民主制度論文-政治制度設計的基本原則.doc

民主制度論文-政治制度設計的基本原則在200多年前，美國立憲制度的奠基者之一漢密爾頓就提出了一個至今仍然值得人們深思的問題：“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織?！泵绹螌W家文森特奧斯特羅姆正是在這一問題的激勵下，開始了他對復合共和制政治理論的思考，這一思考雖然以聯(lián)邦黨人文集為基礎，并著眼于美國立憲實驗的經(jīng)驗，似乎并非有些喜歡獨創(chuàng)理論的人所喜歡的那樣是奧斯特羅姆教授自己所獨創(chuàng)的理論，但是其中所包含的“智慧的美玉”卻依然值得我們珍視。奧斯特羅姆教授認為，從歷史上來看，政治制度的抉擇，的確是強力和偶然性決定的，人類似乎還沒有能夠根據(jù)深思熟慮和自由選擇來設計良好的政府制度。但是，美國的立憲實踐，卻是破天荒第一次以深思熟慮和自由選擇為基礎的。雖然政府的建立出于機遇和強力是大多數(shù)人類社會普遍的現(xiàn)象。但是美國立憲實踐表明，人們能夠通過理性的行為和榜樣，并基于深思熟慮和自由選擇，來建立并維持立憲政府體制。復合共和制的政治理論，就是指導這一制度設計的藍圖。奧斯特羅姆認為，要設計復合共和制，首先要假定，在政治制度設計中個人是最基本的考慮單位。政府的行為派生于個人的利益；如果要有效果，政府行為必須與個人的行為相聯(lián)系；這樣，政府的運作就能夠與具有特殊行為能力的個人行為相協(xié)調(diào)。其次，還要假定，個人是自利的，會努力強化自己的相對優(yōu)勢。然后假定，人具有學習的能力，也有犯錯的可能性。最后，在此假設的基礎上，可以認為理性和正義的條件、社會組織條件取決于某種形式的政治秩序，這就是政治約束的原則。只有這樣，人們才可以在人與人之間建立持久的雙贏關系，而不是雙損關系。政治制度的設計，本質(zhì)上是一種立憲的選擇。立憲選擇與法律的選擇有根本的區(qū)別。法律是政府制定的、政府能夠更改的，而憲法卻是由人民制定、政府不能改革的?！叭绻梢宰杂傻亟缍ㄗ约旱臋嗤?，那么它們就不會有積極性來制約權威的運作。進而言之，掌握政府權力的人就有積極性去運用這些特權來牟取私利，并損害那些反對他們的人。憲法的目的是引入限制，制約尋求這種機會，使這些人遵守限權憲法的一般原則”。立憲選擇有著特別的程序，它始于非正式的建議的程序，然后再進入批準的程序，并且在批準程序中可以應要求而進行修改。這一程序不同于政府制定操作性法律的立法程序。要使憲法高于立法機關的制定法，確立司法獨立。而且憲法如果要成為操作性的法律工具，就要設計得非常精確、嚴密。憲法不應該是一種一般道德的陳述，自然也不應該只是一種宣傳品，或者是某些人意志的表現(xiàn)，而應該是政治制度的基本框架，真正起到促進雙贏關系、遏制雙損關系的作用。奧斯特羅姆認為，政治制度設計是一項高度藝術性的工作。為操作性的政府體制設計一部憲法，不可能是任何單一價值最大化的結果，因為大多數(shù)價值邊際效用遞減。因此，更大的收益要求各項價值之間的均衡，在此各類價值并不維持恒定的比率。所以，綜合價值的最大化往往主要派生于某一特定價值的最大化。完備類型的概念如完備的民主、充分的自由、徹底的平等等，是一種有用的概念，但只能作為設計的出發(fā)點，而不能當作是終極的目標。這一分析，顯然符合現(xiàn)代經(jīng)濟學中的均衡分析原理。奧斯特羅姆從聯(lián)邦黨人文集中歸納出了如下政治制度設計的定理：1.所有個人都是自己利益的最好判斷者；2.沒有人適于審理自己涉及他人利益的案件；3.由于同樣的理由，不，由于更充分的理由，人們不宜于同時既做法官又做當事人；4.野心必須用野心來對抗；5.個人的利益必須與立憲權利地位聯(lián)系起來；6.手段必須與目的相稱，期望通過自己的作用達到任何目的的人，應該具有用以達到目的的手段；7.在每種政治制度中，增進公眾幸福的權力，包括一種可能被誤用和濫用的自由裁量權；8.那里的一成不變的目的是按這樣的方式來劃分和安排某些公職的，以便彼此有所牽制使個人的私人利益可以成為公眾權利的保護者。這八條定理是復合共和制政治理論的基本原則。這些原則可用于解決如下問題：l所有權力集中在同一人手中，不論是一個人、一些人或許多人，不論是世襲的，自己任命的，或者選任的，都將導致暴政；l黨派就是一些公民，團結在一起，被某種共同的利益所驅(qū)使，反對其他公民的權利，或者反對社會的永久的和集體的利益；l自由于黨派，如同空氣于火；l如果一個黨派不構成多數(shù)，可用共和制的原則來求得解決，這就是使多數(shù)人用正規(guī)投票的方法來擊敗其陰險的企圖。比較難以處理的是這一問題：當一個黨派構成多數(shù)時，民主政府就能夠為了多數(shù)的情感或利益犧牲公共利益和其他公民的權利。這一問題實際上就是奧斯特羅姆所說的單一共和制的病根。那么，如何遏制多數(shù)派實施暴政呢？奧斯特羅姆認為，復合共和制的政治理論通過把政府建立在人類自治能力基礎上，就可以解決這一問題。用足人類的自主治理能力，就能夠擺脫多數(shù)派暴政的弊害。復合共和制的政治理論認為，要解決多數(shù)派的問題，就應該把政府建立于人類自治能力的基礎之上，尤其是建立在人類自治能力的根本局限之上。規(guī)模原則表明，在任何協(xié)商集團中都存在著基本的限制條件，它起源于這一事實，一次只能有一位演說者能夠被傾聽并得以理解。有序的深思熟慮，要求演講和溝通都遵守一次一個的規(guī)則。任何大型協(xié)商大會的運作，無論是直接民主還是代表大會，都取決于選擇若干人去行使設定議程、控制協(xié)商的特權。隨著成員規(guī)模的擴大，領袖人物主導性逐漸增加，而集團成員在協(xié)商方面的影響力將逐漸減少。民主安排讓位于寡頭控制。政治代議制可以部分地解決規(guī)模原則的問題。這是共和制有別于民主制的地方。通過選任代表的制度機制，共和制政府比直接民主制能夠涵蓋更多數(shù)量的人民和更廣闊的地區(qū)。不過，即便是在政治代議制中，規(guī)模原則也起作用，為了防止少數(shù)人專制，就有必要使代表達到一定的數(shù)目，而為了防止人數(shù)過多的弊端，則又必須限制代表的數(shù)目?！耙?guī)模原則既適用于代議機關，也適用于政府單位的綜合規(guī)模。如果不注意規(guī)模原則的約束，那么政府的外貌可能變得民主，但是使得它得以活動的精神將是更多的寡頭政治”。奧斯特羅姆認為，多數(shù)統(tǒng)治只能導致更多的沖突，而不會導致持久的政治穩(wěn)定，因而也不能保障包括多數(shù)人在內(nèi)的所有人的權利和利益。而一個共和國一旦得了共和病，鄰國也很快會感染上這種疾病，最終使政治秩序陷入互損的邏輯而無法自拔。他概要地描述了共和病的成因及其流行的機制：“如果一個多數(shù)派能夠支配一個共和國的政府，并運用其支配地位以他人的利益為代價牟取私利，那么受其損害的人就會通過結盟的力量來試圖使其損失最小化。在沒有其他辦法來尋求更為合意的解決方案時，遭受的剝奪越極端，受剝奪者就越會愿意運用極端的手段。沖突就可能升級到這一點，一個社會中的各個黨派互相把對方視為敵人，并運用強制統(tǒng)治工具進行相互之間的戰(zhàn)爭。如果一個鄰近的共和國為一個黨派所支配，而該黨派與一個共和國中處于被壓迫地位的黨派關系密切，國內(nèi)問題很快就會損害兩個共和國之間的關系。沖突就會在相互譴責中升級，圖謀干預對方的事務，相互圖謀實施集體性質(zhì)的制裁。這樣，共和國的憲法就會讓位于維持有組織戰(zhàn)爭狀態(tài)的要求。”人類自治能力具有局限性，這并不表明人類應該屈從于單一權力中心的統(tǒng)治，成為寡頭鐵律的奴隸。沒有必要由單一權力中心來支配所有其他人。較小的利益群體能夠根據(jù)自治原則組織起來，并在治理自己內(nèi)部事務方面保持自主。為若干不同社群所共享的利益集團，能夠組織起來，成為自主自治權威主體。該原則可以從地區(qū)性利益社群擴展到全國乃至國際利益社群。共和制度既能夠在較小的社群中也能夠在較大的社群中得到培育。聯(lián)邦體制中有許多政府單位，單一制全國性國家中只有單一的終極權威中心，任何一個黨派取得支配地位的可能性，在聯(lián)邦體制中要小于單一制全國性國家。自治原則運用于聯(lián)邦體制中共存的政府，是復合共和制政治理論的重大創(chuàng)新。復合共和制的政治理論意味著共和國要有適當?shù)慕Y構與范圍。只是擴大共和國的范圍，可以包容更加多樣的利益群體。但是，如果在整個國家只創(chuàng)建了一個單一的政府權威中心，規(guī)模原則所固有的寡頭傾向就會使一個派別輕易地支配其他利益群體。在復合共和制中，不存在任何單一壟斷的公共權威。建立多個代表不同利益群體的權威。每一個權威均為自治共和制原則所支配。適當?shù)慕Y構，才是復合共和制有別于單一共和制的核心所在。復合共和制的活力就在于當政治制度覆蓋面相當大時，它能夠包容更多的利益，并且不必借助于高度集權的制度。這種制度特別適合于大國，它能夠使大國在實現(xiàn)民主政治目標的同時不因受規(guī)模原則的制約而蛻化為專制制度。法國政治思想家孟德斯鳩說過，“如果一個共和國是一個小國，它就會被外國勢力所摧毀，如果它是一個大國，則會為內(nèi)部的不完善而摧毀。”奧斯特羅姆認為，這一結論適合于單一制共和國，而復合共和國則能夠避免這一問題。因為復合共和制意味著全國性政府也直接面對公民個人，而不是封建制式的“分級管理”，即每一級政府各自管理下級政府，而不面對公民個人。在復合共和制中，有限的全國政府能夠塑造得就有關超出單個地方政府范圍之外的事務，代表人民作出決策。但它的權限是有限的，僅限于與公民有關的具有全國性的公共事務。在復合共和制中，“每一個政府，包括州政府和全國政府，都被設計得具有其自己的意志，并在本質(zhì)上相互獨立。每一個政府都能夠代理公民個人，關心個人的希望和恐懼，擁有一切手段，并有權采用一切方法，以執(zhí)行委托給它的權力。那些可以分別提供的事務，則根據(jù)自治原則，由各州內(nèi)的政府處理。那些需要共同關心的事務，不能由各州分別處理，則要根據(jù)共存運作的自治原則由有限的全國政府處理?！睆秃瞎埠椭圃瓌t提供了節(jié)約使用各級政府優(yōu)勢的方法，可以充分發(fā)揮各級政府的優(yōu)勢，從而能夠避免邦聯(lián)性質(zhì)的共和國的錯誤，自然也能夠避免大共和國必然成為專制國家的錯誤。在這一原則指導下，奧斯特羅姆以聯(lián)邦黨人文集為基礎，概括了復合共和制中全國政府與地方政府以及各級地方政府之間的權力安排。這些原則與現(xiàn)代公共選擇和制度分析理論的原則是一致的。當然，復合共和制也安排了眾多的政治代議制度，從而使在時間和空間等方面都具有很高的復雜性的利益能夠有適地適時的、各種各樣的代表途徑。任何權力都有自我擴張的傾向。擁有最高權力的全國性政府，其權力擴張的可能性最大。如何制約政府的權力擴張，從而使其成為有限政府，而不是無限政府呢？取消政治權力，使每一個人在政治權力上人人平等，這是沒有必要的，也是不可能的，因為任何政府的基礎都是政治權力的不平等配置。要控制政府權力擴張，關鍵在于建立適當?shù)闹贫劝才?，各級政府權力橫向配置遵循權力分立與制衡原則，就是制約政府權力擴張、保障有限政府的重要制度安排。這些安排是立憲安排，不能為直接行使政府權力的人所改變。這些安排就是立法、司法和行政權力之間的分立與制衡原則。當然，權力分立與制衡的安排只是輔助性的預防措施。最核心的措施還取決于個人的權威，取決于復合共和制中多個決策權威中心的相互分立和制衡?！皬秃瞎埠椭撇⒉恢皇锹?lián)邦政府體制中多個自主政府單位的復合，而且還是每一個政府單位內(nèi)決策結構的復合。如果任何一個決策結構或者政府單位取得了支配其余決策結構或者政府單位的地位，并長時間得以維持，那么這樣一個體制就失敗了。要維持這樣一個有著許多否決權的、復合的結構，主要依靠使憲法作為可實施的法律進行運作。只要人民理解這樣的邏輯關系所固有的基本概念，并擁有適當?shù)慕Y構來恰當?shù)芈鋵嵾@些概念來約束相互之間的關系，并制約行使政府特權者，我們就可以預料這樣的體制的組織結構在實踐上是非常復雜的。復合共和制用立憲選擇原則來規(guī)范和控制政府單位之間的關系，以及政府單位內(nèi)部各部門之間的關系。這一體制的活力，關鍵就在政治治理關系中由人行使的權威。”因此，限權憲法的一般理論所固有的不可剝奪的權利或者個人的權威是復合共和制政治理論的關鍵因素。它表明，“任何個人能夠有權向政府當局就政府是否恰當?shù)匦惺沽似涮貦嗵岢霾嵤┓傻脑V求。立憲政府體制結構中統(tǒng)治者要服從法治，這一結構的根本要素是，任何個人能夠提出訴求的權威，或者任何個人擁有不可剝奪的權利。”當然，個人的權威也需要有適當?shù)闹贫缺Ｕ?，從而使個人在尋求權利救濟時不至于去尋求不正當?shù)谋┝κ侄?，或者尋求不正當?shù)男匈V、尋租等手段。個人擁有不可剝奪的權利，這些權利既有實體的制度安排，也有程序其的制度保障，從而實現(xiàn)有限政府，制約政府的權力，這顯然也是復合共和制的基本要素。復合共和制分立的決策結構每一個部分都有各自的構造，以此為基礎的政府權威組織，為個人提供了多種多樣的機會，使個人個別地和集體地表達其偏好，對政府權威機構提出要求。通過國會議員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)的限任制可以得到政治救濟。通過參眾兩院大量的議席可以得到立法救濟。通過忠實地執(zhí)行法律的行政責任制可以得到行政救濟。依據(jù)正當?shù)姆沙绦?，任何人有權要求考慮其申訴狀以及要求判決以糾正錯誤，以此可以獲得司法救濟。最后，通過變更和修正憲法本身的活動，可以得到憲法救濟。多種多樣的決策結構，能夠容納單個或者集體行動的個人需求，這就提供了更多的可能性，使個人的疾苦眾所周知，并為公共協(xié)商所考慮。這樣的制度可能在阻撓惡法的時候也阻撓良法。但是奧斯特羅姆認為，“分歧大到這一地步，以致人民將選擇救濟措施以增進自身的利益，在這種情況下，我們就只能說持不同意見的人會看出采取其代價高于尋求另外一些解決方案的某一措施所可能導致的結果。在存在實質(zhì)性分