛超過預(yù)計(jì)，個(gè)別省份甚