民主制度論文-政府機(jī)構(gòu)改革：目標(biāo)、風(fēng)險與建議.doc

民主制度論文-政府機(jī)構(gòu)改革：目標(biāo)、風(fēng)險與建議九屆人大后產(chǎn)生的本屆政府，正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，我們相信此次機(jī)構(gòu)改革能夠順利而徹底地推行。只是，如果我們?nèi)σ愿暗刈鲆粯妒虑椋涂赡芎鲆暺渌?。這就是所謂“成功中的失敗”。筆者正是擔(dān)心本次機(jī)構(gòu)改革方案潛藏著的“成功中的失敗”。筆者的擔(dān)憂來源于如下三個推斷：第一，本次機(jī)構(gòu)改革的后果不是所謂“小政府”，而是一個更加現(xiàn)代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一詞均不含褒貶義。）的行政體系，一個意志統(tǒng)一、分工明確、令行禁止的政府，簡言之，一個具有更強(qiáng)大執(zhí)行（行政）能力的政府。政府將在空前的程度上左右我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。第二，理論和實(shí)踐都表明，同一個等級組織不可能同時既擁有強(qiáng)大的執(zhí)行能力，又保持高質(zhì)量的決策能力。本次機(jī)構(gòu)改革，在提高政府執(zhí)行能力的同時，亦可能弱化其決策素質(zhì)。決策的代表性將下降，同時決策層次將上移，決策壓力集中到高層。其結(jié)果，決策風(fēng)險將有顯著的增大。第三，為避免此種負(fù)面后果，必須在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、強(qiáng)化行政體系執(zhí)行能力的同時，建立一個相對獨(dú)立、能力強(qiáng)大的政府決策體系。執(zhí)行和決策相對分離，是政府管理學(xué)的一個普遍真理，適用于一切社會制度下的現(xiàn)代社會。在資本主義制度下，它表現(xiàn)為適應(yīng)于資本主義多黨制民主的“行政議會”分權(quán)制衡體系。在社會主義制度下，應(yīng)當(dāng)把這種權(quán)力分離和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義民主結(jié)合起來。一個可供首選的方案就是結(jié)合政府改革，強(qiáng)化人民代表大會的決策功能。一首先說明：本文中“政府”一詞是指廣義的政府，包括立法、司法、決策和執(zhí)行等各分支（但是不包括各級地方政府），而不是狹義的、只包括行政分支的政府，后者可嚴(yán)格稱之為“行政體系”或“行政分支”。如果本次政府機(jī)構(gòu)改革成功，我們可以斷言，政府將對中國的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到更為舉足輕重的決定作用，超過以往任何時期。與此相反，有一種流行的評論認(rèn)為，這一輪機(jī)構(gòu)改革，是要走向“小政府、大社會”的道路。根據(jù)九屆人大精神，本次政府改革的四大目標(biāo)可以概括為：轉(zhuǎn)變職能（主要是政企分開），精簡機(jī)構(gòu)，明確分工，依法行政。表面看來，其中第一、第二條的確都似在“簡政放權(quán)”，在使政府變“小”。但是，小的不一定是弱的，更何況職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)簡縮，未必就是政府“變小”。衡量政府大小的一個較客觀尺度，應(yīng)是政府財政支出的規(guī)模。作為一個人均收入極低的國家，近若干年來我國財政支出占GDP之比其實(shí)已不低且漸次擴(kuò)大（注：關(guān)于財政支出的規(guī)模，有一種影響甚廣的概念歧誤。眾所周知，前幾年興起的一種說法（王紹光，胡鞍鋼），認(rèn)為中國政府事實(shí)上已過分軟弱，所謂“國家能力降低”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”等等。此一說法依據(jù)是中國財政支出占GDP的比例（10%左右）遠(yuǎn)低于許多發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家。對此種觀點(diǎn)有許多批評，都未能抓住要害：中國人均收入之低，決定了可能的公共支出比例之低。設(shè)若人均年收入3萬美元時，必要的生活費(fèi)用可能需5千美元，只占總收入17%，潛在可供公共支出的部分占83%，若實(shí)際公共支出是其一半，便達(dá)到了GDP的42%；但是人均年收入600美元的情況下，必要的生活費(fèi)用可能就已達(dá)到450美元，潛在可供公共支出的部分占GDP的25%，若同樣取其一半，就只有12.5%了。換句話說，衡量政府之大小，不應(yīng)依據(jù)財政支出對GDP的比例，而應(yīng)依據(jù)財政支出對潛在公共支出的比例（對人均潛在公共支出的一個建議算法是：人均GDP減去失業(yè)救濟(jì)金數(shù)額）。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)我們可以認(rèn)為：即使在號稱“財政汲取能力下降”的時候，中國政府財政支出相對并不低。中國政府一直沒有變成“弱政府”。）。機(jī)構(gòu)改革之前的1997年我國這個比例為12.3%，那么改革后呢？根據(jù)政府的財政報告測算，應(yīng)為12.6%（GDP預(yù)計增長8%）。在可預(yù)計的未來，政府仍必將執(zhí)行擴(kuò)大支出、包括在三年內(nèi)進(jìn)行8萬億基建投資以刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的政策。總之，即使從政府“大小”的角度來看，這次機(jī)構(gòu)改革也不會導(dǎo)致政府變小。更何況“大”的政府不一定是“強(qiáng)”的。過去所謂“大政府”，在某些方面是大而無當(dāng)，一盤散沙而已。本次機(jī)構(gòu)改革對政府所做的一些縮減，其實(shí)不妨形容為收縮成拳，以便更好地進(jìn)行管治。以“政企分開”為例，在私有制占主體的市場經(jīng)濟(jì)中，政府職能收縮，減少對企業(yè)的干預(yù)，是實(shí)實(shí)在在將企業(yè)“放開”。但是在我國，國有企業(yè)的所有者正是政府自己，所謂政企分開，只會是將過去的政府兩只手（甚或多只手）抓企業(yè)，變成一只手抓企業(yè)。其結(jié)果，完全可能是抓得更有效率，更為緊密。與此相應(yīng)，本次政府規(guī)模的大幅度精簡，最主要的目的未必如某些言論所暗示的，為了解決“吃飯財政”的問題（注：我國財政并沒有緊迫到需要立刻大幅度裁員的程度，何況機(jī)構(gòu)改革在短期內(nèi)可能是加重政府財政支出，因為要負(fù)擔(dān)離崗公務(wù)員的分流成本。）。精簡政府首先可以減少“因人設(shè)崗”甚至是“因冗員設(shè)崗”，有助于消除權(quán)力交叉和互相爭奪職能的現(xiàn)象。其次，簡縮部門數(shù)量，有利于形成政府的統(tǒng)一意志，例如可減少最高層首腦直接面對的談判對象管理29個部長顯然比管理40個部長容易。由此看來，本次機(jī)構(gòu)改革，將形成一個至少不會小、而且更加強(qiáng)有力的政府。簡要回顧一下歷史，更可以清楚地看到，這次機(jī)構(gòu)改革，將可能使政府在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支配地位達(dá)到一個歷史性高峰。在我國過去所謂“集權(quán)”或“計劃”時期，真正控制國家命脈者并不是作為整體的政府，而是個別具有超凡號召力的領(lǐng)袖，我們能夠繞開、拋開甚至沖垮政府。名為搞計劃經(jīng)濟(jì)，卻遠(yuǎn)不如蘇聯(lián)那樣曾成氣候，除第一個五年計劃基本能落實(shí)外，其余的五年計劃常在某些人的一轉(zhuǎn)念下被棄置一旁。今天我們在否定計劃經(jīng)濟(jì)體制時，有時難免說些過頭話，把我國經(jīng)濟(jì)上的不少問題都?xì)w罪于計劃體制，其實(shí)若是當(dāng)初真能計劃起來，則70年代時我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力應(yīng)當(dāng)還要強(qiáng)大得多。在結(jié)束“文革”之后，中央領(lǐng)導(dǎo)階層中傾向集中計劃管理者一度很有影響。但是，從80年代初開始改革開放以來直到90年代，基本的一個傾向是在放權(quán)。如前所述，放權(quán)并未真正使政府變小。但是，放權(quán)的確使中央政府在權(quán)力運(yùn)用上不能得心應(yīng)手了?！皣壹橙∧芰ο陆怠敝惖恼f法，盡管其立論出發(fā)點(diǎn)有誤（參見注釋2），卻可能恰好反映了領(lǐng)導(dǎo)者的真實(shí)感受。而且，此時我國正在跨入一個依法治國、告別“人治”的時代。強(qiáng)有力的領(lǐng)袖盡管依然重要，但已無途徑再完全訴諸自己的個人魅力，而只能隱身政府之中，所賴以調(diào)度社會進(jìn)程的，將是一張政府權(quán)力之網(wǎng)。政府的力量將決定領(lǐng)袖的力量，而不是相反。政府弱，則領(lǐng)袖也弱。由此判斷，領(lǐng)導(dǎo)者如果不愿被弱化，則必定希望建立一個“強(qiáng)政府”，也就是說，一個能夠有效地自上而下實(shí)現(xiàn)政府意志的政府。所以，從90年代以后，中央政府結(jié)束了80年代向地方分權(quán)、藏富于民的政策傾向，大力加強(qiáng)中央經(jīng)濟(jì)權(quán)力，如1994年實(shí)行強(qiáng)制結(jié)匯，四年積累1400億等值美元國家外匯儲備；1995年進(jìn)行分稅制改革，分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。這些措施更加強(qiáng)了中央政府本來就不弱的財力。然而，加強(qiáng)財力并不能使領(lǐng)導(dǎo)者感覺徹底良好，因為80年代末政府能力弱化的癥結(jié)不在財力，而在于不能良好地運(yùn)用這些財力：首先，戰(zhàn)線過長造成財才分散；其次，機(jī)構(gòu)重疊，條理不清，導(dǎo)致意志常不能統(tǒng)一，決策互相矛盾，即便表面上取得一致，實(shí)施時也不完全予以貫徹。最后，機(jī)構(gòu)運(yùn)作本身消耗了大量資源，這既指所謂“吃飯財政”問題，更涉及到管理路線不夠“垂直”的問題，即大量政令必須經(jīng)過許多橫向、交叉的環(huán)節(jié)才能落實(shí)到基層，而不能像一個嚴(yán)格等級制組織（如軍隊）那樣直線下達(dá)到基層。很明顯，只有建成一個更具有統(tǒng)一意志、更有能力決策、更有效地貫徹既定決策的政府，才能使中央政府實(shí)現(xiàn)對公共財力的統(tǒng)籌安排、規(guī)劃使用，提高使用公共財力的效率。與這次政府機(jī)構(gòu)改革相伴的，是金融體系方面的重大改革。1998年將取消中央銀行地方分行，改為按經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)立，并將銀行行長的任命權(quán)收歸中央等等。這一做法將使地方政府進(jìn)一步喪失對國家金融的影響力，而加強(qiáng)中央政府對金融體系的控制。由于中國的中央銀行不獨(dú)立，這實(shí)際上也是在加強(qiáng)中央政府的權(quán)力。隨著改革的成功，很快地，一個更加強(qiáng)力、更富有自信心的中央政府，將對我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行更為積極活躍的領(lǐng)導(dǎo)和管治，扮演前所未有的關(guān)鍵角色。二有足夠的理由認(rèn)為，我們現(xiàn)在的確需要一個具有強(qiáng)大行政能力的政府，即使這樣一個政府不符合某些人欣賞的標(biāo)準(zhǔn)“小政府”模式。支持強(qiáng)政府的理由大都和中國的“國情”有關(guān)。它們大都基于這樣的判斷：中國，無論作為一個經(jīng)濟(jì)共同體、一個社會共同體或是作為一個生態(tài)共同體，都是十分脆弱的，生存和發(fā)展的環(huán)境既不容樂觀，內(nèi)部自發(fā)性的凝聚力也不能過高估計，若欲在這個世界上立足，仍需要一個較強(qiáng)力的管理中心，更好地管理和引導(dǎo)社會發(fā)展。經(jīng)濟(jì)形勢仍然十分嚴(yán)峻。舊的歷史欠帳在背后拖累我們，未來的資源和人口問題在前方牽制著我們，而當(dāng)前發(fā)生的亞洲金融危機(jī)又給了我們近身的猛烈一擊。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，通過體制轉(zhuǎn)軌可以直接釋放出來的潛力已經(jīng)消耗得所剩無幾，（注：溫鐵軍對此有過多次論述。他使用的一個概念叫“資源資本化”，他引用的數(shù)據(jù)認(rèn)為，1978年中國資源資本化程度為25%，1994年為89%。參見戰(zhàn)略與管理1998年1期第77-79頁。這些論述內(nèi)容可信，但“資源資本化”的概念我認(rèn)為是不全面和引人入誤的，我寧可稱之為“通過體制轉(zhuǎn)軌就可以直接釋放出來的潛力”。而且，溫將此種力量作為近20年來經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力量，甚至將來唯一可恃的推動力量，無疑是一葉障目了。）下一步經(jīng)濟(jì)可以回旋的空間更加趨小。在這種條件下，冀求于一個強(qiáng)有力的政府來引導(dǎo)我們小心翼翼渡過難關(guān)，是十分自然的愿望。然而正如我們后面要強(qiáng)調(diào)的，倘若一個強(qiáng)政府犯了經(jīng)濟(jì)決策上的錯誤，其后果也將是極為嚴(yán)重的。從政治上說，中國可能還不適用于“（自由民主社會）（弱政府）”的組合。因為這種組合要想健康存在，其前提是存在一主流的社會意識形態(tài)。如果社會中存在無數(shù)分裂的、相互以錯亂方式?jīng)_突著的意識形態(tài)，自由民主社會便難以正常發(fā)育，可能陷入無秩序的停滯狀態(tài)。而這不幸正切合著我國社會的實(shí)際情況，用通俗的語言說，就是人們不再有共同的社會理想。自由放任的市場型社會，要求交易各方都具有“誠意”(bonafides)，而在我國很難說已經(jīng)建立起這種誠意。人們?nèi)匀恍枰刃虻木S護(hù)、仲裁和斡旋者。由一個強(qiáng)有力的政府來充當(dāng)這個仲裁和翰旋，也是十分可行的選擇。從消極的方面來說，政府可能已經(jīng)處在某種騎虎難下的局面。有人形容中國是“自行車經(jīng)濟(jì)”，經(jīng)濟(jì)必須高速前進(jìn)才能保持平衡，而這也適用于中國的社會形勢，即，政府如果不能加強(qiáng)自身，不能飛速地推動社會變革，社會結(jié)構(gòu)就可能瓦解，而政府也將失去地位。因此，哪怕僅僅是為了保衛(wèi)自己的存在，政府也必須大大加強(qiáng)自己的能力（注：可以爭辯說，社會瓦解也可能孕育出更“好”的政府，但那只是可能性之一種。）。由此可見，政府能力強(qiáng)弱問題，這本來只是一個管理問題，但在我國的形勢下已經(jīng)具有深刻的政治后果。但是另一方面，盡管它會引起種種政治后果，卻不意味著它本身已經(jīng)變成一個政治問題。換句話說，政治上有這種需要是一回事，管理上能否行得通，又是另一回事。因此，我們還是要回到管理問題：一個具有強(qiáng)大執(zhí)行能力的政府，必定是一個管理得更好的政府嗎？一個具有強(qiáng)大執(zhí)行能力的等級制組織，無論其是政府、企業(yè)或軍隊等等，從理論上說，其組織結(jié)構(gòu)傾向于具有下述特征：1.決策權(quán)力高度集中，或明確地、以等級制的形式分配在多個決策單位里。這些下屬決策單位擁有明確界定過的自主決策權(quán)力，并可以進(jìn)一步向下分配決策權(quán)。這些分配下來的決策權(quán)力是嚴(yán)格地不交叉的，因此在多數(shù)情況下，沒有必要進(jìn)行交叉決策、合作決策，盡管這種交叉合作也沒有被明文禁止。2.每個決策單位的自主決策權(quán)力不超出其實(shí)施決策的手段范圍，亦即：凡能夠自主的決策，都可以自主執(zhí)行；凡不能自主執(zhí)行的任務(wù)，也就不能自主決策。換句話說，所有決策單位都擁有充分的執(zhí)行權(quán)力。（注：這個規(guī)律既適用于下屬決策單位，也適用于最高決策中心，因為最高決策中心的決策結(jié)論對全體組織成員具有權(quán)威性，其次策均能執(zhí)行。）這意味著，沒有必要交叉、合作地執(zhí)行，盡管也并不禁止這種交叉合作。3.但是，擁有執(zhí)行權(quán)力的單位不一定享有決策權(quán)力，起碼可以說，多數(shù)執(zhí)行單位只享有不充分的決策權(quán)力，亦即，有些任務(wù)是它們能夠執(zhí)行的，但是不能決策。換言之，存在冗余的執(zhí)行權(quán)力，或稱為儲備的執(zhí)行權(quán)力。一個組織必須擁有大量的冗余執(zhí)行權(quán)力，才能保障其每個決策都能獲得執(zhí)行，即“令行禁止”。其中，第三個特征是極其重要的，由它可以推斷，在理論上，一個執(zhí)行能力強(qiáng)的政府，其決策層次通常偏高，而決策的敏感性偏低或代表性偏差。這里的決策層次高，是相對于其執(zhí)行層次而言的。在這樣一個“令行禁止”