農(nóng)村研究論文-論民主化村級治理的村莊基礎(chǔ).doc

農(nóng)村研究論文-論民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)內(nèi)容提要：作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上講，在社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級治理的效能較低，而在社會關(guān)聯(lián)度高的村莊，傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意到村民自治制度對村莊基礎(chǔ)的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區(qū)不同的實踐后果。關(guān)鍵詞：村民自治治理社會關(guān)聯(lián)鄉(xiāng)村關(guān)系ExploringonthevillagesconfigurationofvillagersdemocraticgovernanceHeXuefengAbstractItisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillagersself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillagersself-governanceislimitedifvillagessocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillagessocialintegrationishigher.Thevillagersself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.KeyWordsVillagersself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage一、引論學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注，存在著兩種分野，一種關(guān)注集中于村民自治的民主方面，尤其關(guān)注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關(guān)注村民自治；一種關(guān)注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關(guān)注這種治理制度對于解決當(dāng)前農(nóng)村實際存在問題的能力，這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治?？傮w來講，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治民主方面的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對治理方面的關(guān)注，政治學(xué)界和海外學(xué)者尤其熱心于此。因為已有太多關(guān)于村民自治民主方面的研究(參見景躍進，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關(guān)注的焦點是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎(chǔ)如何以及在當(dāng)下中國特定國家與社會關(guān)系狀況下的適宜性如何。當(dāng)前關(guān)于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實證調(diào)查中，這些實證調(diào)查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進一步展開的關(guān)于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當(dāng)然的信念中，缺乏扎實的實證調(diào)查和深入的邏輯推證，這一點在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點也很有趣，即學(xué)術(shù)界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實踐效果的評價，大多數(shù)時候都是恰恰相反的。就學(xué)術(shù)界對民主化村級治理的信念而言，大多數(shù)學(xué)者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護村民的權(quán)益，起碼不會損害村民的權(quán)益；又如，人們相信，由村民選舉產(chǎn)生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式?jīng)Q策村務(wù)，監(jiān)督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協(xié)商妥協(xié)，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達(dá)意見的渠道和民主決策的機會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等?？疾烀裰骰寮壷卫恚枰懻撨@些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內(nèi)在關(guān)系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉(xiāng)村關(guān)系前提。二、民主化村級治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提當(dāng)前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同時解決村務(wù)和政務(wù)。1998年通過實施的村民委員會組織法不僅規(guī)定“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務(wù)的同時，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務(wù)，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負(fù)擔(dān)村務(wù)而且負(fù)擔(dān)政務(wù)的理由，是中國后發(fā)外生型現(xiàn)代化對農(nóng)村社會的強制要求。中國現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種外在強加于農(nóng)村的任務(wù)，在轉(zhuǎn)型時期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施加于村一級的政務(wù)，正體現(xiàn)了這種強加法則。不是村一級是否有政務(wù)需要完成，而是應(yīng)由誰來完成它。從理論上講，源自國家現(xiàn)化要求的政務(wù)可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施達(dá)于村，比如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接向農(nóng)戶收取稅費，控制生育等等。一般地說，由于當(dāng)前分田到戶造成的事實上小農(nóng)經(jīng)濟分散經(jīng)營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無力直接面對千家萬戶的農(nóng)戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對農(nóng)戶的交易費用太高，監(jiān)督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設(shè)置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機構(gòu)以外設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務(wù)。這種辦法的好處是將村務(wù)和政務(wù)分開，壞處是新設(shè)機構(gòu)成本太高；第三種辦法就是當(dāng)前村民自治制度安排中將政務(wù)和村務(wù)集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務(wù)在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務(wù)與村務(wù)難以分開，有時是政務(wù)沖擊了村務(wù)，有時是村務(wù)不理政務(wù)。以上三種解決村務(wù)與政務(wù)的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實上，在當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務(wù)又可以解決好政務(wù)的辦法。當(dāng)前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務(wù)和政務(wù)的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運作中，我們?nèi)绾沃泵孢@種缺陷。換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務(wù)和村務(wù)合一為表征的鄉(xiāng)村關(guān)系前提。無論鄉(xiāng)村關(guān)系在名義上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)村之間都存在關(guān)系，這種關(guān)系一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政掌握著較村委會多得多的經(jīng)濟資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為主動的占據(jù)優(yōu)勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。在村民自治制度安排中，鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的優(yōu)勢并不是以傳統(tǒng)人事上的任免權(quán)為依據(jù)的。村委會由村民選舉并對村民負(fù)責(zé)，因此，理論上，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是兩個對等的法人實體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無權(quán)要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政政務(wù)的組織制度上的理由。這種情況下，鄉(xiāng)村關(guān)系中政務(wù)與村務(wù)合一的前提在實踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實踐中特別是在1998年之前村組法試行期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反村組法的辦法實現(xiàn)的，這一點已為絕大多數(shù)農(nóng)村政治觀察者所觀察到。1998年村組法正式頒布實施以后，法律的嚴(yán)肅性和執(zhí)法力度的加大，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實現(xiàn)鄉(xiāng)對村控制的成本，而當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟普遍不景氣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所造成的鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，進一步增強了村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制決心。這種情況下，鄉(xiāng)村關(guān)系便存有兩種可能前途，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政利用資源優(yōu)勢來控制村干部，并逐步與村干部結(jié)成利益聯(lián)盟，村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務(wù)要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政向村一級的滲透。當(dāng)然，鄉(xiāng)村關(guān)系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，借村民的不滿抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既得利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責(zé)任心和行政智慧，在當(dāng)前艱難的鄉(xiāng)村關(guān)系中，即處理好村務(wù)又辦理好政務(wù)，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關(guān)系政務(wù)村務(wù)合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質(zhì)特別是村莊社會關(guān)聯(lián)度的影響。在當(dāng)前村民自治制度安排中的村務(wù)政務(wù)合一這一鄉(xiāng)村關(guān)系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當(dāng)前村莊社會的性質(zhì)。下面我們討論村莊社會的性質(zhì)。三、社會關(guān)聯(lián)度：村級治理的村莊基礎(chǔ)從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎(chǔ)相聯(lián)系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎(chǔ)，習(xí)慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應(yīng)離開它的村莊基礎(chǔ)。我們在另一項研究中，將構(gòu)成村民自治制度基礎(chǔ)的村莊性質(zhì)以傳統(tǒng)文化和社會分化兩個維度進行了區(qū)分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)（賀雪峰，2001A）。我們認(rèn)為，關(guān)注村莊社會分層和社區(qū)記憶之所以重要，是因為社會分層和社區(qū)記憶構(gòu)成了村莊中人與人之間聯(lián)系的性質(zhì)與程度。社區(qū)記憶強烈的村莊不僅構(gòu)成了村民對村莊的認(rèn)同，而且構(gòu)成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經(jīng)濟社會資源優(yōu)勢者，他們較一般村民掌握更多經(jīng)濟社會資源，這種經(jīng)濟社會資源的優(yōu)勢很容易轉(zhuǎn)而成為人際關(guān)系上的優(yōu)勢，從而具有建立強人際關(guān)系的潛力。一般地，在那些社區(qū)記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因為缺乏傳統(tǒng)的社區(qū)認(rèn)同和現(xiàn)代的社區(qū)精英，而使村民的聯(lián)系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴(yán)重問題，諸如經(jīng)濟的協(xié)作難以達(dá)成，無力抵御鄉(xiāng)村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區(qū)共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。從本文關(guān)注的角度，我們將構(gòu)成村級治理的村莊基礎(chǔ)簡化為村民一致行動能力的強弱也即村莊社會關(guān)聯(lián)度的高低。村莊社會關(guān)聯(lián)度即在村莊中具體的人與人之間關(guān)系的程度，或在維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結(jié)成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關(guān)系程度較弱，關(guān)系鏈條較短，成為一種低度社會關(guān)聯(lián)的村莊。在這種低度社會關(guān)聯(lián)村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標(biāo)，因為難以形成集體行動，而不能達(dá)到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務(wù)因此嚴(yán)重不足。缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關(guān)聯(lián)的村莊，社區(qū)記憶較強，社會分層明顯的村莊，則更可能構(gòu)造出村莊的高度社會關(guān)聯(lián)。強的社區(qū)記憶，通過建構(gòu)村莊認(rèn)同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠(yuǎn)的考慮。當(dāng)村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構(gòu)造出一些掌握優(yōu)勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應(yīng)的行動能力。因此，當(dāng)這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當(dāng)然，這些具有一呼百應(yīng)能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關(guān)聯(lián)這一村民與村民之間具體的關(guān)系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構(gòu)成了村級治理的村莊基礎(chǔ)。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質(zhì)，決定了村級治理的面貌。舉例來說，人民公社時期，公社幾乎控制著農(nóng)村所有經(jīng)濟和組織資源的情況下，南方一些農(nóng)村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內(nèi)的利益庇護關(guān)系，以消極的方式對抗著人民公社的強制力量；而在河南這樣的北方農(nóng)村，人民公社一統(tǒng)到底。直至今天，河南農(nóng)村仍然經(jīng)常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運動式動員之中（曹錦清，2000），南方農(nóng)村與以河南為代表的北方農(nóng)村構(gòu)成此種差別的原因何在？其中的一個關(guān)鍵方面是南方農(nóng)村傳統(tǒng)的宗族意識一直存在，村干部在人民公社時期仍然受到強大村莊壓力，而河南等北方農(nóng)村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關(guān)聯(lián)度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農(nóng)村實際的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。四、民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)：以低度社會關(guān)聯(lián)村莊為例村民委員會組織法正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務(wù)的決定權(quán)方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當(dāng)家辦理村務(wù)，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務(wù)，村級治理中村務(wù)辦理方面