民主制度論文- 村民自治權(quán)利的法律保障——以村民選舉糾紛的法律解決為視角.doc

民主制度論文-村民自治權(quán)利的法律保障以村民選舉糾紛的法律解決為視角內(nèi)容提要:村民選舉糾紛是指在相關(guān)村民選舉主體之間發(fā)生的，圍繞依照村民委員會組織法而進(jìn)行的村委會及其它相關(guān)組織選舉過程中的實體性或者程序性問題而產(chǎn)生的爭議。村民選舉糾紛影響村民選舉權(quán)利的實現(xiàn)，嚴(yán)重制約村民自治事業(yè)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)分別構(gòu)建和完善村民選舉糾紛的行政權(quán)解決機(jī)制、司法權(quán)解決機(jī)制以及立法權(quán)解決機(jī)制，并加強它們之間的協(xié)調(diào)使之形成內(nèi)在統(tǒng)一的體系，推動村民選舉糾紛的解決、保障村民選舉權(quán)利的實現(xiàn)、促進(jìn)村民自治事業(yè)的發(fā)展。關(guān)鍵詞村民選舉糾紛行政權(quán)解決機(jī)制司法權(quán)解決機(jī)制立法權(quán)解決機(jī)制從1987年我國開始試行第一部村民委員會組織法開始，村民自治作為一項重要的基層民主制度就在中國大地廣泛建立。到1998年，我國總結(jié)了過去十多年的村民自治實踐，出臺了正式的村民委員會組織法，這標(biāo)志著村民自治制度在我國的正式確立。由此，已經(jīng)獲得廣泛推進(jìn)的村民自治事業(yè)發(fā)展更加迅速，村民直選村委會成為我國民主法制建設(shè)中的一道亮麗風(fēng)景線。但是，在這些蓬勃展開的鄉(xiāng)村直選景觀中，一些毒瘤現(xiàn)象必須引起我們的足夠重視，那就是對于鄉(xiāng)村直選的破壞行為以及在選舉過程中衍生的糾紛。因為如同選舉制度是整個民主政治的基礎(chǔ)一樣，鄉(xiāng)村直選是整個村民自治事業(yè)的基石，因此是否能夠解決好這些糾紛，成為我們能否保證村民自治權(quán)利落到實處從而攸關(guān)村民自治大業(yè)，進(jìn)而能否發(fā)揮該制度推進(jìn)和加強我國民主政治建設(shè)的作用的關(guān)鍵。一、村民選舉糾紛的概念廓定通過對我國村民選舉實踐的實證調(diào)查以及有關(guān)理論文獻(xiàn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，村民選舉糾紛存在著以下方面的特征：首先從糾紛的主體角度看，村民選舉糾紛主要發(fā)生在作為選民的村民、村委會競選人以及與村民選舉有關(guān)的國家機(jī)關(guān)之間。這里所說的與村民選舉有關(guān)的國家機(jī)關(guān)，主要包括基層人大和基層人民政府。依照我國村民委員會組織法的規(guī)定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會保證村民委員會組織法在其行政區(qū)域內(nèi)的實施，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對于村民自治工作進(jìn)行指導(dǎo)。但是，根據(jù)地方人大及其常委會的職能，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對于村民自治事業(yè)的規(guī)制主要是通過制定規(guī)范性文件的方式進(jìn)行，他們一般不直接介入到村民選舉過程中，因而也就不會與其它主體之間產(chǎn)生村民選舉爭議。因此，可能與村民選舉糾紛有涉，成為村民選舉糾紛主體的國家機(jī)關(guān)主要表現(xiàn)為基層人民政府。由于涉及主體的不同，村民選舉糾紛就可以被分為兩大類：第一類是基層人民政府與作為選民的村民或者與競選人之間產(chǎn)生的糾紛，比如因為基層人民政府不經(jīng)選舉而指定、委派村委會組成人員產(chǎn)生的糾紛等；另一類糾紛發(fā)生在村民以及候選人等平等的主體之間。一般來說，作為村民的選民之間很少會產(chǎn)生選舉糾紛，他們可以通過制度化的選舉程序來實現(xiàn)自己意志的表達(dá)。部分村民和候選人之間則有可能因為候選人的行為違法而產(chǎn)生爭議，候選人之間更可能因為涉及到是否能當(dāng)選的利益而產(chǎn)生糾紛。所以，平等主體之間的村民選舉糾紛只要表現(xiàn)在部分村民和候選人之間以及候選人和候選人之間的糾紛。從村民選舉糾紛的客體來看，村民選舉糾紛是針對依照村民委員會組織法進(jìn)行的村民選舉活動而起，這意味著村民選舉的爭議客體有著特定的指向。這包含兩層意思，第一，只有因為依照村委會組織法而進(jìn)行的選舉事項而產(chǎn)生的糾紛才屬于我們這里所論的村民選舉爭議，那些對于因非村委會組織法規(guī)制范圍之內(nèi)的其它選舉事項而產(chǎn)生的糾紛不屬于我們這里的討論范圍。換句話說，村委會組織法是我們在此界定何為村民選舉糾紛的法律標(biāo)準(zhǔn)，而且從后面的論述我們還會發(fā)現(xiàn)，村委會組織法也是我們解決這些村民選舉糾紛的主要法律依據(jù)。第二，我們這里討論的村民選舉糾紛僅指圍繞村民選舉事項而產(chǎn)生的糾紛，針對已經(jīng)獲選組成的村委會之施政行為而產(chǎn)生的糾紛不屬于我們在這里的研究范圍之列。依照村民選舉糾紛的客體可以把村民選舉糾紛分為兩類，一類是選舉資格爭議，依照我國村民委員會組織法的規(guī)定，享有選舉資格的主體是實行選舉村的“村民”，由此，選舉資格爭議就進(jìn)而表現(xiàn)為對于村民身份認(rèn)定而產(chǎn)生的糾紛；第二類是針對選舉效力的糾紛，即有關(guān)選舉主體對于正在進(jìn)行或者已經(jīng)結(jié)束的選舉的有效性產(chǎn)生爭議。從另外一個角度考察村民選舉爭議的客體，我們會發(fā)現(xiàn)，村民選舉爭議的客體既包括對實體問題的爭議也包括對程序性問題的爭議。而所有這些爭議的焦點在于，已經(jīng)完成或者正在進(jìn)行的村民選舉活動是否違反了以村委員會組織法為核心的村民自治法律體系的規(guī)定。這其中既包括是否構(gòu)成對于這些法律體系中實體規(guī)定的違犯以及是否構(gòu)成對于這些法律體系中程序規(guī)定的違犯等。另外，村民選舉糾紛的發(fā)生沒有特定的時間限制，雖然村民選舉主要發(fā)生在選舉活動進(jìn)行過程中，但是這并不排除在選舉結(jié)束之后，有人對于選舉的結(jié)果以及選舉程序的正當(dāng)性提出疑義，由此引發(fā)選舉糾紛。這一點需要和罷免爭議區(qū)別開來。罷免爭議是指合法產(chǎn)生的村委會以及相關(guān)組織在施政過程中，由于違犯村委會組織法的規(guī)定，或者由于其它原因?qū)е陆^村民對之的不信任，從而啟動罷免程序產(chǎn)生的罷免爭議。罷免爭議的焦點問題在于被提出罷免的主體是否構(gòu)成了應(yīng)當(dāng)被罷免的條件。因此，罷免爭議主要是對于合法當(dāng)選的村委會的施政行為產(chǎn)生爭議，根本不同于由于先前選舉事項而產(chǎn)生爭議的選舉糾紛。我們這里討論的村民選舉糾紛不包括罷免糾紛。綜上，我們認(rèn)為，所謂村民選舉糾紛，指的是在相關(guān)村民選舉主體之間發(fā)生的，圍繞依照村民委員會組織法而進(jìn)行的村委會及其它相關(guān)組織選舉過程中的實體性或者程序性問題而產(chǎn)生的爭議。二、村民選舉糾紛的法律解決上面我們界定了村民選舉糾紛的內(nèi)涵并且從分類的角度考察了其外延，并且我們也知道，如果這些選舉糾紛不能得到順利的解決，那幺整個村民自治大業(yè)都會受到損害。因此，通過法律的途徑解決村民選舉糾紛，是進(jìn)一步推進(jìn)村民自治事業(yè)發(fā)展的重要保障。所謂糾紛的法律解決，無非就是指通過一系列手段使法律得以實施，出現(xiàn)的糾紛得以化解，亦即在某種程度上，法律的實施和糾紛的解決是一個硬幣上的兩個方面。根據(jù)法理學(xué)中關(guān)于法律實施的一般論述，糾紛的法律解決也就可以被分劃為兩類，一是糾紛的行政權(quán)力解決，二是糾紛的司法權(quán)力解決。在此之上，可能會由于法律的滯后或疏漏，使得產(chǎn)生出來的糾紛無法在既定的法律框架下通過行政權(quán)力運作和司法權(quán)力運作的方式加以解決。此時，呼喚更高層次的立法權(quán)通過完善和修改法律的形式在規(guī)范層面上解決糾紛就是非常必要的了。無論如何，首先通過行政權(quán)力的運作來解決糾紛應(yīng)當(dāng)是我們的第一選擇，這是由行政權(quán)自身的特點所決定。首先，現(xiàn)代社會發(fā)展至今，行政權(quán)已經(jīng)全面的滲透到社會生活的每一個方面，一個行政國家的時代正在到來，英國行政法學(xué)家韋德更是用形象的例子說明了這一趨勢。行政國家時代必然要求行政權(quán)在調(diào)解社會關(guān)系方面發(fā)揮更大的作用。第二，行政權(quán)有著對社會具有直接影響力、強制性、富有擴(kuò)展性等方面的特征。這些特征便于行政權(quán)主動及時的應(yīng)對出現(xiàn)的糾紛，防止糾紛的擴(kuò)大化。另外，行政權(quán)還有著非常強的專業(yè)性特征，這一特征使得行政權(quán)在解決一些專業(yè)性糾紛上具有特定的優(yōu)勢。因此，秉持先窮盡行政解決方案后再尋求司法解決的道路是我們解決村民選舉糾紛的一個重要原則。村委會組織法以及其相關(guān)配套法律法規(guī)為通過行政權(quán)的行使來解決村民選舉糾紛提供了法律依據(jù)。該法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。這一規(guī)定不應(yīng)被理解為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府僅僅負(fù)有對于獲選的村委會給予其指導(dǎo)、支持和幫助的職責(zé)，在更廣泛的意義上，此規(guī)定體現(xiàn)了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民自治事業(yè)的立法原意，這其中當(dāng)然包括對于村委會選舉過程中的指導(dǎo)、支持和幫助。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知中進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府對于村民選舉工作的指導(dǎo)和組織職責(zé)。由此可見，通過行政權(quán)的運作來解決村民選舉糾紛存在著相應(yīng)的法律依據(jù)。那幺，如何通過行政權(quán)力的運作來解決村民選舉糾紛呢？村委會組織法上明確規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府介入村民自治事務(wù)的方式，那就是行政指導(dǎo)。但是需要注意的是，這里所謂的行政指導(dǎo)不是我們在行政法學(xué)中所講到的狹義行政指導(dǎo)。所謂狹義行政指導(dǎo)，指的是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的一種非職權(quán)行為。村委會組織法中的行政指導(dǎo)是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府的法定職責(zé)，是一種包含狹義行政指導(dǎo)行為在內(nèi)的不具有強制執(zhí)行力行為的總稱。之所以采用行政指導(dǎo)這一表達(dá)方式的目的，主要在于表現(xiàn)排除國家行政權(quán)力的強干預(yù)，維持村民自治的立法姿態(tài)。由狹義行政指導(dǎo)的概念可以看出，狹義行政指導(dǎo)是在一項事務(wù)進(jìn)行之前或者之中，由行政主體給予相對人的一種指導(dǎo)的行為。表現(xiàn)在村委會選舉中，就是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府對于村委會選舉工作的事先組織工作和進(jìn)程情況給予指導(dǎo)的行為，因此其對于事后選舉糾紛的解決并無太大用武之地。在選舉糾紛的解決上，非強制力的行政權(quán)力運作方式主要表現(xiàn)為行政調(diào)解。所謂行政調(diào)解，是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為，指的是行政機(jī)關(guān)采取的居間對雙方當(dāng)事人發(fā)生的糾紛進(jìn)行調(diào)停，所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議一般不具有法律效力和執(zhí)行力，靠當(dāng)事人自覺履行的行為。行政調(diào)解適用于村民選舉糾紛，表現(xiàn)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府居于發(fā)生選舉爭議的平等主體之間，運用調(diào)解手段，促成糾紛解決。采用行政調(diào)解的方式解決村民選舉糾紛，可以發(fā)揮調(diào)解作為一種糾紛解決方式的天然優(yōu)勢，即可以照顧到糾紛當(dāng)事人在過去和將來的感情基礎(chǔ)以及合作關(guān)系。畢竟，作為村民自治中發(fā)生糾紛的當(dāng)事人是生活在同一個比較小范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村之中，“低頭不見抬頭見”，采用調(diào)解的方式解決糾紛便于實現(xiàn)團(tuán)結(jié)相處的局面。但是必須注意的是，采用調(diào)解的方式解決村民選舉糾紛與采用調(diào)解的方式解決民事糾紛還不完全相同。采用調(diào)解的方式解決民事糾紛，對于合法性的要求并不是非常高。盡管我們民事訴訟法第9條也要求調(diào)解的合法性，但是這一合法性主要體現(xiàn)在對于調(diào)解程序的要求上。只要民事調(diào)解的程序是合法的，不存在強迫等導(dǎo)致當(dāng)事人意思表達(dá)不真實的行為，那幺該調(diào)解的結(jié)果就應(yīng)當(dāng)在很大的程度上被尊重，因為所有的民事調(diào)解協(xié)議都是一種當(dāng)事人對于自己私權(quán)利進(jìn)行處分的結(jié)果。在村民選舉糾紛中，糾紛當(dāng)事人所爭議的權(quán)利已經(jīng)超越了私權(quán)利的范圍，而進(jìn)入國家憲法性法律村委會組織法所保障的公權(quán)利范疇，從整個社會范圍來看，這些爭議還涉及到社會公共利益的實現(xiàn)。公權(quán)利和公共利益是不可以被任意代表者所處分的，這一點通過我國行政訴訟制度中不采用調(diào)解制度可見一斑。由此決定，用行政調(diào)解制度來解決村民選舉糾紛仍然有著非常大的局限性，其只能適用于那些普通性的爭議解決。在行政制度框架內(nèi)部，還有一種可資利用的糾紛解決制度，那就是行政裁決制度。行政裁決是指，行政機(jī)關(guān)按照準(zhǔn)司法程序裁定特定爭議的活動，是行政司法的典型形式。雖然同為行政司法制度，但是與行政調(diào)解制度不同的是，在行政裁決制度中，行政機(jī)關(guān)處于居中裁判者的地位，而不是調(diào)解制度下的斡旋者。這使得行政機(jī)關(guān)掌握了更大的主動權(quán)、可以更多的考慮爭議客體的合法性問題，從合法和社會公共利益的角度作出裁決。因此，運用行政裁決的方式來解決村民選舉糾紛，可以避免行政調(diào)解制度運作過程中可能發(fā)生的以公共利益做交換的現(xiàn)象，確保村委會組織法的實施。另一方面，行政裁定制度與其它行政制度不同，其準(zhǔn)司法性決定了其被動性，因而成為一種依申請的行政行為，這樣我們也就不必?fù)?dān)心由于行政權(quán)的主動干預(yù)而給村民自治選舉帶來的危害。綜合上面的論述，我們認(rèn)為行政調(diào)解和行政裁決相配合的制度體系對于運用行政權(quán)來解決村民選舉糾紛是比較理想的方式。但是依據(jù)司法最終解決原則，除了極個別的行政處理可以不受司法審查之外，大多數(shù)的行政行為都應(yīng)當(dāng)可以受到法院的司法審查，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府對于村民選舉糾紛所做的行政裁決當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)屬于此列。因此，通過行政訴訟的方式來解決經(jīng)過行政處理之后的村民選舉糾紛應(yīng)當(dāng)是法治的應(yīng)有之義。特別是，在另外一個層面上，雖然村委會組織法明確規(guī)定任何組織或者個人不得指定、委派村委會組成人員，但是在村民選舉過程中，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府干預(yù)村民選舉的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。甚至在某種程度上，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府已經(jīng)成為引發(fā)村民選舉糾紛的一個主要源泉。通過司法權(quán)的運作來加強對于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府行為的監(jiān)督已經(jīng)刻不容緩。但是，由于我國行政訴訟法僅僅規(guī)定當(dāng)公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵害時才可以提起行政訴訟，而公民在村委會選舉中的權(quán)利屬于民主權(quán)利的范疇，在目前的訴訟框架下尚難納入。鑒于行政訴訟法第11條末款規(guī)定：“除前款外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其它行政案件”，因此，立法機(jī)關(guān)可以在出臺村民委員會選舉法的時候，通過規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員非法干預(yù)村民選舉的，村民可以提起行政訴訟的方式來解決選舉糾紛、保障村民選舉權(quán)的實現(xiàn)。上面我們都是在有行政權(quán)參與的情況下討論村民選舉糾紛的解決方式。但是，發(fā)生于平等主體之間的村民選舉糾紛是否可以繞開行政權(quán)的運作而直接進(jìn)入司法救濟(jì)的軌道呢？譬如有學(xué)者就提議，可以通過選舉訴訟的方式來解決村民選舉糾紛，甚至還建議為此設(shè)立專門的選舉糾紛裁判機(jī)構(gòu)。在目前的制度框架下，我國的選舉糾紛被歸入民事訴訟的范圍之內(nèi)，而且訴訟的范圍也僅僅限于選民資格案件。隨著民主的發(fā)展和法治的進(jìn)一步健全，建立一個包含選舉效力的、由專門機(jī)構(gòu)加以裁判的選舉訴訟框架是一種必然的趨勢。屆時，村民選舉糾紛也就可以獲得除行政解決方式之