農(nóng)村研究論文-調(diào)研：農(nóng)業(yè)“零賦稅”催生鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制.doc

農(nóng)村研究論文-調(diào)研：農(nóng)業(yè)“零賦稅”催生鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制半月談消息：在多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制變革進(jìn)程中，稅費(fèi)改革推倒了第一張多米諾骨牌。那些隱藏在農(nóng)業(yè)稅背后不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力變革現(xiàn)狀的農(nóng)村上層建筑問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行中積累的種種矛盾正日趨公開化、尖銳化，進(jìn)而影響中央三農(nóng)各項(xiàng)政策的有效貫徹實(shí)施。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革已經(jīng)擺上最高決策層的議事日程。國務(wù)院已經(jīng)對(duì)今年的改革列出了五項(xiàng)任務(wù)，其中第四項(xiàng)就是以稅費(fèi)改革為核心的農(nóng)村改革，主要是解決農(nóng)村上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的某些環(huán)節(jié)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制究竟面臨哪些突出問題？百姓對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么看，還希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供什么服務(wù)？我國萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將面臨怎樣的體制變革？今年三四月間，半月談?dòng)浾弑几昂?、河南、河北、陜西等省，?duì)零賦稅時(shí)代背景中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制現(xiàn)狀及改革探索等問題進(jìn)行了深入調(diào)研。政府服務(wù)：供給與需求脫節(jié)農(nóng)民需要什么服務(wù)農(nóng)民生活苦哇。正是杏花含苞吐蕊的季節(jié)，但濃濃的春意并沒有給河北省涿鹿縣臥佛寺鄉(xiāng)大斜陽村村民趙金龍帶來多少喜悅。和當(dāng)?shù)囟鄶?shù)村民一樣，他家也種了幾畝仁用杏樹。記者發(fā)稿的這幾天，歲的趙金龍每天都緊張地收看電視中的天氣預(yù)報(bào)，生怕今年月日至月日這段時(shí)間，再下雪、結(jié)霜。去年就是那樣，家里四五畝杏樹都被凍壞了，幾畝地最后只收了六七十斤杏扁，而且一點(diǎn)也沒賣出去。在有著五千年悠久歷史的涿鹿縣礬山鎮(zhèn)一帶，經(jīng)過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大力調(diào)整，農(nóng)民除了種植玉米外，多數(shù)都種植了杏樹或葡萄等經(jīng)濟(jì)作物。作物的含金量是高了，可來自自然界和市場的風(fēng)險(xiǎn)卻著實(shí)讓農(nóng)民苦惱。趙金龍種杏樹已經(jīng)有年了，雖然種一畝杏可以收入元左右，比種玉米元左右的收入高得多，可除了頭年的培育期外，年中杏樹竟有年都在月底遭了凍。前年，趙金龍忍痛砍了一畝杏樹，改回去種了玉米。即使年成好，賣杏扁時(shí)農(nóng)民還要被收購的販子盤剝一道，現(xiàn)在市場上優(yōu)質(zhì)無殼杏扁最便宜的賣十七八元一斤，可販子從農(nóng)民手里收時(shí)，給的卻是元元的價(jià)錢。大斜陽村在當(dāng)?shù)厥莻€(gè)貧困村，去年村民年人均收入不到元。記者問趙金龍：你希望鄉(xiāng)村干部為你們提供哪些服務(wù)？他感慨地說：說實(shí)在話兒，如果鄉(xiāng)黨委支持點(diǎn)，俺們這兒是有條件脫貧的?？墒巧厦婺兀恳粊砭褪枪卧蹅?。包村干部？以前的那位包村干部是個(gè)副鄉(xiāng)長，他什么事也做不了主，也就是把鄉(xiāng)里的事跟村書記傳達(dá)傳達(dá)。提起政府服務(wù)，歲的涿鹿縣涿鹿鎮(zhèn)北小莊老村村民張永貴顯得很茫然。家里歲的女兒幫著說，我們沒有出路時(shí)，是真希望政府能幫咱點(diǎn)，能打個(gè)井，也能給村里增加許多水澆地?？扇缃裾娜兆右膊缓眠^。現(xiàn)在我們農(nóng)民只想自己干自己的，政府能別打擾我們就行了。在礬山鎮(zhèn)龍王堂村，許多農(nóng)戶家里青壯勞力都不在家。年輕一些的外出打工，年紀(jì)稍大些的都忙著翻葡萄垅、給杏樹噴防蟲藥。趁著中午吃飯時(shí)間，記者找到村民代表李佃全家。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供服務(wù)？我覺得有點(diǎn)不現(xiàn)實(shí)。今年歲的李佃全曾在北京打工多年，說話很實(shí)在，我們不是不需要鎮(zhèn)村干部為我們服務(wù)，我們很渴望鎮(zhèn)村干部能帶來些致富信息、搞些勞動(dòng)培訓(xùn)、組織勞務(wù)輸出，聽說去年鎮(zhèn)里也幫農(nóng)民打了幾眼井。但是他們現(xiàn)在的處境也挺難，沒有辦公經(jīng)費(fèi)，工資都難保障。干什么事不都需要錢嗎？鎮(zhèn)里哪有錢呢？無論是當(dāng)杏樹遭春寒，還是大白菜遇到市場波動(dòng)時(shí)，農(nóng)民總是翹首盼望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能下來幾個(gè)干部，指個(gè)路、幫一把。據(jù)年對(duì)湖南衡陽縣三湖鎮(zhèn)個(gè)組戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)民需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正面臨種種現(xiàn)實(shí)困難，已經(jīng)是自顧不暇。政府為誰債臺(tái)高筑記者近日在一些糧食主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解到：農(nóng)業(yè)稅取消抽掉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信用的最后一根稻草，債主們擔(dān)心債務(wù)變成死賬、爛賬紛紛上門討債。自去年以來，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都遭遇討債風(fēng)，過去因債務(wù)積累的各種矛盾開始集中爆發(fā)。村十萬，鄉(xiāng)百萬，鄉(xiāng)村債務(wù)超千萬；校門鎖、店門關(guān)，家破人亡鄉(xiāng)鎮(zhèn)害；前任賒，后任欠，輸了官司把賬賴；寧關(guān)門，寧破產(chǎn)，不和政府做買賣。月份，記者走訪陜西省個(gè)縣多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多農(nóng)民和飯店、商店老板念起這樣的順口溜。乾縣周城鄉(xiāng)不足萬人，近年來鄉(xiāng)村兩級(jí)干部拖欠當(dāng)?shù)厝f民飯店的吃喝費(fèi)就達(dá)余萬元，年飯店徹底倒閉。店主把萬公斤存糧和口糧變賣還債，仍欠信用社貸款及肉款、菜款余萬元，目前連孩子上幼兒園的學(xué)費(fèi)都交不起。永壽縣馬坊鎮(zhèn)耿家村農(nóng)民耿衛(wèi)隊(duì)年在鎮(zhèn)上街道開了家小商店，鎮(zhèn)政府累計(jì)拖欠他的貨款萬多元。去年耿衛(wèi)隊(duì)起訴到法院并勝訴，現(xiàn)在雖然手里拿著法院判決書，鎮(zhèn)政府仍然沒錢還賬，耿衛(wèi)隊(duì)的小商店被迫關(guān)門歇業(yè)。前不久，記者來到河南省通許縣厲莊鄉(xiāng)政府。這個(gè)鄉(xiāng)此前被河南省清理拖欠工程款領(lǐng)導(dǎo)小組列入了首批黑名單。說起被列入黑名單一事，鄉(xiāng)黨委書記侯培生向記者大倒苦水。目前鄉(xiāng)里各項(xiàng)必要開支全靠借新賬、逃老賬。侯培生自己來這個(gè)鄉(xiāng)工作兩年時(shí)間，總共領(lǐng)了不到萬元錢的工資，卻已經(jīng)為鄉(xiāng)里墊支萬多元。由于債務(wù)危機(jī)越來越嚴(yán)重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了還債，能賣的資產(chǎn)賣光，能抵債的東西抵光，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了空殼，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府竟然發(fā)展到挪用、截留、套取上級(jí)支農(nóng)資金。陜西乾縣周城鄉(xiāng)農(nóng)民反映，去年多萬元糧食直補(bǔ)資金被鄉(xiāng)政府挪用，根本沒有發(fā)到農(nóng)民手里。沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)，已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。去年秋天，因?yàn)椴荒軆斶€到期債務(wù)，河南省最早搞農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)-西華縣大王莊鄉(xiāng)政府的大門，竟然被憤怒的債主周樹菊鎖住。豫西靈寶市的豫靈鎮(zhèn)，由于在世紀(jì)年代中期舉債辦企業(yè)、搞開發(fā)，留下了近億元的債務(wù)。現(xiàn)在，因?yàn)閭鶆?wù)糾紛，該鎮(zhèn)政府每年都要接到法院的傳票近百份。值得注意的是，一些地方新債務(wù)仍然在持續(xù)快速形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成了越堵越大的黑洞。記者在湖南省衡陽縣采訪中了解到，年湖南省審計(jì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債為億元，比年膨脹了。新債務(wù)的快速生成，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)黑洞的實(shí)質(zhì)是政府運(yùn)作體制有問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱指出，由于政府工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全是圍繞上邊各種指令轉(zhuǎn)，為完成超出正常的資源運(yùn)作范圍的指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人要么造假，搞形式主義，要么只有硬來，借錢辦事。從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門角度來看，施加壓力的動(dòng)機(jī)是要加快發(fā)展造福農(nóng)民，但是問題在于，在這個(gè)自上而下的層層緊逼過程中，農(nóng)民被忽略了。財(cái)政困難引發(fā)的困難上面千條線，下面一根針，這是社會(huì)上流傳的形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職責(zé)的一句話。在湖南很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中流傳的則是：權(quán)力一把抓，責(zé)任搞批發(fā)，任務(wù)層層加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在弱化。目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行普遍面臨三重困境：財(cái)力困境、服務(wù)能力困境、發(fā)展困境。記者采訪了解到，除了沉重的債務(wù)糾紛，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要面對(duì)更艱難的生存危機(jī)。由于工資沒著落，經(jīng)費(fèi)無保證，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至停水、斷電、停灶，即使領(lǐng)導(dǎo)四處借貸，仍無法做到保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定。在債務(wù)困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著深刻的服務(wù)能力困境、發(fā)展困境。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府公共服務(wù)的供給能力嚴(yán)重短缺。河北省涿鹿縣礬山鎮(zhèn)黨委書記趙樹金對(duì)記者坦言。目前他和鎮(zhèn)里多名干部辦公的政府所在地是一個(gè)多年前建起來的四進(jìn)院落，雖然早已屬危房，卻一直無錢整修，院里所有房頂看起來都呈波狀起伏。在河南通許縣厲莊鄉(xiāng)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，上級(jí)交代的各項(xiàng)工作，可辦可不辦的，不辦；非辦不可的，誰辦誰墊錢。鄉(xiāng)里在渦縣故道有一塊百十畝的洼地，因排水不暢，年年受災(zāi)，鄉(xiāng)里早就計(jì)劃開挖一條排水溝，但因費(fèi)用問題，總是弄不成。有些火燒眉毛的事，像離退休干部工資，不發(fā)人家就要上訪；像校園危房改造，不修就有可能砸傷人，就可能出人命，鄉(xiāng)干部就自己想法先墊上。湖南衡陽縣改革辦的羅友葉、歐陽中球說，免除農(nóng)業(yè)稅后要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有這樣的思想行為：農(nóng)業(yè)稅免了，我們干部不依靠你農(nóng)民什么，不必再像以前那樣給農(nóng)民辦實(shí)事了。比方說兩個(gè)村為爭地爭水發(fā)生糾紛，請(qǐng)鄉(xiāng)干部解決問題。鄉(xiāng)干部不一定去，群眾可能喊不動(dòng)他。農(nóng)民得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將會(huì)是突出問題。取消農(nóng)業(yè)稅讓農(nóng)民心窩子熱了，因?yàn)檫@意味著搭車收費(fèi)的根基和平臺(tái)的消除。而對(duì)于基層干部來講，這意味著以往收稅養(yǎng)人、養(yǎng)人收稅的體制即將宣告終結(jié)，主要由鄉(xiāng)村干部組成的龐大的收稅隊(duì)伍，正無法逆轉(zhuǎn)地走向解體。記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，數(shù)千萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員正面臨著生存危機(jī)和心理危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：變革中的灰色與彷徨靠種田的老婆養(yǎng)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)不會(huì)取消？當(dāng)記者來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)，被基層干部頻頻問及的，就是這個(gè)略顯尷尬的問題。去年以來，社會(huì)上關(guān)于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的議論給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很大的心理壓力，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至覺得自己成了棄兒。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到前景黯淡，工作熱情蕩然無存，上班過一天算一天。記者在上班時(shí)間敲開河北某鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)所辦公室門，幾個(gè)女鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部正在玩跳棋。同一時(shí)間，財(cái)政所兩個(gè)干部正在電腦上玩連連看。進(jìn)機(jī)關(guān)燈熄灶冷，在家里仰視妻子，還要面對(duì)社會(huì)上的冷嘲熱諷。這樣的艱難處境使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨前所未有的生活壓力和心理危機(jī)，一些干部心灰意冷，感到前途渺茫。陜西禮泉縣趙鎮(zhèn)經(jīng)管站站長馬政書說：由于工資被拖欠，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部靠家庭供養(yǎng)，有的是種地父母養(yǎng)公家的娃，有的是種田的媳婦養(yǎng)公家的丈夫。馬政書說，現(xiàn)在當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要么自己有錢，要么能夠借到錢，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，否則根本當(dāng)不了。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)承認(rèn)，為了保機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)，人人都有外債。陜西三原縣獨(dú)李鎮(zhèn)黨委書記劉宏斌自春節(jié)以來已為鎮(zhèn)機(jī)關(guān)墊付元，而落在他和財(cái)政所長名下的債務(wù)還有萬元。三原縣原洪水鄉(xiāng)黨委書記黃宏江為給干部教師發(fā)工資，向親友借款，向基金會(huì)貸款，最高時(shí)個(gè)人欠債余萬元。年清理農(nóng)村基金會(huì)時(shí)，他還被拘留了余天。兩起辛酸事例鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在國家政權(quán)體系中，級(jí)別最低，權(quán)力最小，帽子和票子都掌握在上級(jí)手里，落實(shí)政策的職責(zé)卻最重。多年來，全國各地屢屢出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組成小分隊(duì)到農(nóng)民家里牽牛、撮糧，粗暴對(duì)待農(nóng)民群眾的事件。人們往往認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)民面前是強(qiáng)勢群體，事實(shí)上深入了解，就會(huì)發(fā)現(xiàn)他們另一面也是弱勢群體。在湖南，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)實(shí)施年。隨著農(nóng)業(yè)稅率逐步降低，以至于到今年廢除，很多農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)民得到了國家政策的實(shí)惠。與此同時(shí)，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部免除了向農(nóng)民收錢的沉重負(fù)擔(dān)，能夠騰出手來做應(yīng)該做的事情。但是，由于廢除農(nóng)業(yè)稅的綜合配套改革滯后，縣鄉(xiāng)冗員沒有得到精簡，而農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政大都過日子很難在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向農(nóng)民加碼收錢的渠道斷了，強(qiáng)勢群體的一面褪色了，弱勢群體的一面凸顯了。常年干農(nóng)民反感的事，形象差已經(jīng)讓許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抬不起頭來?，F(xiàn)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象在新聞輿論中是差的，在文學(xué)作品里是丑的，在群眾眼睛里是壞的。實(shí)際上，收上這些錢都要上交縣財(cái)政或者教育、計(jì)劃生育、稅務(wù)等部門，而不僅僅是供養(yǎng)鄉(xiāng)政府。一位縣委書記曾無可奈何地說：在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上我是又當(dāng)師公（民間捉鬼的術(shù)士），又當(dāng)鬼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出了問題，上面若知道，我要查處他們，實(shí)際上因?yàn)樨?cái)政艱難我又在縱容他們。在湖南某農(nóng)業(yè)縣，記者多方采訪證實(shí)，年發(fā)生了兩起讓人無限感慨的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生活困難的辛酸事例。有一對(duì)工作多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部夫婦，大孩子在武漢上大學(xué)，小孩子在重點(diǎn)中學(xué)讀高三。由于工資經(jīng)常被拖欠，兩個(gè)孩子的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，家庭經(jīng)濟(jì)十分困難。小孩子很聰明，學(xué)習(xí)成績比較好，課余的時(shí)候撿礦泉水瓶子、可樂罐子賣錢。然而，就在高考前夕，卻服毒自殺。記者在采訪中了解到死因主要有三方面：父母要他一次考上大學(xué)，沒有條件復(fù)讀；填報(bào)志愿時(shí)，家長希望他考免交學(xué)雜費(fèi)的軍校，他自己不大愿意；小孩子思想包袱重，怕考不好用了家里的錢。歸到底，是家庭困難。另一個(gè)事例是，一名退休的鄉(xiāng)干部去世后，其家人跑到鄉(xiāng)政府要求償還歷年被拖欠的工資，與鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生爭吵和沖突，家人一氣之下把老人的遺體抬到鄉(xiāng)政府，大鬧了一場。湖南省衡陽縣臺(tái)源鎮(zhèn)干部胡興良去年只從鎮(zhèn)政府領(lǐng)到了個(gè)月工資，每月元。在臺(tái)源鎮(zhèn)工作年時(shí)間，胡興良的工資被拖欠萬元左右。胡興良的愛人在另外一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，因?yàn)槭鞘聵I(yè)編制，沒有納入縣財(cái)政工資統(tǒng)發(fā)范疇，今年到月只領(lǐng)了一個(gè)月工資多元。小兩口有一個(gè)歲小孩，胡興良不好意思地告訴記者，現(xiàn)在他們還要在家務(wù)農(nóng)的父母支持，和父母住在一起，生活費(fèi)主要靠蹭。胡興良在年前就有離開鎮(zhèn)政府去打工的想法。提到衡陽縣委、縣政府正在為縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革和干部分流成立農(nóng)村綜合配套改革辦公室作前期準(zhǔn)備工作，臺(tái)源鎮(zhèn)名干部可能只留下一半時(shí)，胡興良說：不管是留是去，我們坦然應(yīng)對(duì)。我們不可能漫天要價(jià)，對(duì)分流的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)，上面肯定有政策。他伸出五個(gè)手指，我有五萬元就滿足了。有人心渙散，有人忙應(yīng)酬月日下午，記者來到陜西乾縣周城鄉(xiāng)政府辦公大樓內(nèi)，挨個(gè)敲了個(gè)房門，沒找到一個(gè)人。一位正在大院門口閑逛的農(nóng)民說，鄉(xiāng)政府債臺(tái)高筑，領(lǐng)導(dǎo)四處躲債，有點(diǎn)像破產(chǎn)的工廠。由于工資拖欠、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人心渙散。陜西乾縣新陽鄉(xiāng)、禮泉縣建陵鎮(zhèn)、周至縣集賢鎮(zhèn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)下一步如何改革，希望盡快給個(gè)說法，我們心里也好有個(gè)底。禮泉縣建陵鎮(zhèn)干部董俊義、郭銳說，現(xiàn)在當(dāng)干部如同雞肋，食之無味，棄之可惜。由于經(jīng)費(fèi)緊張、工資無著、無事可做，建陵鎮(zhèn)去年有人實(shí)行了人員分流，上班的發(fā)全額工資，回家的發(fā)。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱在個(gè)省區(qū)的個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部窮于五方面應(yīng)酬：會(huì)議、匯報(bào)、文件、接待、檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人參加縣（市）及召集村干部召開的會(huì)議，整體來說一年在次左右。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年中接收的上級(jí)文件總量在至種之間。書面形式的匯報(bào)總結(jié)材料一年在種至種之間，這還不包括計(jì)劃生育系統(tǒng)的匯報(bào)材料。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人每年大約至天里有接待活動(dòng)。需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)出面接待的檢查活動(dòng)全年在起至起之間。趙樹凱認(rèn)為，任何政府運(yùn)行必然要有會(huì)議、文件、匯報(bào)檢查等活動(dòng)相伴隨，問題在于，當(dāng)下基層政府如此繁重的應(yīng)酬是否合理；問題更在于，上上下下都痛斥應(yīng)酬泛濫，但應(yīng)酬之風(fēng)依然盛行。為了剎住因應(yīng)酬而起的奢靡之風(fēng)，高層規(guī)定了若干不許禁止。針對(duì)不良行為的禁令固然重要，但更重要的是如何改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，因?yàn)檫@些不良行為畢竟是從政府運(yùn)作體系中衍生的。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員臃腫，在一些純農(nóng)業(yè)區(qū)多靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)養(yǎng)活。如果說以前喊干部分流還是雷聲大雨點(diǎn)小，那么，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及其人員的精簡已如箭在弦上，不得不發(fā)。在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革開展之際，反思以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡的教訓(xùn)，尤為必要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并：虞城縣的反復(fù)與反思隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)已成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的最大隱患。如何進(jìn)一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并步伐，使人員得到精簡，已成為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的當(dāng)務(wù)之急。然而，記者在河南農(nóng)村采訪時(shí)了解到，由于種種原因，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作進(jìn)展緩慢。有人干脆稱之為紙上談兵，雖有文件落實(shí)卻難。據(jù)記者了解，早在年月，河南省委、省政府就聯(lián)合下發(fā)了河南省撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)施意見（豫辦號(hào)）。文件要求對(duì)平原、丘陵地區(qū)萬人以下、山區(qū)區(qū)域面積不足平方公里、人口不足萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，以減少地方財(cái)政開支，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)文件同時(shí)提出：撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作于年月開始，年月底前結(jié)束。據(jù)當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的河南省有關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，按照該文件規(guī)定，全省大約有余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要撤銷或合并。按照兩個(gè)、三個(gè)并一個(gè)的原則，全省大約可以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)余個(gè)。但由于缺少相關(guān)的配套政策，人員無處分流，這個(gè)文件的精神至今也沒有得到落實(shí)。尤其讓人泄氣的是，全省動(dòng)作最快的虞城縣，當(dāng)時(shí)合并了個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后來也因人員、債務(wù)等問題難以化解，又恢復(fù)到原來的格局。為了弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作的難點(diǎn)所在，記者到虞城縣進(jìn)行了采訪。據(jù)虞城縣民政局局長康進(jìn)京介紹，按照省里當(dāng)時(shí)定的標(biāo)準(zhǔn)，虞城縣應(yīng)該撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有個(gè)。但考慮到上面對(duì)干部分流沒有具體政策，當(dāng)時(shí)的縣委縣政府決定，先選個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)。經(jīng)慎重考慮，又參考了外省的經(jīng)驗(yàn)，縣委縣政府最終決定，撤銷大侯、八里堂、三莊等個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別合并到相鄰的營盤、賈寨、稍崗。年月日，縣委正式下文合并，到年月底分開，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只運(yùn)行了一年時(shí)間。,據(jù)記者了解，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并困難的原因主要有以下幾點(diǎn)：一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，人員精簡困難。即使勉強(qiáng)合并，如果解決不了人員分流問題，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目的也很難達(dá)到。據(jù)曾任大侯鄉(xiāng)鄉(xiāng)長的劉克俊介紹，大侯和營盤兩個(gè)鄉(xiāng)合并前，大侯鄉(xiāng)有干部職工人，教師人，營盤鄉(xiāng)的干部職工人數(shù)比大侯鄉(xiāng)還多。兩個(gè)鄉(xiāng)合并后，鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)到多人。僧多粥少，工資發(fā)不下來，再加上兩個(gè)鄉(xiāng)都負(fù)有幾百萬元的債務(wù)，干部職工成天打著標(biāo)語到市里上訪、告狀，鄉(xiāng)里各項(xiàng)工作幾乎處于停滯狀態(tài)。鄉(xiāng)里又不敢隨便分流人員，對(duì)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，分流就等于下崗，只有回家一條路。在基層，能進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，要么有本事，要么有背景，你讓誰走不讓誰走？如果來真的，弄不好就會(huì)影響穩(wěn)定；如果不來真的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包袱勢必越背越重，合并的目的也難以達(dá)到。實(shí)在左右為難，最后只好各回各家。賈寨鎮(zhèn)黨委書記耿令華告訴記者，他們鎮(zhèn)土管所原有個(gè)人，八里堂鄉(xiāng)土管所有個(gè)人，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，個(gè)人天天圍著農(nóng)民的房子打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。一見誰家蓋了新房，馬上就跑去收費(fèi)、罰款。因?yàn)檫^去分屬兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰款標(biāo)準(zhǔn)還不一樣，同樣是間新房，有的村罰元，有的村罰元，農(nóng)民意見很大。計(jì)劃生育檢查、結(jié)婚登記，因?yàn)槿藛T沒有分流、各有一套人馬，干脆各弄各的。上面讓填報(bào)表，也是各填各的，最后再由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把兩個(gè)表上的數(shù)字相加后上報(bào)。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口大，債務(wù)負(fù)擔(dān)不平衡，也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并困難的一個(gè)主要原因。耿令華告訴記者，賈寨鎮(zhèn)和八里堂鄉(xiāng)合并后，債務(wù)加起來差不多有萬元。尤其是八里堂鄉(xiāng)，欠的還都是個(gè)人的錢，債主成天追著屁股要。合并前個(gè)月，僅法院的強(qiáng)制執(zhí)行通知書，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)就接到多份。欠賬那么多，上級(jí)不管，集體沒有，又不敢向群眾伸手，就是神仙也沒辦法。尤其是實(shí)行稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入大幅減少，光發(fā)工資都不夠，如果再還舊債，日子根本沒法過。經(jīng)過幾個(gè)月的磨合，最后還是決定好合好散。合并后的營盤鄉(xiāng)日子也不好過。兩個(gè)鄉(xiāng)合并前，大侯鄉(xiāng)有個(gè)農(nóng)田水利方面的世行貸款項(xiàng)目到期，需要償還。合并后，縣財(cái)政直接從營盤鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付款中扣除了應(yīng)該償還的貸款萬元。此舉引起了營盤鄉(xiāng)干部的不滿。這些干部說，我們的工資都不能按時(shí)發(fā)放，憑什么替大侯鄉(xiāng)還貸款？于是，多名干部跑到市政府，要求給個(gè)說法。年夏季收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，兩個(gè)鄉(xiāng)的群眾都怕自己交的錢被另一個(gè)鄉(xiāng)使用，或用于還賬，干部們則怕自己收了稅款卻發(fā)不了工資，最后，對(duì)上級(jí)的交稅通知，他們干脆都不理不睬。據(jù)虞城縣有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，因?yàn)榉N種矛盾難以調(diào)和，年月，一度被撤并的大侯、八里堂、三莊等三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各自又恢復(fù)建制，縣里也重新配備了領(lǐng)導(dǎo)班子。但是，因?yàn)槿藛T負(fù)擔(dān)太重，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)日子都很難過。據(jù)劉克俊介紹，由于去年農(nóng)業(yè)稅降低個(gè)百分點(diǎn)，而鄉(xiāng)里的人員、開支壓縮不下去，到今年月初他離開大侯鄉(xiāng)時(shí)，鄉(xiāng)里的債務(wù)已經(jīng)超過萬元。最多的一天，他曾經(jīng)接到法院的份強(qiáng)制執(zhí)行通知書。賈寨鎮(zhèn)黨委書記耿令華告訴記者，僅去年一年，賈寨鎮(zhèn)就新增債務(wù)多萬元，加上陳賬，賈寨鎮(zhèn)外欠債已達(dá)萬元，今年農(nóng)業(yè)稅全部減免后，光靠工商稅收，全鄉(xiāng)干部職工不吃不喝，差不多也要年才能還清欠賬。據(jù)虞城縣一位不愿透露姓名的負(fù)責(zé)人介紹，因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入急劇減少，年秋季，商丘市又組織各縣進(jìn)行了一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，要求大鄉(xiāng)保留人，小鄉(xiāng)保留人。按此標(biāo)準(zhǔn)，虞城全縣需要分流干部職工近人。個(gè)別人多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要分流多人。后來，也是因?yàn)樯霞?jí)沒有出臺(tái)相關(guān)的配套政策，市縣財(cái)政難以支付巨額人員安置費(fèi)用，這一改革最后也是不了了之。總結(jié)是報(bào)上去了，人員卻沒有減下來。有著年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)任虞城縣廣電局黨組書記劉克俊認(rèn)為，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，特別是農(nóng)業(yè)稅全部取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、人員精簡工作勢在必行，這也是保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不發(fā)生反彈的治本之策。問題的關(guān)鍵是，要想減負(fù)，必須減人；要想減人，必須要精密部署，統(tǒng)籌安排，不能簡單地向社會(huì)上一推了之。對(duì)這個(gè)問題，國家要早下決心，盡快拿出方案和政策。如果對(duì)債務(wù)和人員問題解決不好，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目的就很難達(dá)到，減負(fù)工作就會(huì)始終存在隱患。行政職能提出了新的要求；取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主要功能行將消失；擴(kuò)大基層民主自治，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政開辟了新的空間。這一系列深刻變革，使鄉(xiāng)一級(jí)政府原有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化資源受到嚴(yán)重削弱。鄉(xiāng)一級(jí)政府現(xiàn)有的職能與擁有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等資源已嚴(yán)重不對(duì)稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。體制轉(zhuǎn)型：困難與希望同在農(nóng)業(yè)稅雖然在農(nóng)民總的收入賬中并不占很高的比例，而取消它，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響卻是深遠(yuǎn)的。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有三種可能走向：一是政府自覺地實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的良性轉(zhuǎn)變；二是基層政府長期徘徊在茫然期，財(cái)力、人員與職能逐漸萎縮；三是基層政府在生存危機(jī)中千方百計(jì)尋找到新的獲利渠道，繼續(xù)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)臃腫的機(jī)構(gòu)及人員的生存。目前我們就處在轉(zhuǎn)變的關(guān)節(jié)點(diǎn)上。這一關(guān)節(jié)點(diǎn)對(duì)執(zhí)政者是一個(gè)艱巨的考驗(yàn)。多年來尤其是近多年來，鄉(xiāng)村治理的種種弊端，歷史上的種種遺留問題，最后以兩個(gè)集大成的難題出現(xiàn)：一是縣鄉(xiāng)村債務(wù)，這些債務(wù)的真實(shí)賬單究竟有多大？如何分清中央和地方對(duì)債務(wù)的不同責(zé)任？二是龐大的冗員隊(duì)伍，到底要精簡多少人？國家要拿出多少分流人員的改革成本？解決這兩個(gè)集大成的難題需要智慧，需要時(shí)間，更需要基層經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改善治理的種種實(shí)踐。轉(zhuǎn)機(jī)正在顯現(xiàn)零賦稅時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理意味著什么？在一些開明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼中，農(nóng)業(yè)稅廢除其實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來了重大轉(zhuǎn)機(jī)。湖南衡陽縣三湖鎮(zhèn)黨委書記陳文勝說，要到中央去放爆竹的不僅僅是農(nóng)民，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是被動(dòng)工作，向農(nóng)民要錢要糧，面太廣，與家家戶戶面臨對(duì)立。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從與農(nóng)民的對(duì)立中擺脫出來，走向合作。這從根本上解放農(nóng)村干部，把捆在我們身上的繩索徹底斬?cái)嗔恕＿^去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以上精力應(yīng)付任務(wù)完成，把老百姓的錢收給國家。有長期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的縣改革辦羅友葉認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來三個(gè)最明顯的好處：一是直接減少黨群干群矛盾；二是可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正把職能歸位到服務(wù)，有較好的心情和精力；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以把工作真正放到發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)上去。衡陽縣改革辦歐陽中球調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在社會(huì)治安、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面還是存在需要。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱政府是守夜人，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也應(yīng)如此，不擾民，看起來還不夠，實(shí)際上起維護(hù)秩序的作用。對(duì)縣鄉(xiāng)分流干部來說，被迫離崗固然痛苦，但痛苦也許是暫時(shí)的。一些干部群眾談到，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位形同雞肋。一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走向社會(huì)后，解除的也許是鎖鏈，獲得的將是整個(gè)世界。他們有文化底子，有一定的管理經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源，在市場經(jīng)濟(jì)中打磨后，或經(jīng)商、或務(wù)農(nóng)、或打工回來創(chuàng)業(yè)，將成為農(nóng)村新一批精英，帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。蒲城：厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，整合干部資源與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的踟躕難前、爭議頻仍相比，當(dāng)前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的不適應(yīng)癥問題，人們有著大致的共識(shí)。與一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中以機(jī)構(gòu)人員高度精簡為最終目標(biāo)指向、以交叉任職等方式推進(jìn)的改革實(shí)踐不同，陜西蒲城縣結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重整鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源，圍繞服務(wù)與管理兩大職能重新整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源，建立起務(wù)實(shí)、便民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作運(yùn)行機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中找到為民服務(wù)的切入點(diǎn)，在發(fā)展中推進(jìn)機(jī)構(gòu)和人員的精簡。陜西省渭南市管轄的蒲城縣，是關(guān)中地區(qū)的重要糧倉。去年以來，蒲城縣的個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過機(jī)構(gòu)重設(shè)、崗位重定、人員重組、職能重分進(jìn)行了改革。結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其布局，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)分為行政管理和經(jīng)濟(jì)服務(wù)兩大部門。綜合管理部門統(tǒng)一設(shè)置黨政、社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育個(gè)辦公室。經(jīng)濟(jì)服務(wù)部門統(tǒng)一設(shè)置兩辦兩中心：民營經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室，勞務(wù)輸出和畜牧業(yè)服務(wù)中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)重新設(shè)置后，縣上把選人定崗的自主權(quán)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過競爭上崗等辦法達(dá)到人員的優(yōu)化組合。一般干部身份不變，雙崗多能。全縣新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)共有干部人，從事行政和經(jīng)濟(jì)服務(wù)工作的比例為：。龍池鄉(xiāng)黨委書記劉福朝等干部說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化看似簡單，卻改變了以往重管理、輕服務(wù)的傳統(tǒng)工作模式，構(gòu)筑了服務(wù)農(nóng)民增收的工作平臺(tái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實(shí)降低運(yùn)作成本、提高運(yùn)作效率打下基礎(chǔ)。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，蒲城縣決定從今年起采取帶薪離崗政策，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出外打工或辦企業(yè)，同時(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流。衡陽：探索縣鄉(xiāng)改革聯(lián)動(dòng)記者月中旬到達(dá)采訪時(shí)，湖南省衡陽縣的縣鄉(xiāng)改革正如山雨欲來風(fēng)滿樓。年初，湖南省衡陽市把干部臃腫、財(cái)政困難的農(nóng)業(yè)大縣衡陽縣作為全市農(nóng)村綜合配套改革試點(diǎn)縣。衡陽縣在縣委會(huì)掛出了改革辦的牌子，領(lǐng)導(dǎo)小