農(nóng)村研究論文-論鄉(xiāng)村自治制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式.doc

農(nóng)村研究論文-論鄉(xiāng)村自治制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式一、引論國家對“鄉(xiāng)村自治”的制度設(shè)計和安排，集中體現(xiàn)在中華人民共和國農(nóng)村居民委員會組織法(以下簡稱村委組織法)的起草、修訂、頒布和推行上。作為一個制度，“鄉(xiāng)村自治”的一個核心目標(biāo)就是要規(guī)范和推動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村委組織法明確規(guī)定了村民委員會在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的“應(yīng)當(dāng)支持和組織”任務(wù)，包括支持和組織“合作經(jīng)濟(jì)”發(fā)展。研究表明，“鄉(xiāng)村自治”制度的這一目標(biāo)設(shè)計是與村民的普遍愿望相一致的。但從現(xiàn)實的情況看，村民委員會的經(jīng)濟(jì)功能在絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)并沒能得到很好地實現(xiàn)，“鄉(xiāng)村自治”并沒有釋放出制度設(shè)計者所設(shè)想的經(jīng)濟(jì)潛能。是制度設(shè)計的經(jīng)濟(jì)功能本身就不現(xiàn)實，譬如它與市場機(jī)制根本就不相適應(yīng)?還是制度設(shè)計本身是正確的，但缺乏相關(guān)制度的有效支持?如果在理論上是可行的，如何才能使它在未來釋放它“應(yīng)有的”能量?本文既不想就有關(guān)“鄉(xiāng)村自治”的理論作展開討論，也無意卷入所謂“新左派”和“自由主義”之間更深層次的爭論，而只想嘗試回答：“鄉(xiāng)村自治”制度為何要為農(nóng)村社區(qū)組織設(shè)計積極的經(jīng)濟(jì)功能，這種功能何以能夠如愿實現(xiàn)?對這個問題的回答，至少具有兩個方面的現(xiàn)實意義：一是制度合法化的需要。如果“鄉(xiāng)村自治”制度無助于改善生計窘迫的農(nóng)民的生存狀況和發(fā)展條件，那么村民的冷漠態(tài)度就是可以預(yù)期的，而這又將進(jìn)一步妨礙這個制度預(yù)設(shè)的其他功能(如民主、自治)的實現(xiàn)，并最終妨礙民主制度在農(nóng)村社會的生根、發(fā)育；二是解決“三農(nóng)”問題的可能選擇。如果我們承認(rèn)目前的一些發(fā)展措施，如城鎮(zhèn)化、“農(nóng)戶公司”模式、減免農(nóng)業(yè)稅等無法長期和從根本上改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況、解決“二農(nóng)”問題的話，那么，在現(xiàn)實條件下，考慮一下如何發(fā)揮“鄉(xiāng)村自治”制度的潛在經(jīng)濟(jì)功能就可能是一條有益的思路。需要在此說明的是，由于多種原因，本文考察的主要是上個世紀(jì)中國農(nóng)村發(fā)展過程中的一些經(jīng)驗事實，因此不可避免地帶有自身的“歷史局限性”。二、“鄉(xiāng)村自治”與“雙層經(jīng)營體制”：整合發(fā)展模式(一)村委會的經(jīng)濟(jì)職能村民委員會作為“群眾性自治組織”出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代初期，它的一個重要職能就是要接管原大隊、生產(chǎn)隊兩級農(nóng)村組織的經(jīng)濟(jì)與社會管理職能。比較村委組織法和城市居民委員會組織法(1990)，可以看出國家對城、鄉(xiāng)居民委員會管理職能的制度設(shè)計差異是很明顯的；其中，最為明顯的差異則是農(nóng)村居民委員會被賦予了獨有的經(jīng)濟(jì)職能。村委組織法(1998)的第十九條可以看作是對村委會的經(jīng)濟(jì)職能所作的具體規(guī)定，其內(nèi)容如下：“一、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用；二、本村享受誤下補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；三、從村集體經(jīng)濟(jì)所得的收益的使用；四、村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；五、村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；六、村民的承包經(jīng)營方案；七、宅基地的使用方案；八、村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項?！庇捎谶@些條文同時也可以看作是實現(xiàn)村民切身利益的具體措施，因而它們也可以被理解為政府以村委組織法形式做出的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策安排。借鑒張寧寧的做法，可以將村委會的法定職責(zé)分為兩類：“第四、五、六條可以歸為一類，是發(fā)展型的公共事務(wù)，發(fā)展村莊的經(jīng)濟(jì)、為村民提供更多的公共物品以促進(jìn)村民的生產(chǎn)和提高村民生活質(zhì)量。另一類是第一、二、三、七條，可稱之為分配型的公共事務(wù)，是將村莊的集體資源，村民的共同利益加以分配，以求得合理和公平地分配村莊的集體資源，保護(hù)村民的個人(家庭)利益。”由此可以看出，村民委員會的經(jīng)濟(jì)責(zé)任并不局限于提供良好的、低成本的治理環(huán)境，而且還要主動地參與農(nóng)村(私有的、合作的和集體的)經(jīng)濟(jì)活動，即“應(yīng)當(dāng)支持和組織”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)包括”合作經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，“保障集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。在這樣的制度安排下，村委會具有“微型政府”的特征。而事實上，村級(個體、私營、合作、合資、集體)經(jīng)濟(jì)也是被作為一個整體來對待的。需要指的是，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)也是大多數(shù)村民的愿望。村委會作為村民的自治組織，為村民提供公共服務(wù)、籌集和使用公共資源應(yīng)是可以理解的，但賦予村委會以積極的(集體)經(jīng)濟(jì)職能似乎并不那么理所當(dāng)然。如果說20世紀(jì)80年代至90年代中期是由于“集體經(jīng)濟(jì)”在大部分農(nóng)村社區(qū)客觀存在因此需要集體組織對之進(jìn)行管理和發(fā)展的話，那么又如何理解在市場經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)大行其道的情況下1998年正式頒布的村委組織法(第五條)反而添加了試行版(1987年)中所沒有的維護(hù)“雙層經(jīng)營體制”的條文?顯然，這不僅僅是意識形態(tài)在法律條文中的顯位，而應(yīng)該還是當(dāng)時的農(nóng)村(經(jīng)濟(jì))發(fā)展困境在制度設(shè)計中的反映。正是通過這一條款，村委組織法將“鄉(xiāng)村自治”和“雙層經(jīng)營體制”這兩個制度在戰(zhàn)略層面上聯(lián)系起來。(二)雙層經(jīng)營體制與“鄉(xiāng)村自治”一樣，“雙層經(jīng)營體制”也出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代初期，也是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革的需要而提出的。“雙層經(jīng)營體制”的特點是“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，“雙層經(jīng)營體制”是集體經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)存在為邏輯前提的，因此，要理解這些認(rèn)識上的差異，關(guān)鍵就要弄清人們對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不同評價和認(rèn)識。韓元欽將對集體經(jīng)濟(jì)的批判分為三類；第一類是既否定合作經(jīng)濟(jì)，也否定集體經(jīng)濟(jì)；第二類是容忍合作經(jīng)濟(jì)，但貶損集體經(jīng)濟(jì)；第三類是專注于貶損改革后在我國農(nóng)村新形成的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)，否定雙層經(jīng)營體制中的集體經(jīng)營層次。如果加上贊成集體經(jīng)營的主張，那么過去20多年中對“雙層經(jīng)營體制”的評價就會構(gòu)成一個連續(xù)譜系：贊成集體經(jīng)濟(jì)、否定合作經(jīng)濟(jì)贊成集體經(jīng)濟(jì)、贊成合作經(jīng)濟(jì)贊成合作經(jīng)濟(jì)、貶損集體經(jīng)濟(jì)否定集體經(jīng)濟(jì)、否定合作經(jīng)濟(jì)。在不太精確的意義上，這種劃分也可以看作改革開放以來對集體經(jīng)濟(jì)的主流認(rèn)識的演進(jìn)。作為一種制度安排，“雙層經(jīng)營體制”的關(guān)鍵在于為農(nóng)村社會設(shè)計了兩類發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主體，即作為個體的村民以及代表村民的村集體(村委會)。這一點在村委組織法與中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例中有明確規(guī)定。就沒計者的目的而言，“雙層經(jīng)營體制”是要促進(jìn)農(nóng)村土地、資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化組合，實現(xiàn)農(nóng)村私有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的共榮和互榮，避免單一所有制經(jīng)濟(jì)形式的缺陷和不足。就內(nèi)容上看，村委組織法的第十九條可以看作是制度沒計者對“雙層經(jīng)營體制”內(nèi)涵的具體設(shè)想：集體經(jīng)濟(jì)組織并不僅僅要提供私營經(jīng)濟(jì)所不能提供的公共服務(wù)，也不只是要管理集體資產(chǎn)，而是要支持合作經(jīng)濟(jì)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村基層組織工作條例第四章也有類似規(guī)定。作為一種經(jīng)濟(jì)制度，“雙層經(jīng)營體制”在理論上的必要性從根本上來說在于農(nóng)村整合發(fā)展的現(xiàn)實需要。在我國農(nóng)業(yè)缺乏自我生長能力而國家又沒有足夠能力輔助農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況下，支持農(nóng)業(yè)的責(zé)任就只能落在農(nóng)村內(nèi)部成長起來的工業(yè)和服務(wù)業(yè)身上，有效的農(nóng)村發(fā)展模式就應(yīng)該是一種整合發(fā)展模式。而如果農(nóng)村私營的二、二：產(chǎn)業(yè)不可能承擔(dān)補(bǔ)助分散型農(nóng)業(yè)的普遍要求，農(nóng)村的集體非農(nóng)企業(yè)就成為唯一的選擇。但假如農(nóng)村非農(nóng)集體企業(yè)在純粹的市場經(jīng)濟(jì)條件下無意承擔(dān)“過多的”補(bǔ)償農(nóng)業(yè)的責(zé)任的話，“雙層經(jīng)營體制”這種整合發(fā)展模式就必然體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)和集體非農(nóng)企業(yè)之間的一種強(qiáng)制性的政治聯(lián)盟。從理論上來講，如果上述的限制條件發(fā)生了根本的變化，那么“雙層經(jīng)營體制”的內(nèi)涵也就會隨之變化：如果農(nóng)業(yè)獲得自我增長的能力而不一定需要其他產(chǎn)業(yè)的支持或者國家能給農(nóng)業(yè)以足夠的補(bǔ)助，那么整合發(fā)展模式就不是必需的，而“雙層經(jīng)營”則成為錦上添花之舉，村委會的經(jīng)濟(jì)職能也就不必那么積極了；如果農(nóng)村的私營二、三產(chǎn)業(yè)能夠吸納大部分農(nóng)村勞動力或通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)系為農(nóng)業(yè)帶來足夠的利潤，那么農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的市場聯(lián)盟就可以取代強(qiáng)制性的政治聯(lián)盟，“雙層經(jīng)營體制”就失去其必要性，村委會的經(jīng)濟(jì)職能就可以更多地轉(zhuǎn)向“分配型”，而不是“發(fā)展型”；如果集體企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下也能以吸納勞動力、利潤分配、捐贈及交納費(fèi)用的形式為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供足夠的積累，那么“雙層經(jīng)營體制”就不必有政治強(qiáng)制性的內(nèi)容，村委會的經(jīng)濟(jì)職能也就可以轉(zhuǎn)向提供服務(wù)和監(jiān)督。在為數(shù)不多的村莊的20多年來的發(fā)展史上，以上的這些利于“三農(nóng)”問題解決的“積極”變化確實出現(xiàn)過。但在大多數(shù)的村莊，這種變化只是短暫出現(xiàn)過，沒有能長效地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)型。(三)整合發(fā)展模式整合發(fā)展模式的核心思想是，無論地域之大小、人口之眾寡，只要國家或地區(qū)追求整體性的發(fā)展，其發(fā)展的力度和可持續(xù)性都取決于“積累制度”(accumulationregime)和“調(diào)整制度”(regularizationregime)的各自的運(yùn)行狀態(tài)以及它們相互之間的協(xié)調(diào)能力。這里，“積累制度”的關(guān)鍵是要建立總體經(jīng)濟(jì)的自我生長及擴(kuò)張能力，而且必須將這種能力內(nèi)化；而“調(diào)整制度”的關(guān)鍵是要維護(hù)這種能力并阻止其衰敗。整合發(fā)展的關(guān)鍵也就是要保證這兩個制度的和諧運(yùn)行。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)更替的必然性以及各個部門在大多數(shù)時候的積累能力不同，“積累制度”維持和改善就必然倚賴于“調(diào)整制度”發(fā)揮作用，以便促進(jìn)高積累產(chǎn)業(yè)的盡快成熟，維護(hù)低積累產(chǎn)業(yè)在某種程度上繼續(xù)存在，推動新產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)及形成。同時，由于社會各個階層成員獲取資源的能力也不同，他們參與“積累制度”的方式、程度和能力也會呈現(xiàn)出很大差異，“調(diào)整制度”必須能有效干涉整個社會資源(物質(zhì)資源、人力資源及社會資源)的分配和使用，以便避免資源浪費(fèi)，更好地培育資源(包括新資源)。如果主要的經(jīng)濟(jì)部門無法維護(hù)或建立這個經(jīng)濟(jì)實體的“積累制度”，那么整個經(jīng)濟(jì)就會出現(xiàn)社會資源(人力資本、物質(zhì)資本、貨幣資本及社會資本等)的“資源利用危機(jī)”(utilizationcrisis)，“調(diào)整制度”危機(jī)也可能會隨之產(chǎn)生；如果“調(diào)整制度”不能改善其他經(jīng)濟(jì)部門的“積累制度”并由此維持主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)部門的“積累制度”在一定程度上的繼續(xù)運(yùn)行，整個經(jīng)濟(jì)的虛弱狀態(tài)就可能維持下去，甚至不排除整個社會和經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴發(fā)的可能性。因此，對于這種經(jīng)濟(jì)實體來說，整合發(fā)展模式還有另一個層面上的意義：通過整合使“調(diào)整制度”有能力人為地改變積累模式，最終建立新的“積累制度”，“整合”在這里就必然是一種更為政治的安排。至少就制度設(shè)計本身而言，“雙層經(jīng)營體制”和“鄉(xiāng)村自治”一起構(gòu)成的發(fā)展模式顯然屬于一種整合發(fā)展模式。這種發(fā)展模式直接脫胎于改革以前的人民公社的整合發(fā)展模式。為了更好地理解“雙層經(jīng)營體制”的制度設(shè)計，這里有必要對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r作一些簡單介紹。中國農(nóng)業(yè)是“貧血型”產(chǎn)業(yè)，缺乏自我增長能力，其核心的問題是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的低下及大量隱性失業(yè)。這已是學(xué)界的共識，無需作更多的描述。在此需要強(qiáng)調(diào)的只是，這種狀況至今沒有根本性的改善，而且在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)會繼續(xù)存在下去。本文根據(jù)2200大卡日平均食物攝入量和60的恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)估算的農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)為1999年1098元，略低于當(dāng)年國家公布的農(nóng)村居民來源于農(nóng)業(yè)(包括養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè))的平均收入1139元，但明顯高于筆者根據(jù)“消費(fèi)傾向穩(wěn)定假設(shè)”計算得出的當(dāng)年農(nóng)業(yè)人均收入951元。也就是說，20世紀(jì)末中國農(nóng)業(yè)給“平均的”純農(nóng)產(chǎn)所提供的只是絕對貧困線上下的收入，而不能提供農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長所必需的積累。對大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主的村莊經(jīng)濟(jì)來說，單靠農(nóng)業(yè)是無法建立自己的增長動力機(jī)制的。維護(hù)和發(fā)展主要是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集體經(jīng)濟(jì)以某種形式存在就不單是意識形態(tài)的保守體現(xiàn)，也不應(yīng)僅僅是歷史遺留的集體資產(chǎn)的“過渡性”管理措施，而是農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在需要。綜上所述，正因為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)業(yè)這個主要部門無法領(lǐng)軍建設(shè)農(nóng)村的“積累制度”，以培育其他部門的積累能力繼而建立整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“積累制度”為目的的整合發(fā)展戰(zhàn)略就成為唯一合理的理性選擇。而正因為絕大多數(shù)地區(qū)的作為個體的農(nóng)民投資其他產(chǎn)業(yè)部門的能力有限，我國農(nóng)村發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的責(zé)任才成為農(nóng)村集體組織的重任。就制度設(shè)計而言，“雙層經(jīng)營體制”明顯體現(xiàn)了“積累制度”的要求，而“鄉(xiāng)村自治”應(yīng)該成為“調(diào)整制度”的主要組成部分。當(dāng)然，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，集體事務(wù)的開展、資產(chǎn)的管理、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然需要某種不同于集體經(jīng)濟(jì)時代的監(jiān)督和決策機(jī)制。在黨政分開的指導(dǎo)原則下，以“全民式”參與和民主決策為特點的“鄉(xiāng)村自治”規(guī)范下的村委會作為村民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就應(yīng)該成為管理和組織集體經(jīng)濟(jì)的最佳組織形式。這樣，“鄉(xiāng)村自治”與“雙層經(jīng)營體制”之間的戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)就應(yīng)該理解為這樣的一種政治安排，即“鄉(xiāng)村自治”的一個功能就是要監(jiān)督、維持和保障“雙層經(jīng)營體制”的理性運(yùn)行和演進(jìn)，推動村落社會的認(rèn)同和整合，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)形式的共同發(fā)展；而“雙層經(jīng)營體制”促進(jìn)和維護(hù)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整合發(fā)展，在推動農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的同時加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化，強(qiáng)化村民的認(rèn)同意識和集體關(guān)懷，最終推動“鄉(xiāng)村自治”的推廣和深化。筆者相信，以法律形式推動和保障“鄉(xiāng)村自治”并以此來維護(hù)和發(fā)展“雙層經(jīng)營體制”不過體現(xiàn)了改革以來中國從政治向法治、從計劃向市場轉(zhuǎn)化的需要。可以說，假如以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展體現(xiàn)了中國特色的發(fā)展戰(zhàn)略的話，那么“雙層經(jīng)營體制”和“鄉(xiāng)村自治”就是中國特色的農(nóng)村發(fā)展道路的制度安排。三、整合發(fā)展模式的危機(jī)(一)危機(jī)的癥狀以“雙層經(jīng)營體制”和“鄉(xiāng)村自治”為核心制度的農(nóng)村整合發(fā)展模式盡管經(jīng)歷了20多年的風(fēng)風(fēng)雨雨，但就20世紀(jì)末的情況看來，上述看似非常理陸的制度設(shè)計卻面臨無情夭折的危險，具體表現(xiàn)在農(nóng)村大多數(shù)地方的“雙層經(jīng)營體制”是名存實亡，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒有什么正面貢獻(xiàn)，反而使許多村級集體負(fù)債累累，“鄉(xiāng)村自治”沒能增進(jìn)農(nóng)村社會的整合，沒能維護(hù)、完善及提升村委會的經(jīng)