（公共管理專業(yè)論文）浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理機(jī)制研究.pdf

審文摘要 摘要 隨著環(huán)境問題的日益惡化，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注自身的生存基礎(chǔ)。然而保護(hù) 環(huán)境不僅需要政府的參與，更需要廣大公眾的參與，因?yàn)楣娂仁黔h(huán)境的保 護(hù)者，也是環(huán)境的消費(fèi)者，公眾參與環(huán)境管理的重要性已經(jīng)被我國(guó)政府和越 來(lái)越多的公眾所認(rèn)可。 我國(guó)公眾參與環(huán)境管理雖然已有一定的歷史，但是由于釋種原因，參與 程度還不高，涉及面還比較窄，這和環(huán)境保護(hù)事韭發(fā)展的需求產(chǎn)生了定的 脫節(jié)。目前，隨著我國(guó)“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，加 上人們高漲的環(huán)保熱情，正是推進(jìn)公眾參與環(huán)境管理的大好時(shí)機(jī)，這也使完 善我國(guó)公眾參與環(huán)境管理機(jī)制的研究提供了契視。本論文透過對(duì)大量文獻(xiàn)的 研究，結(jié)合浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理的實(shí)際情況，探討如何完善我國(guó)公眾 參與環(huán)境管理的各種機(jī)制。 論文透過闡述公眾參與和環(huán)境管理的概念和發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)公眾參與環(huán)境 管理的相關(guān)理論進(jìn)行研究，陳述了公眾參與環(huán)境管理機(jī)制比較完善的發(fā)達(dá)國(guó) 家的做法，并以浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)狀為例，分別從政治、法律 和社會(huì)三個(gè)方面對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行了較為詳細(xì)的分柝，提出完善清東薪區(qū) 公眾參與環(huán)境管理的政治機(jī)制、法律機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的建議。 關(guān)鍵詞；公眾參與，環(huán)境管理，環(huán)境保護(hù)，公共管理 a b s t r a c t i n21t c e n t u r y , t h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nh a st h r e a t e n e do u rh u m a nb e i n g sd e v e l o p m e n t a n ds u b s i s t e n c e p e o p l eb e g a nt o f r e dam o r ee f f e c t i v ew a yt or e m e d yt h ed e f e c to ft r a d i t i o n a l r e g u l a t o r yr e g i m eo fe n v i r o n m e n t p e o p l ef i n dt h a te n v i r o n m e n t a lp r o t e c t n o th a ss c i e n t i f i ca n dt e c h n i c a lc o l o r , b u ta l s o c o n c e r n st h ed i s t r i b u t i o no fi n t e r e s to fd i f f e r e n ti n t e r e s tg r o u p a st h ei n n o c e n ts u f f e ro fp o l l u t e d e n v i r o n m e n t , t h ep u b l i ch a st h er i g h tt oj o i ni nt h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n dp r o t e c tt h e e n v i r o n m e n t a lr i g h t d u et om a n yr e a s o n s ，t h ed e g r e eo fp a r t i c i p a t i o ni sp r e t t yl o wa n do n l yf e w p e o p l ep a r t i c i p a t ei nt h i sa c t i o n , e v t h o u g hp u b l i cp a r t i c i p a t i n gi ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a s ac e r t a i np e r i o da t0 1 1 1 c o u n t r y t h i sp a p e ri sg o i n gt od i s c u s sh o wt op e r f e c tt h ep a t ho fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n i ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nb yc o m b i n i n gm a n yl i t e r a t u r e sr e s e a r c ha n d p r a c t i c a le x p e r i e n c e s t h ep a p e r s t u d i e st h e o r i e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o nf i r s t l y t h e nt h ep a p e rs t u d i e st h em o d u so p e r a n d io fw e s t e r nc o u n t r y , p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i m m n e n t a la d m i n i s t r a t i o nt h e r ei sm o r ep e r f e c t i ta l s o s t u d i e st h ep r i m a r y p a t h so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ni np u d o n gn e w a e r ao fo u rc o u n t r y t h ep a p e rs u m m a r i z e dp a r t i c u l a r l yt h ep o l i t i c sp a r t i c i p a t i o np a t h s ，l a wp a r t i c i p a t i o np a t h s ，a n d s o c i e t yp a r t i c i p a t i o np a t h s b a s e do nt h ea n a l y s i so fo u rc o u n t r y , a tl a s t , t h ep a p e rg i v e st h ew a yt op e r f e c tt h ep o l i t i c s p a r t i c i p a t i o np a t h s ，l a wp a r t i c i p a t i o np a t h s ，a n ds o c i e t yp a r t i c i p a t i o np a t h so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , p u b l i cm a n a g e m e n t 目澩 圖冒錄 圖1 圭論文結(jié)構(gòu)圖。3 圖2 12 0 0 5 年城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量狀況7 圖2 2 政府、市場(chǎng)、n g o 關(guān)系圖1 4 圖3 。l 美國(guó)2 0 世紀(jì)非政府組織發(fā)展?fàn)顩r1 7 圖4 1 浦東新區(qū)行政區(qū)劃地圖2 6 圖4 2 浦東額區(qū)歷年三次產(chǎn)業(yè)增加值結(jié)構(gòu)圖2 7 圖4 3 浦東新區(qū)歷年g d p 和三次產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)率圖2 8 圖4 42 0 0 1 - - 2 0 0 5 年浦東薪區(qū)環(huán)境空氣優(yōu)良率趨勢(shì)分析銎3 0 圖4 52 0 0 1 - - 2 0 0 5 年浦東新區(qū)二氧化硫指標(biāo)變化趨勢(shì)分析圖31 圖4 62 0 0 1 - - 2 0 0 5 年浦東新區(qū)二氧化氮指標(biāo)變化趨勢(shì)分析圖3l 圖4 72 0 0 4 年浦東新區(qū)城市化地區(qū)電予廢棄物分析圖( 單位：萬(wàn)) 3 2 圖4 8 浦東新區(qū)人大常委會(huì)組織框架圖3 5 圖4 9 浦東新區(qū)歷年人大提案占前五位情況分析圖3 6 圖4 1 0 浦東新區(qū)政協(xié)組織框架圖3 7 圖4 重量浦東新區(qū)環(huán)保局組織框架圖3 8 圖s 1 環(huán)境管理的三角模式- 7 圖5 2 公眾參與環(huán)境管理信息流程圖4 9 表目錄 表2 1 全國(guó)近年廢水及主要污染物排放量5 表2 2 全國(guó)近年廢氣中主要污染物排放量6 表2 3 傳統(tǒng)環(huán)境管理理論和模式與公眾參與環(huán)境管理理論和模式的區(qū)別。1 5 表4 12 0 0 5 年浦東新區(qū)工韭能源消耗基本情況表2 8 表4 。2 浦東新區(qū)污水納管率增長(zhǎng)情況表2 9 表4 3 浦東新區(qū)近年來(lái)有關(guān)環(huán)境保護(hù)重要文件4 0 表4 4 浦東耨區(qū)主要環(huán)境保護(hù)0 狀況表碡6 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本人完全了解同濟(jì)大學(xué)關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論文的規(guī)定， 同意如下各項(xiàng)內(nèi)容：按照學(xué)校要求提交學(xué)位論文的印刷本和電子版 本；學(xué)校有權(quán)保存學(xué)位論文的印刷本和電子版，并采用影印、縮印、 掃描、數(shù)字化或其它手段保存論文；學(xué)校有權(quán)提供目錄檢索以及提供 本學(xué)位論文全文或者部分的閱覽服務(wù)；學(xué)校有權(quán)按有關(guān)規(guī)定向國(guó)家有 關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版；在不以贏利為目的的前 提下，學(xué)?？梢赃m當(dāng)復(fù)制論文的部分或全部?jī)?nèi)容用于學(xué)術(shù)活動(dòng)。 學(xué)位做作者答各廖龍 - s 礦7 年陟月 日 經(jīng)指導(dǎo)教師同意，本學(xué)位論文屬于保密，在年解密后適用 本授權(quán)書。 指導(dǎo)教師簽名：學(xué)位論文作者簽名： 厥杠 年月日年 月日 同濟(jì)大學(xué)學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下，進(jìn)行 研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本學(xué)位論文 的研究成果不包含任何他人創(chuàng)作的、已公開發(fā)表或者沒有公開發(fā)表的 作品的內(nèi)容。對(duì)本論文所涉及的研究工作做出貢獻(xiàn)的其他個(gè)人和集 體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明的法律責(zé)任 由本人承擔(dān)。 簽名：肫方 二口夕七年f i 月 日 第1 章引言 第1 章引言 自2 0 世紀(jì)中期以來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，人類以前所未有的速度創(chuàng) 造著社會(huì)財(cái)富與物質(zhì)文明，但同時(shí)也嚴(yán)重破壞著地球的生態(tài)環(huán)境和自然資源。由 于人類無(wú)節(jié)制地亂砍濫伐，致使森林銳減，加劇了土地沙漠化，生物多樣性減少， 地球增溫等一系列全球性的生態(tài)危機(jī)。我國(guó)也沒能例外，目前的環(huán)境破壞已經(jīng)到 了相當(dāng)嚴(yán)重的程度，植被減少，土地退化，生態(tài)平衡失調(diào)等環(huán)境問題已經(jīng)相當(dāng)突 出。 這些嚴(yán)重的環(huán)境問題給我國(guó)敲響了警鐘。保護(hù)環(huán)境不僅是我國(guó)政府的職責(zé)和 義務(wù)，也是全體人民的義務(wù)和責(zé)任，所以無(wú)論是政府還是公眾都應(yīng)該認(rèn)真面對(duì)這 個(gè)問題。環(huán)境狀況好，公眾是環(huán)境資源的享有者；環(huán)境受到污染，公眾是受害者。 我國(guó)幅員遼闊人口眾多，環(huán)境問題比較復(fù)雜，相對(duì)而言，國(guó)家財(cái)力和環(huán)境保護(hù)專 業(yè)隊(duì)伍力量有限，沒有公眾積極參與和全民環(huán)境意識(shí)的提高，環(huán)境狀況就無(wú)法與 人民對(duì)更高生活質(zhì)量的要求，以及日益高漲的全球環(huán)保浪潮保持同步。而且，環(huán) 境保護(hù)還是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要資金和工程項(xiàng)目，更需要改進(jìn)管理方 法和技術(shù)方法，公眾參與正是一種非常有效的途徑。因此，保護(hù)與治理環(huán)境人人 有責(zé)。公眾參與是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的巨大動(dòng)力，其參與的廣度與深度，在很大程度 上決定著環(huán)境保護(hù)的水平。 1 1 課題背景 環(huán)境問題是整個(gè)人類社會(huì)面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。造成環(huán)境問題的最主要因素 是人，環(huán)境問題的解決也是要依靠人。環(huán)境保護(hù)的廣泛性需要公眾參與環(huán)境保護(hù) 工作。環(huán)境保護(hù)是一個(gè)范圍極廣的領(lǐng)域，涉及到大氣、水、海洋、土地、森林、 草原、礦藏、野生動(dòng)植物、風(fēng)景名勝、人文遺跡、城市、鄉(xiāng)村等等。如此范圍廣 大的事業(yè)，決定了它是一項(xiàng)全社會(huì)、全人類的事業(yè)。我國(guó)正面臨著日益嚴(yán)峻的綜 合性環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，要應(yīng)付這個(gè)挑戰(zhàn)，僅僅依靠政府、企業(yè)的努力，并不能從 根本上遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)。環(huán)境問題的解決有待于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾參與的積極 性和主動(dòng)性，必須營(yíng)造良好的典論氛圍，提高公眾參與的意識(shí)，拓寬公眾參與的 渠道，并為其參與活動(dòng)提供相應(yīng)的法律制度保障，從而提高環(huán)境管理中的公眾參 與力量，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。公眾參與環(huán)境管理既是我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的 內(nèi)在要求，也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。 浦東新區(qū)位于黃浦江以東、長(zhǎng)江口以西的一塊三角形地區(qū)，地處我國(guó)海岸線 第1 章引言 中點(diǎn)和長(zhǎng)江入海1 3 的交匯處，緊靠基礎(chǔ)雄厚的上海老市區(qū)，背倚物阜人豐的長(zhǎng)江 三角洲，有著得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)。浦東開發(fā)開放以來(lái)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、功 能開發(fā)和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮了示范、輻射和帶動(dòng)作用。2 0 0 5 年生產(chǎn)總值又突破 2 0 0 0 億元，達(dá)至1 j 2 1 0 8 7 9 億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比1 9 9 0 年增長(zhǎng)1 2 2 倍，比2 0 0 0 年增長(zhǎng)1 1 倍。尤其值得肯定的是，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，浦東新區(qū)的各種生 態(tài)環(huán)境創(chuàng)建也碩果累累。浦東新區(qū)先后榮獲“國(guó)家園林城區(qū)”、“國(guó)家衛(wèi)生城區(qū)”、 “全國(guó)文明城區(qū)一、“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城區(qū) 和“中國(guó)人居范例獎(jiǎng) 等稱號(hào)。盡 管如此，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，浦東新區(qū)的環(huán)境壓力仍然越來(lái)越大。如大氣污 染物濃度、酸雨頻率有逐年上升的趨勢(shì)等等。浦東新區(qū)區(qū)委、區(qū)府高度重視，要 求各級(jí)政府、各職能部門加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的治理。大力實(shí)施清水工程、綠色工程、 家園工程、藍(lán)天工程。但環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，迫切需要政府在環(huán)境管理機(jī) 制上有所突破，特別是引導(dǎo)公眾參與到環(huán)境管理中來(lái)，從而形成人人參與的局面。 1 2 目的意義 由于公眾參與環(huán)境管理能有效提高環(huán)境保護(hù)的效率，并且順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變 的歷史潮流，給公眾以參與管理社會(huì)的機(jī)會(huì)，所以在環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)公眾參與的積 極意義勿庸置疑。 然而和需求不相協(xié)調(diào)的是，浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理還處于一個(gè)較低的水 平，公眾參與環(huán)境管理面還比較窄，參與層次還比較低。因此，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)浦 東綜合配套改革試點(diǎn)，賦予浦東為全國(guó)深化改革攻堅(jiān)探路的重要使命。上海市堅(jiān) 持高舉浦東開發(fā)開放旗幟，要求浦東立足國(guó)家戰(zhàn)略，著眼上海目標(biāo)，把全面落實(shí)、 自覺實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀貫穿于浦東開發(fā)開放的全過程。這些要求和部署，為浦東未 來(lái)發(fā)展指明了前進(jìn)的方向，開拓了嶄新的空間，也為浦東新區(qū)在體制創(chuàng)新、機(jī)制 創(chuàng)新，完善公眾參與環(huán)境管理的各種機(jī)制問題提出了更迫切現(xiàn)實(shí)意義。 當(dāng)前適逢政府職能轉(zhuǎn)變和人們環(huán)保熱情高漲，正是推進(jìn)公眾參與環(huán)境管理發(fā) 展的有利時(shí)機(jī)。本文通過理論研究和實(shí)證研究，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出浦東新區(qū)完 善公眾參與環(huán)境管理機(jī)制的一些建議。通過研究，希望對(duì)我國(guó)的公眾參與環(huán)境管 理有所推動(dòng)，這是本論文的出發(fā)點(diǎn)，也是意義所在。 1 3 研究方法 本論文研究是一項(xiàng)具有一定開拓性、創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)性得工作。雖然研究中面 臨很多困難，但始終堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是的態(tài)度，以上海浦東新區(qū)公眾 2 第l 章引言 參與環(huán)境管理為研究對(duì)象，通過查閱文獻(xiàn)資料與研究成果，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)歸納法、 案例分析法、比較研究等方法，較全面地收集、整理和分析了浦東新區(qū)公眾參與 環(huán)境管理方面的資料、數(shù)據(jù)。本文的基本研究思路是：首先從闡述公眾參與環(huán)境 管理的基本概念和環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論、利益相關(guān)者理論、n g o 組織理論、可持續(xù) 發(fā)展理論入手，并借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與環(huán)境管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。接著闡述浦 東新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上對(duì)浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理中政治機(jī) 制、法律機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的實(shí)際狀況進(jìn)行分析，歸納出目前浦東新區(qū)公眾參與環(huán) 境管理的缺陷和問題所在，找到可以突破和完善的地方。在此基礎(chǔ)上，提出完善 公眾參與環(huán)境管理的政治、法律和社會(huì)機(jī)制的建議。 1 4 論文結(jié)構(gòu) 論文正文部分的內(nèi)容安排如下：第一章是引言，介紹本論文的研究背景、意 義、研究方法及結(jié)構(gòu)及主要結(jié)論；第二章是有關(guān)公眾參與環(huán)境管理的概述，系統(tǒng) 闡述了有關(guān)概念、基礎(chǔ)理論、實(shí)施意義；第三章是有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與環(huán)境管 理的主要機(jī)制，分析了發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與的共同特點(diǎn)；第四章是浦東新區(qū)公眾參 與環(huán)境管理的現(xiàn)狀分析的主要機(jī)制。仔細(xì)分析了浦東新區(qū)公眾參與的政治機(jī)制、 法律機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，得出公眾參與的不足之處；第五章對(duì)浦東新區(qū)建立和完善 公眾參與環(huán)境管理的建議。 昂， ，# ，。：”t ；。* ，1 公眾參喜罌婆的運(yùn)甩il 西方國(guó)家公眾參與環(huán)境 浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境 ”t 、 1秘：? ；，- 。：氌 l ，與發(fā)展 ，二jl ”：。8 香矗筑蒺j ”管理現(xiàn)狀，。尹。 0 ，一 ，v刪u v 、 j b 弗環(huán)境洳l 圖1 1 論文結(jié)構(gòu)圖 第l 章引言 1 5 主要結(jié)論 本文在對(duì)環(huán)境管理與公眾參與相關(guān)理論進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上，結(jié)合浦東新區(qū)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展與環(huán)境管理的現(xiàn)狀，對(duì)浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理進(jìn)行系統(tǒng)研究后得出如 下結(jié)論： ( 1 ) 浦東開發(fā)開放以來(lái)，浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)， 占上海市的整體經(jīng)濟(jì)比重不斷上升，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直位居全國(guó)各類開發(fā)區(qū)前 列。與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)也取得了豐碩的成果。但是隨著浦東新區(qū)要 實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了較大的壓力。 ( 2 ) 面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與環(huán)境治理的形勢(shì)，本文從政治機(jī)制、法律機(jī)制、 社會(huì)機(jī)制三方面對(duì)浦東新區(qū)公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了概括總結(jié)。不難得 出：政治機(jī)制上面存在政府主導(dǎo)性太強(qiáng)，忽視個(gè)人和企業(yè)社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí) 的培養(yǎng)，公眾參與環(huán)境管理成本較高；法律機(jī)制上面面臨公民知情權(quán)、環(huán)境權(quán)以 及公民全方位參與環(huán)境保護(hù)的途徑、方式規(guī)定不明確；社會(huì)機(jī)制上面環(huán)境科普宣 傳過于高深化，群眾認(rèn)同度低，公眾參與空間以及環(huán)保n g o 發(fā)展存在不足。 ( 3 ) 針對(duì)公眾參與環(huán)境管理過程中面臨的上述問題，從進(jìn)一步完善浦東新 區(qū)公眾參與環(huán)境管理的角度出發(fā)提出對(duì)策：政治機(jī)制方面要整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào) 政府管理與公眾參與之間的關(guān)系。加強(qiáng)政務(wù)公開，不斷拓寬環(huán)境信息獲得的渠道； 法律機(jī)制方面要保障公民對(duì)于環(huán)境管理方面的知情權(quán)，建立公民對(duì)于環(huán)境管理的 表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制；社會(huì)機(jī)制方面環(huán)境科普宣傳力求平民化，大力發(fā)展環(huán)保n g o 組織，在社區(qū)開展創(chuàng)建綠色社區(qū)活動(dòng)。 4 蔡2 章公眾參與環(huán)境管鬻溉逑 第2 章公眾參與環(huán)境管理概述 公眾參與環(huán)境管理，是瑟主理念在環(huán)境領(lǐng)域靜延姊。只有公眾普遍認(rèn)識(shí)裂人 口、資源和環(huán)境問題對(duì)人類生存的巨大沖擊，弗積極行動(dòng)起來(lái)形成股參與環(huán)境 保護(hù)的強(qiáng)大力量，才能保護(hù)好我們賴以生存的自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持 續(xù)發(fā)展。本章從公眾參與及環(huán)境管理的概念與發(fā)展密發(fā)，通過分祈公眾參與的理 論基礎(chǔ)和實(shí)踐意義，指踞公眾參與環(huán)境管理的必然性和重要性。 2 。1 我國(guó)環(huán)境問題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí) 近年來(lái)，囊予我國(guó)政府始終堅(jiān)持把保護(hù)環(huán)境教在主要位置，加大環(huán)保力度， 環(huán)境狀況有所改善。毽我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，相巍部分地區(qū)的環(huán)境污染狀況仍 然沒有得到改善，局部地區(qū)甚至還在加劇。環(huán)境污染已成為危害人民健康、制約 經(jīng)濟(jì)秘社會(huì)發(fā)展翡重要因素之一。 ( 1 ) 水環(huán)境狀況 2 0 0 5 年，國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)對(duì)長(zhǎng)江、黃河、珠汪、松花注、淮河、海河和遼 河等七大水系的4 t 1 個(gè)地表水簸測(cè)斷面中，i i i i 類、v 類和劣v 類水質(zhì)的 叛面魄捌分剃轟4 董、3 2 和2 7 鰩。其孛，除珠江、長(zhǎng)江承演較好磐，遼溪、 淮河、黃河、松花江水質(zhì)較差，海河污染嚴(yán)重。主要污染指標(biāo)為氮氮、五日生化 需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和石油類。 猩廢求和主要污染物排放薰方面，2 0 0 5 年，全蓄廢水排放總量力5 2 4 5 億 堍( 其中，工業(yè)廢水?dāng)偡帕苛? 4 3 。l 億噸，生活污求攤赦量為2 8 1 4 億堍) ；化 學(xué)需氧壁攤放量為1 4 1 4 2 萬(wàn)噸( 其中，工業(yè)攤放璧為5 5 4 8 萬(wàn)噸，生活排放量 為8 5 9 4 萬(wàn)噸) ；氨氮排放量為1 4 9 8 萬(wàn)噸( 其中，工業(yè)排放量為5 2 5 萬(wàn)噸， 生活攤放量為9 7 3 萬(wàn)噸) 。 表2 1 全匿近年廢水及主要污染物排放量 辯霰籬鏟匿竣強(qiáng)隧。 合詩(shī)9 匠蠖：巨活7蟄釅西巨靜 壤露 廢水排效量( 億噸) c o d 瓣放量萬(wàn)噸) ， 氨氮掩效量( 萬(wàn)噸) 耋 2 0 0 14 3 2 。92 0 2 62 3 0 31 4 0 4 85 0 7 57 9 7 31 2 5 24 1 38 3 9 2 0 0 24 3 9 52 0 7 2 2 3 2 。31 3 6 6 。95 8 47 8 2 91 2 8 8嘻2 。圭 8 6 。7 2 0 0 34 6 0 2 1 2 。唾2 4 7 61 3 3 3 65 1 1 98 2 1 。71 2 9 74 0 4 8 9 3 2 0 0 44 8 2 42 2 t 1 2 6 1 31 3 3 9 25 0 9 78 2 9 51 3 3 嚷2 2 ：9 0 8 2 0 0 55 2 4 52 4 3 。蓋 2 8 1 41 4 1 4 。25 5 4 88 5 9 41 4 9 85 2 。59 7 。3 資料來(lái)源：( 2 0 0 5 年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào) 第2 章公眾參與環(huán)境管理概述 2 0 0 5 年，全國(guó)工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為9 1 2 ，比上年僅提高o 5 個(gè)百分點(diǎn)。 其中，重點(diǎn)企業(yè)工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為9 2 8 ，比上年提高o 9 個(gè)百分點(diǎn)；非重 點(diǎn)企業(yè)工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為8 0 6 ，與上年持平。 地下水質(zhì)的情況也不容樂觀。與2 0 0 4 年相比，全國(guó)主要城市和平原區(qū)的地 下水水質(zhì)狀況相對(duì)穩(wěn)定，但局部地區(qū)仍有繼續(xù)惡化的趨勢(shì)。監(jiān)測(cè)表明，地下水污 染存在加重趨勢(shì)的城市有2 1 個(gè)( 主要分布在西北、東北和東南地區(qū)) 。 ( 2 ) 大氣環(huán)境狀況 ( 2 0 0 5 年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)顯示，我國(guó)城市空氣質(zhì)量污染狀況十分嚴(yán)重， 經(jīng)過幾年的治理，城市空氣質(zhì)量總體較往年有所好轉(zhuǎn)，但部分城市污染仍然嚴(yán)重。 2 0 0 5 年國(guó)家環(huán)?？偩直O(jiān)測(cè)的5 2 2 個(gè)城市中，空氣質(zhì)量達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市2 2 個(gè) ( 占4 2 ) 、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市2 9 3 個(gè)( 占5 6 1 ) 、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市1 5 2 個(gè)( 占 2 9 1 ) 、劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市5 5 個(gè)( 占1 0 6 ) 。主要污染物為可吸入顆粒物。 顆粒物仍是影響空氣質(zhì)量的首要污染物。在可比的城市中，4 0 5 的城市顆粒物 超過二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；超過三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市占5 5 。 2 0 0 5 年，廢氣中主要污染物排放量，二氧化硫排放量為2 5 4 9 3 萬(wàn)噸( 其中， 工業(yè)排放量為2 1 6 8 4 萬(wàn)噸，生活排放量為3 8 0 9 萬(wàn)噸) ；煙塵排放量為1 1 8 2 5 萬(wàn)噸( 其中，工業(yè)排放量為9 4 8 9 萬(wàn)噸，生活排放量為2 3 3 6 萬(wàn)噸) ；工業(yè)粉塵 排放量為9 1 1 2 萬(wàn)噸。 表2 2 全國(guó)近年廢氣中主要污染物排放量 項(xiàng)目二氧化硫( 萬(wàn)噸)煙塵( 萬(wàn)噸)工業(yè)粉塵( 萬(wàn)噸) 年度合計(jì) 工業(yè) 生活合計(jì) 工業(yè) 生活排放量 2 0 0 01 9 9 5 11 6 1 2 53 8 31 1 6 5 49 5 3 32 1 2 11 0 9 2 2 0 0 11 9 4 7 8 1 5 6 6 63 8 11 0 6 9 88 5 1 9 2 1 7 99 9 0 6 2 0 0 21 9 2 6 61 5 6 23 6 51 0 1 2 78 0 4 22 0 8 59 4 l 2 0 0 32 1 5 8 7 1 7 9 1 43 6 71 0 4 8 78 4 6 2 2 0 2 51 0 2 1 2 0 0 4 2 2 5 4 91 8 9 1 43 6 4 1 0 9 58 8 6 5 2 0 8 5 9 0 4 8 2 0 0 52 5 4 9 32 1 6 8 43 8 11 1 8 2 59 4 8 9 2 3 3 6 9 1 1 2 資料來(lái)源：( 2 0 0 5 年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào) 由于二氧化硫、煙塵的過度排放，酸雨發(fā)生頻率明顯增加，其他區(qū)域酸雨發(fā) 生頻率基本保持穩(wěn)定。較重的酸雨區(qū)域主要分布在浙江、江西和湖南三省；廣西 西北部和廣東珠江三角洲地區(qū)也存在較重的酸雨污染。 ( 3 ) 噪聲污染狀況 目前，我國(guó)噪聲污染已成為水污染、大氣污染之外的另一項(xiàng)較嚴(yán)重的污染。 城市噪聲主要來(lái)源于城市交通。對(duì)我國(guó)3 9 個(gè)主要城市的交通噪聲統(tǒng)計(jì)結(jié)果，多 數(shù)城市的交通噪聲等級(jí)超過7 0 d b ，少數(shù)幾個(gè)城市的噪聲等級(jí)超過8 0 d b 。目前我 6 第2 公眾參與g 境管4 概連 園多數(shù)城市處于中等噪聲污染水平，全國(guó)2 0 9 個(gè)省控城市區(qū)域環(huán)境噪聲平均等效 聲級(jí)處在4 3 6 - - 6 6 6 分貝之間。城市噪聲污染投訴在備類環(huán)境污染投訴中所占的 比例最高，而且有逐年增加的趨勢(shì)。噪聲的污染源按其貢獻(xiàn)率太小依次為生活噪 聲，交通噪聲、工業(yè)噪聲和建筑工地噪聲。 全國(guó)3 5 1 個(gè)市( 縣) 中，城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量好的城市有1 1 個(gè)( 占31 ) ， 2 1 3 個(gè)城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量為較好( 占6 07 ) 、1 1 8 個(gè)城市為輕度污染( 占3 36 ) 、 6 個(gè)城市屬中度污染( 占l - 7 ) 、3 個(gè)城市為重度污染( 占09 ) 。 圖21 2 0 0 5 年城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量狀況 ( 4 ) 同體廢棄物狀況 固體廢棄物也稱固體廢物，指人們?cè)谏a(chǎn)過程中和生活活動(dòng)中產(chǎn)生的固體和 泥狀物質(zhì)。隨著生產(chǎn)的擴(kuò)大，生活水平的提高，固體廢物的成分日益復(fù)雜，排 放量逐年增多，已成為世界公認(rèn)的一大公害。2 0 0 5 年。全國(guó)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生 量為1 34 億噸，比上年增加1 2o 。隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)茂展，工業(yè)固廢和生 活垃圾還將日益增多，這些固體廢棄物的堆放、處理不僅要占用大量城市和農(nóng)村 用地，如已經(jīng)非常緊張的人口與居住、綠地、城市空間的矛盾同時(shí)，固體廢棄 物的處囂還會(huì)給地下水、地表水、空氣帶來(lái)嚴(yán)重的二次污染。 除了以上四個(gè)環(huán)境問題之外，交通、人口等方面因素也是環(huán)境面臨的重大問 題。 2 2 環(huán)境管理與公眾參與的若干基本概念 2 21 環(huán)境管理的概念及主體 ( 1 ) 環(huán)境管理的概念 環(huán)境管理有兩種含義：廣義上講，是指在環(huán)境容量允許下，以環(huán)境科學(xué)的理 論為基礎(chǔ)，運(yùn)用技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、教育的和行政的手段對(duì)人類的社會(huì) 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理；狹2 - k 講，是指管理者為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、 第2 章公眾參與環(huán)境管理概述 社會(huì)發(fā)展過程中施加給環(huán)境的污染和破壞性影響進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社 會(huì)和環(huán)境效益的統(tǒng)一。1 。 傳統(tǒng)意義上，環(huán)境管理的主體是政府，各級(jí)政府是環(huán)境管理的主要實(shí)施者。 但隨著環(huán)境管理的深人發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)等環(huán)保理念的推廣，企業(yè)杰部 的環(huán)境管理、公眾參與環(huán)境管理也正成為環(huán)境管理的重要組成部分。特別是公眾 參與環(huán)境管理韻不斷興起，使得政府一家參與環(huán)境管理的模式逐漸被打破，擴(kuò)大 了公民對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)環(huán)境管理的科學(xué)化和民主化， 公眾參與環(huán)境管理的模式正不斷深入人心，廣泛顯現(xiàn)。 ( 2 ) 環(huán)境管理的主體 。 環(huán)境管理從本質(zhì)上來(lái)說是對(duì)人的管理，是對(duì)人類社會(huì)行為的管理。從行為科 學(xué)的角度來(lái)看，人類社會(huì)行為可以分為政府行為、企進(jìn)行為積公眾行為三種。顯 然，這互大行為的主體分別是政府、企業(yè)和公眾，或者說這三大主體構(gòu)成了人類 社會(huì)行為的主體群。在主體群行為的長(zhǎng)期作用下，自然環(huán)境發(fā)生了巨大的變化， 其中包括危及人類自身生存的惡性交化環(huán)境污染和生態(tài)破壞。僅僅依靠大自 然的自我調(diào)整能力來(lái)解決這些環(huán)境問題顯然是不夠的，更為重要的是調(diào)整或改變 人類主體群對(duì)環(huán)境的行為方式。行為主體是管理主體的重要部分，兩者緊密聯(lián)系， 只有將行為主體納入到管理主體中來(lái)，才能起到環(huán)境管理的最大效率。這就是說， 崧須以政府、企業(yè)、公眾為共同主體，管理好由政府行為、企韭行為和公眾行為 組成的人類社會(huì)行為。 2 2 2 公眾參與的概念及內(nèi)容 ( 1 ) 公眾參與的概念 所謂公眾參與就是在社會(huì)分層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入的情況下采 取的一種協(xié)調(diào)對(duì)策，它強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)城市管理過程的參與、決策和管理。2 隨著公 眾參與的興起，菲政府組織的進(jìn)一步發(fā)展，使公眾參與成為發(fā)展的趨勢(shì)。我們提 倡公眾參與，是因?yàn)橹袊?guó)發(fā)展觀與執(zhí)政觀的偉大進(jìn)步，是因?yàn)橹袊?guó)民主法制與政 治文明的逐步成熟。強(qiáng)調(diào)公眾參與環(huán)境管理，意味著不是簡(jiǎn)單地把公眾看作環(huán)境 管理的對(duì)象麗應(yīng)該看成是城市管理的積極行動(dòng)者，不是把公眾當(dāng)作被動(dòng)的接受教 育者麗是向他們提供參與城市管理的各種機(jī)會(huì)，不是只讓公眾僅僅了解決策的結(jié) 果而是應(yīng)該讓他們參與環(huán)境管理決策、實(shí)施、監(jiān)督的全過程，而使公眾自下而上 地參與和政府自上而下地管理要形成合力。 ( 2 ) 公眾參與的內(nèi)容 1 企鑒甥；環(huán)境辯學(xué)大辭典，繇境科學(xué)窶敝 圣1 9 9 1 2 孿天威，李新民，王鼴春：環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與機(jī)制和方法探討【j 】，環(huán)境科學(xué)研究，1 9 9 9 g 第2 章公眾參與環(huán)境管理概述 公眾參與的內(nèi)容是豐富多樣的，它既包括公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體在控制生育、 節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境問題上的自我約束，也包括對(duì)他人破壞環(huán)境行為的監(jiān)督和指 控，還包括逯過新聞媒體等輿論工具推動(dòng)政府部門及時(shí)采取保護(hù)環(huán)境資源措施的 行失。 2 。3 公眾參與環(huán)境管理的必要性及其意義 2 3 1 公眾參與環(huán)境管理的必要性 ( 1 ) 公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境有效管理，保證可持續(xù)發(fā)展取褥成功的關(guān)鍵。 我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后而且地區(qū)發(fā)展很并不平衡的大國(guó)，人口眾多，人均資源 占有量低，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和當(dāng)前的實(shí)際情況要求我們將 經(jīng)濟(jì)發(fā)展同資源、環(huán)境、人弱多種因素結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌考慮，走靠?jī)?nèi)涵擴(kuò)大再生 產(chǎn)之路。一方面必須提高科技進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率，開發(fā)低投入、低污染 ( 或無(wú)污染) 、高產(chǎn)出、高效益的產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式， 走可持續(xù)發(fā)展的道路是富國(guó)強(qiáng)民、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的唯一出路。麗另一方面每一個(gè)公 民都是生產(chǎn)者和消費(fèi)者的統(tǒng)一，可持續(xù)發(fā)展離不開公眾參與，其中公眾不但需要 珍惜環(huán)境資源，還要在產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)、廢物的處理與循環(huán)利用等過程中，合 理操作，追求效率與公平。這就涉及到人們的意識(shí)和觀念的轉(zhuǎn)變，如果沒有公眾 的參與，只有少數(shù)人工作j 最終是難數(shù)成功的。所以說，公眾參與是可持續(xù)發(fā)展 從概念到行動(dòng)的關(guān)鍵，是可持續(xù)發(fā)展最終成功的保證。 ( 2 ) 公眾參與可以有效地扼制“政府失靈乃和“市場(chǎng)失靈一現(xiàn)象的發(fā)生。 環(huán)境的持續(xù)惡化使人們發(fā)現(xiàn)，與其他社會(huì)危機(jī)不同，環(huán)境闖題依靠市場(chǎng)機(jī)制 和政府管理這兩種手段并不能得到根本的解決，只有在政府、金鼗、公眾三方靜 共同努力下，在各種環(huán)境主體之間形成一種合作伙伴關(guān)系，相互支持、信任和尊 重，才能真正解決環(huán)境問題。于是，公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的有效方法逐漸得到 了鴦際社會(huì)的公認(rèn)。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)中同樣也存在著市場(chǎng)失靈幫政府失靈的現(xiàn) 象，環(huán)境狀況令人堪憂。事實(shí)上，政麝一市場(chǎng)一公眾是人們迄今為止所找到的維 護(hù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境的三個(gè)基本支點(diǎn)。所以，借鑒國(guó)外在公眾參與領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 完善我國(guó)環(huán)境事務(wù)中的公眾參與，防止政府和企業(yè)為了搿自身利益最大化 而 采取不負(fù)責(zé)任的短勰行為，對(duì)我國(guó)豹環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。 ( 3 ) 公眾參與是公民環(huán)境權(quán)益的保障機(jī)制。 公眾是環(huán)境污染的最終承受者。公眾通過環(huán)境決策、環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等 法律途徑參與環(huán)境管理監(jiān)督，是政府行為的種補(bǔ)充。在制定環(huán)境決策階段，公 9 第2 章公眾參與環(huán)境管理概述 眾的參與對(duì)環(huán)境權(quán)起到事先保障的作用。因?yàn)楣娡鶎?duì)某一決策指向地區(qū)的環(huán) 境狀況有著廣泛而細(xì)致的了解，同時(shí)對(duì)自己切身的環(huán)境權(quán)益有著深入而全面的要 求，所以他們透過參與程序提供的信息和意見能夠使決策者充分考慮來(lái)自公眾的 各方面的環(huán)境權(quán)益，預(yù)防公民環(huán)境權(quán)益損害的發(fā)生。在執(zhí)行環(huán)境決策階段，公眾 的參與對(duì)環(huán)境權(quán)又起到事后保障的作用。這種參與也是一種監(jiān)督，既針對(duì)工商企 業(yè)者污染環(huán)境、侵犯公眾環(huán)境權(quán)益的違法行為，也針對(duì)環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)及其工 作人員不履行其環(huán)境管理義務(wù)或不當(dāng)履行造成損害公眾環(huán)境權(quán)益的行為，公眾對(duì) 此可以通過向有關(guān)政府機(jī)關(guān)或法院控告、申訴、起訴等方式，獲得對(duì)環(huán)境權(quán)益受 到損害的補(bǔ)償和賠償。公眾參與的法律機(jī)制和政治機(jī)制尤其是社會(huì)機(jī)制所起的監(jiān) 督作用常常受到?jīng)Q策者的充分重視，所以說公眾參與是公民環(huán)境權(quán)益的保障機(jī) 制。 2 3 2 公眾參與環(huán)境管理的意義和價(jià)值 ( 1 ) 公眾參與環(huán)境管理是政府環(huán)境管理能力的綜合體現(xiàn)。 環(huán)境問題是在人類的發(fā)展與資源的開發(fā)過程中產(chǎn)生的，是多種因素綜合作用 的結(jié)采，解決任何一個(gè)環(huán)境問題都將涉及到若干部門和公眾，決不是一個(gè)部門所 能勝任的。藹且，由于政府部門和企業(yè)涉及到經(jīng)濟(jì)利益問題，在處理環(huán)境閎題上 有著不可克服的局限性。采用公眾參與環(huán)境管理模式解決環(huán)境問題，是改善環(huán)境 質(zhì)量的有效途徑，是一個(gè)政府環(huán)境管理能力的綜合體現(xiàn)。 ( 2 ) 公眾參與環(huán)境管理是我國(guó)現(xiàn)階段民主制度的體現(xiàn)。 在環(huán)境管理中實(shí)符公眾參與不僅是環(huán)境管理自身的需要，同時(shí)也是我國(guó)現(xiàn)階 段民主制度的體現(xiàn)。隨著人類對(duì)環(huán)境管理認(rèn)識(shí)的不斷進(jìn)步，公眾參與環(huán)境管理的 過程就是可持續(xù)發(fā)展思想逐步形成的過程，也是公眾參與和可持續(xù)發(fā)展逐步深 入靛過程。在環(huán)境管理中廣泛實(shí)行公眾參與，有利于提高環(huán)境管瑾決策的科學(xué)億， 有利予提高全民族的環(huán)境管理意識(shí)，有利于提高人們遵守環(huán)境管理法規(guī)的自覺性， 有利于我們更好地搞好環(huán)境保護(hù)工作，有利于環(huán)境保護(hù)這一基本國(guó)策的貫徹落實(shí)， 有利于政府在環(huán)境管理決策中能聽到來(lái)自不同的聲音，有利于增強(qiáng)民主、減少官 僚主義和政府腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也有利于改善圈民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。 ( 3 ) 公眾參與環(huán)境管理可以降低政府環(huán)境管理的成本。 眾所周知，我國(guó)還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家財(cái)力有限，對(duì)環(huán)保 的投入相對(duì)不是。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)保方面的投入大都占到其國(guó)民生產(chǎn)總值的 3 以上，面在我國(guó)尚不到1 。環(huán)保投入不足極大地制約了我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展， 而這種狀況又不可能在短期內(nèi)徹底解決，這就要求我們提高管理效率，降低管理 1 0 第2 章公眾參與環(huán)境管理檄述 成本，用最經(jīng)濟(jì)的辦法保護(hù)好環(huán)境。公眾參與環(huán)境保護(hù)不失為一種好的辦法。公 眾參與能夠降低政府管理環(huán)境的成本：第一，公眾參與環(huán)境管理使環(huán)境政策更加 符合民意、民情，使環(huán)境政策在實(shí)施中遇到的阻力減少，自然降低了實(shí)施成本； 第二，公眾參與是一種非貨幣的資本，有了公眾的積極參與，一些問題不花錢也 可以解決了，比如公共衛(wèi)生、白色污染、垃圾分類等；第三，公共參與分擔(dān)了政 府的跟蹤、檢查等監(jiān)督職能。 2 。4 公眾參與環(huán)境管理的主要理論 環(huán)境管理中的公眾參與有其深厚的理論基礎(chǔ)。環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論、n g o 組織理 論、利益耀關(guān)者理論、以及可持續(xù)發(fā)展理論秀公眾參與環(huán)境管理提供了理論依據(jù)。 這些理論是公眾參與健康發(fā)展的基礎(chǔ)。環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論指出環(huán)境是典型的公共財(cái) 產(chǎn)，利益相關(guān)者理論揭示了公眾參與環(huán)境管理的必然性，只有通過有組織的公眾 參與，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。霸確公眾參與的理論基礎(chǔ)對(duì)了解公眾參與的 重要性具有重要的意義。 2 4 1 環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論 “環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論為環(huán)境事務(wù)中的公眾參與提供了直接的理論基礎(chǔ)?！碍h(huán) 境公共財(cái)產(chǎn)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家根據(jù)公共物晶經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，陽(yáng)光、 空氣、水等環(huán)境要素是一種取之不盡、用之不竭的自然物，因而視為一種“自由 財(cái)產(chǎn)，任何人無(wú)需支付對(duì)價(jià)，即可任意占有幫使用這些環(huán)境要素。但是，隨著 王業(yè)的發(fā)展，環(huán)境遭到了嚴(yán)重的污染和破壞，以致影響到人類的正常生活，環(huán)境 對(duì)人類越來(lái)越重要，良好的環(huán)境成為人類生存和發(fā)展最基本、最重要的條件。環(huán) 境作為全體人類的共享資源，是全入類的公共財(cái)產(chǎn)的屬性被越來(lái)越多的人們所認(rèn) 識(shí)，任何人都不能任意對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行占有、支配和損害，由此產(chǎn)生了“環(huán)境公 共財(cái)產(chǎn)論 材環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論 認(rèn)為，環(huán)境污染是因?yàn)榄h(huán)境資源的所有權(quán)和使用權(quán)不夠 嚴(yán)密幫周全所致，陽(yáng)光、空氣、水等人類生活所必需的環(huán)境要素，不能像古典經(jīng) 濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)那樣將其視為取之不盡、用之不竭的自然物中的“皇鴦財(cái)產(chǎn)”，藹應(yīng) 作為全人類的“公共財(cái)產(chǎn)一，任何人不能任意對(duì)其占有和支配。作為公共財(cái)產(chǎn)， 環(huán)境應(yīng)當(dāng)由所有公眾來(lái)管理，只有這樣才能有利予維護(hù)和提高環(huán)境這種公共財(cái)產(chǎn) 的品質(zhì)?！碍h(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論 提崮了解決“公地的悲劇的方法，并且指出了公 第2 章公眾參與環(huán)境管壤概述 眾參與管理豹重要性。所以，根據(jù)“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論，作為享主會(huì)酶一份子，每 個(gè)人都有權(quán)參與環(huán)境保護(hù)，公眾參與環(huán)境保護(hù)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。 2 ，4 2 可持續(xù)發(fā)展理論 公眾參與環(huán)境保護(hù)還是可持續(xù)發(fā)展理論的要求。世界環(huán)境與發(fā)展豢員會(huì)予 1 9 8 7 年舞聯(lián)合蓬大會(huì)提交了名籠我髑共露的未來(lái)的研究掇告。該報(bào)告闡述 了協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的一個(gè)基本原則，即可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展是指為 了保護(hù)入類的持續(xù)生存與發(fā)展，必須把環(huán)境保護(hù)與社會(huì)活動(dòng)全面、有機(jī)她結(jié)合起 來(lái)，并按照經(jīng)濟(jì)持續(xù)餓、生態(tài)持續(xù)性和社會(huì)持續(xù)性的原剃來(lái)組織和規(guī)范人類的一 切活動(dòng)。其核心是“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)蜃代人滿足其需要的麓力構(gòu)成 威脅，可持續(xù)發(fā)展理念俸為解決環(huán)境與發(fā)展闖題的唯一濺路，己經(jīng)成為世界 各國(guó)的共識(shí)。 可持續(xù)發(fā)展理論對(duì)環(huán)境法治理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?？沙掷m(xù)發(fā)展以環(huán)境資源 絳護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方藹的協(xié)調(diào)關(guān)系為逡發(fā)點(diǎn)，藥環(huán)境法治樹立了新豹價(jià)值觀幫效 益觀。在法制建設(shè)領(lǐng)域，無(wú)論是立法還是執(zhí)法方面，都直存在著直接效益和闖 接效益、眼前效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益、局部效益和整體效益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和巧境效益、人- 的價(jià)值和環(huán)境的價(jià)值之間的矛盾和沖突；與傳統(tǒng)的不可持續(xù)發(fā)展模式相適應(yīng)，法 律在某些方隧保護(hù)豹只是眼前的、局部酌幫直接豹剩益，或單項(xiàng)的、非綜合性的 利益。兩可持續(xù)發(fā)展追求的燹| j 是嵩效率、高效益酶發(fā)展，強(qiáng)調(diào)綜合效盞、總體效 益和最佳效益。2 可持續(xù)發(fā)展要求將社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)起來(lái)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)持 續(xù)性，反對(duì)為了一時(shí)的發(fā)展麗造成不可彌補(bǔ)的環(huán)靖損失。按照可持續(xù)發(fā)展理論， 法治建設(shè)也應(yīng)以整個(gè)社會(huì)的利益為價(jià)值觀，要求保障環(huán)凌主體的多種投潮。只有 公眾充分參與環(huán)境事務(wù)，方麓糞正保護(hù)環(huán)境主體的多種權(quán)利，所鐵，公眾參與是 可持續(xù)發(fā)展理論的內(nèi)在要求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展需要社會(huì)的共同支持，公眾參與必 不可少。2 1 超紀(jì)中潼薛環(huán)境與發(fā)展的研討會(huì)建議書孛指出：群可持續(xù)發(fā)震 是科學(xué)技本能力、政府調(diào)控行為、社會(huì)公眾參與三位一體的系統(tǒng)工程。捧3 公 眾參與環(huán)境保護(hù)可以較好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理論的要求與價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可 持續(xù)發(fā)展公眾參與必不可少。 2 4 3 利益相關(guān)者理論 1 世界環(huán)境與發(fā)腮婁員會(huì)我們共同的來(lái)來(lái)c r 】長(zhǎng)釋：吉林人隧蛙j 版社，1 9 9 7 2 蔡守秋。論可持續(xù)發(fā)展對(duì)我警法制建設(shè)孵影魄( 下) + 載法學(xué)評(píng)論 ，1 9 9 7 ：( 2 ) 。i i 3 “2 l 世紀(jì)孛灝戇琢撬與發(fā)展”戮討會(huì)建諼書，載辯學(xué)簿撤1 9 9 4 ：( ? ) 。3 - - 4 1 2 第2 章公眾參與環(huán)境管理概述 利益相關(guān)者理論的提出是2 0 世紀(jì)6 0 年代，它的發(fā)展是一個(gè)從利益相關(guān)者影 響到利益相關(guān)者參與的過程，這其中經(jīng)歷了兩個(gè)階段：1 第一階段：在2 0 世紀(jì)6 0 年代，斯坦福大學(xué)研究小組給出的利益相關(guān)者的定 義是：對(duì)企業(yè)來(lái)說存在這樣一些利益群體，如果沒有他們的支持，企業(yè)就無(wú)法生 存。人們開始認(rèn)識(shí)到，企業(yè)存在的目的并非僅為股東服務(wù)，在企業(yè)的周圍還存在 許多關(guān)系到企業(yè)生存的利益群體。 第二階段：在2 0 世紀(jì)8 0 年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼在進(jìn)行了詳細(xì)的研究后 給利益相關(guān)者下的定義是：能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目 標(biāo)過程影響的人。這個(gè)定義提出了一個(gè)普遍的利益相關(guān)者概念，不僅將影響企業(yè) 目標(biāo)的個(gè)人和群體視為利益相關(guān)者，同時(shí)還將企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中受影響的個(gè)人 和群體也看作利益相關(guān)者，正式將社區(qū)、政府、環(huán)境保護(hù)主義者等實(shí)體納入利益 相關(guān)者管理的研究范疇，大大擴(kuò)展了利益相關(guān)者的內(nèi)涵。 利益相關(guān)者的理論實(shí)際上指出了這樣一個(gè)問題，即現(xiàn)實(shí)的管理活動(dòng)都是在一 定的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)背景下進(jìn)行的，單一主體的單個(gè)行動(dòng)往往難以取得最優(yōu)的績(jī)效。 因此，在管理實(shí)踐中要注重考察不同主體相互作用的方式與程度以及它們對(duì)管理 目標(biāo)的影響。環(huán)境管理顯然不僅僅是城市政府的責(zé)任，在如何保護(hù)環(huán)境問題上， 我們完全可以借鑒利益相關(guān)者的思想。 城市生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者包括如下一些主體：城市政府、城市居民( 公眾) 、 企業(yè)( 包括環(huán)保企業(yè)) 、環(huán)保n g o 、社區(qū)自治體、其他政府組織( 如相鄰區(qū)域或城 市的政府) 和非政府組織。這些主體各自存在一定的獨(dú)立性，某個(gè)主體的利益不 能完全替代其他主體或所有主體的集合的利益，其原因在于各個(gè)不同主體的利益 偏好是各不相同，如政府偏好社會(huì)發(fā)展的總體績(jī)效( 即政績(jī)) ，公眾偏好個(gè)人利益 ( 包括健康) ，企業(yè)偏好利潤(rùn)，環(huán)保n g o 則偏好社會(huì)環(huán)境權(quán)益。 利益相關(guān)者理論，使得城市生態(tài)環(huán)境管理不再只是政府的責(zé)任，相反，所有 的利益相關(guān)者在環(huán)境管理中得到收益的同時(shí)，它們也必須為環(huán)境保護(hù)承擔(dān)相應(yīng)的 責(zé)任，它們不是“環(huán)境”的被動(dòng)接受者，而是“環(huán)境 的主動(dòng)治理人。也就是說， 這些利益相關(guān)者都可以并且應(yīng)該加入到對(duì)環(huán)境的管理中，也就是達(dá)到公眾參與環(huán) 境管理。 2 4 4n g o 組織理論 非政府組織是n g o ( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n iz a ti o n ) 的譯名，指那些不 以營(yíng)利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織