（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)論文）電信管制法律問題研究.pdf

重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文中文摘要 摘要 隨著電信技術(shù)的不斷發(fā)展和電信業(yè)改革的不斷深入，我國(guó)電信市場(chǎng)的主體 結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，電信業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)逐步形成。同時(shí)，我國(guó)電信業(yè)的法制 建設(shè)也取得前所未有的發(fā)展。然而，我國(guó)電信法律制度，特別是電信管制法律 制度還存在許多缺陷和不足，極大地影響了我國(guó)電信改革的進(jìn)程。如何健全和 完善我國(guó)電信管制法律成為我國(guó)電信業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。 本文第一部分分析了電信管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和法學(xué)原理。通過(guò)對(duì)管制這一 基本經(jīng)濟(jì)概念的闡述，論述了電信業(yè)的管制需求；通過(guò)對(duì)電信法的定義、調(diào)整 對(duì)象i 基本原則等基本理論的闡述p 對(duì)電信管制法、電信管制法律關(guān)系進(jìn)行了 界定，并論述了電信管制法律的價(jià)值，即電信管制法律的有用性。 本文第二部分介紹了世界主要國(guó)家和國(guó)際組織電信管制相關(guān)立法，并總結(jié) 了其中的經(jīng)驗(yàn)供我國(guó)電信管制立法借鑒，同時(shí)為第四部分提出的立法建議作了 一定的鋪墊。 本文第三部分總結(jié)了我國(guó)電信管制立法的歷史和現(xiàn)狀，分析了目前我國(guó)電 信管制法律存在的主要問題。 本文第四部分在前面幾部分的基礎(chǔ)上，從完備電信管制法律體系、確立獨(dú) 立權(quán)威的電信管制機(jī)構(gòu)和健全電信管制法律制度的內(nèi)容等三方面，提出了完善 我國(guó)電信管制法律的構(gòu)想。 關(guān)鍵詞：電信業(yè)，管制，法律制度 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g ya n dt e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r yr e f o r m a t i o n , ag r e a tc h a n g eh a st a k e np l a c ei nt h em a r k e ts t r u c t u r eo f 0 1 1 1 c o u n t r y ，st e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y t h ec o m p e t i t i o n 伊a d u a l l yc o m e s i n t ob e i n gi n o u rt e l e c o m m u 玎ic a t i o n sm a r k e t a tt h es a m et i m e ，t h et e l e c o m m u n i c a t i o n sl e g a ls y s t e m o fo u rc o u n t r yh a sm a d eg r e a tp r o g r e s s h o w e v e r , al o to f d e f i c i e n c i e ss t i l le x i s ti no b r t e l e c o m m u n j c a t i o i l sl e g a ls y s t e m , e s p e c i a l l yi nt h et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w t h e s el i i i l i t a t i o n sh a v em a d en e g a t i v ea 疏c t i o no nt h ec o b r s eo fo u rr e f o r m a t i o ni n t e l e c o i i l m u l l i c a t i o n si n d u s t r y h o wt oi m p r o v et h el e g a ls y s t e mo f t e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t i o ni sa nu r g e n tp r o b l e m 1 1 1 ef i r s tp a r to ft h ep a p e ra n a l y s e st h ep r i n c i p l e so ft e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n o ne c o n 砸c sa 1 1 dl a w t h i sp a r ts t a t e st h er e g u l a t i o nd e m a n do ft e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r ya f t e re x p o u n d i n g t h ee c o n o m i cc o n c e p t r e g u l a t i o n t h i sp a r ta l s od e l e st h e t e l e c o n n u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w , t h el e g a l r e l a t i o no ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t i o na n dt h ev a l u eo ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n l a w t h es e c o n dp a r to ft h ep a p e ri n t r o d u c e st h el a w m a k i n go ft e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t i o ni ns o i l l f it y p i c a lc o u n t r i e sa n di n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s t h i sp a r t a l s o s u m m a r i z e st h o s ec o u n t r i e s e x p e r i e n c ef o r0 1 1 1 c o u n t r yt or e f e r t h et h i r dp a r to ft h ep a p e rs b m su pt h eh i s t o r ya n dr e a l i t yo fo u rc o u n t r y s t e l e e o m m u n i e a t i o n s r e g u l a t i o n l a wa n d a n a l y s e s m a i ni s s u e s o f p r e s e n t t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w t h el a s tp a r to ft h ep a p e rb r i n g sf o r w a r da u c t o r i a ls u g g e s t i o n so ni m p r o v i n g o u r t e l e c o m 如1 】n jc a r t i o 璐r e g u l a t i o nl a wf r o mt h ef o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ：i m p r o v i n gt h e j u r i s p r u d e n c e o ft e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n , e s t a b l i s h i n g i n d e p e n d e n t t e l e c o m m u n i c a t i o i 塢 r e g u l a t i o n a u t h o r i t i e s ， a n d i m p r o v i n g t h e r u l e so f t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y , r e g u l a t i o n , l e g a ls y s t e m i i 獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取 得的研究成果。據(jù)我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文 中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過(guò)的研究成果，也不包含為獲得重龐太堂 或其他教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過(guò)的材料。與我一同工作的同志對(duì)本 研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說(shuō)明并表示謝意。 學(xué)位論文作者簽名：秀移 簽字日期：凼和年r 月弓d 日 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者完全了解重麼太堂有關(guān)保留、使用學(xué)位論 文的規(guī)定，有權(quán)保留并向國(guó)家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和磁盤， 允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)重麼盔堂可以將學(xué)位論文的全部 或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制 手段保存、匯編學(xué)位論文。 保密( ) ，在二l 年解密后適用本授權(quán)書。 本學(xué)位論文屬于 不保密() 。 ( 請(qǐng)只在上述一個(gè)括號(hào)內(nèi)打“”) 學(xué)位論文作者簽名：云咨姨 導(dǎo)師簽名：峰嫜 簽字日期：卵￥年夕月如日簽字日期：少簪年r 月鄉(xiāng)口日 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文前言 j 刖吾 從2 0 世紀(jì)8 0 年代開始，電信業(yè)私有化及放松管制的浪潮席卷全球。在這一 浪潮中，大多數(shù)國(guó)家都建立或完善了自己的電信管制法律制度，形成了較完備的 電信管制法律體系。 我國(guó)于1 9 9 4 年成立聯(lián)通公司，開始在電信市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，后又組建信息產(chǎn)業(yè) 部，并兩次拆分中國(guó)電信。經(jīng)過(guò)近十年改革，我國(guó)電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局已初步形成， 整個(gè)產(chǎn)業(yè)也保持了較強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。然而，由于我國(guó)電信管制法律制度尚未健 全，改革過(guò)程一直處在不穩(wěn)定和動(dòng)蕩之中，各種政策的出臺(tái)隨時(shí)都在改變著現(xiàn)有 利益格局，改革的負(fù)面效果漸漸顯露并凸現(xiàn)出來(lái)：主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商想盡辦法阻撓與新 興運(yùn)營(yíng)商的互聯(lián)互通；運(yùn)營(yíng)商之間的價(jià)格戰(zhàn)此起彼伏；管制機(jī)構(gòu)對(duì)烽煙彌漫的電 信市場(chǎng)無(wú)能為力這些都已成為制約我國(guó)電信業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治 經(jīng)濟(jì)，電信管制更需要依法進(jìn)行。要促進(jìn)我國(guó)電信業(yè)的健康發(fā)展就必須建立健全 電信管制法律體系，完善電信管制法律制度，將電信業(yè)的發(fā)展引到法治的道路上 來(lái)。 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，加強(qiáng)電信法律尤其是電信 管制法律制度的完備性和透明性成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)電信市場(chǎng)對(duì)外開放承諾的必要條件 之一。因而，加快我國(guó)電信管制法律制度建設(shè)也是入世的要求。 本文將對(duì)電信管制、電信管制法律的基本理論及我國(guó)電信管制法律制度的完 善問題進(jìn)行論述。 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 電信管制的般分析 1電信管制的一般分析 1 1 電信與電信業(yè) 1 1 1 電信的定義 不同的國(guó)家對(duì)電信有不同的界定。美國(guó)1 9 3 4 年通信法中將電信界定為：在用 戶指定的兩點(diǎn)或多點(diǎn)之間，傳輸用戶選擇的信息，而在傳送和接收中不改變信息 的形式和內(nèi)容( mt e r m t e l e c o m m u n i c a t i o n s m e r r l $ t 1 1 et r a n s m i s s i o n , b e t w e e no r a m o n gp o i n t ss p e c i f i e db yt h eu s e r , o fi n f o r m a t i o no ft h eu s e r sc h o o s i n g , w i t h o u t c h a n g ei nt h ef o r mo rc o n t e n to ft h ei n f o r m a t i o na ss e n ta n dr e c e i v c d1 ) 。日本在19 8 7 年電氣通用事業(yè)法第2 條中規(guī)定：電信，是指通過(guò)有線、無(wú)線及其他電磁方 式，發(fā)出、傳播或接受符號(hào)、聲音或影像i2 德國(guó)1 9 9 6 年電信法中將電信定義為： 通過(guò)電信系統(tǒng)發(fā)射、傳輸、接收符號(hào)、聲音、圖像或語(yǔ)音等形式的任何信息的技 術(shù)過(guò)程。3 而新加坡1 9 9 9 年電信法中將電信界定為：通過(guò)有線、無(wú)線、光或其他電 磁系統(tǒng)傳輸、發(fā)射或接收符號(hào)、信號(hào)、文字、圖像、語(yǔ)音或任何性質(zhì)的情報(bào)，而 不論這些符號(hào)、信號(hào)、文字、圖像、語(yǔ)音或情報(bào)在傳輸、發(fā)送、接收過(guò)程中是否 已被以任何方式重排、計(jì)算或其他處理。4 綜而觀之，這些定義都大同小異，而國(guó) 際電信聯(lián)盟于1 9 9 2 年在日內(nèi)瓦通過(guò)的國(guó)際電信聯(lián)盟組織法、公約和行政規(guī)則 中對(duì)電信的界定更具有一般性：電信是利用有線、無(wú)線、光或者其他電磁系統(tǒng)傳 輸、發(fā)射或接收符號(hào)、信號(hào)、文字、圖像、聲音或其他任何性質(zhì)的信息。5 我國(guó)2 0 0 0 年頒布的中華人民共和國(guó)電信條例( 以下簡(jiǎn)稱電信條例) 第 2 條第2 款將電信定義為：“本條例所稱的電信是指利用有線、無(wú)線的電磁系統(tǒng)或 者光電系統(tǒng)，傳送、發(fā)射或者接收語(yǔ)音、文字、數(shù)據(jù)、圖像以及其他任何形式信 息的活動(dòng)?！备鶕?jù)這一定義，我國(guó)電信條例所設(shè)定的電信外延較為廣泛，包括 了電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)三大信息基礎(chǔ)設(shè)施，符合三網(wǎng)合一的電信業(yè)發(fā) 展趨勢(shì)。 1 1 2 電信業(yè)及其特征 2 0 世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是電子計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體晶體管 以及集成電路的相繼問世，以信息生產(chǎn)、流通、加工和分配為中心，以信息產(chǎn)品 和服務(wù)為產(chǎn)出的信息產(chǎn)業(yè)日益成為對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)有著重要影響的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，信息產(chǎn) 1 u s c o m m u n i c a t i o n s a c to f1 9 3 4 ，s e c 3 【4 7u s c 1 5 3 】d e f i n i t i o n s ( 4 3 ) 2 劉彩、胡可明主編：中華人民共和國(guó)電信條例釋義，中國(guó)法制出版社2 0 0 0 年版，第6 頁(yè) 3 白永忠著： ，人民 郵電出版社2 0 0 1 年版，第1 1 7 頁(yè) 其三，電信網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模效益性。一個(gè)電信運(yùn)營(yíng)商的電信網(wǎng)擁有越多的用戶， 就越能吸引新的客戶加入，而其原有用戶隨著新用戶的加入不僅可以支付較低的 價(jià)格，而且通信的方便性也越強(qiáng)( 加入網(wǎng)絡(luò)者越多，信息交流的范圍越大) 。同時(shí)， 該運(yùn)營(yíng)商的收入也會(huì)隨之增多，可以有更多的資金投入網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)容與優(yōu)化，提高 服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而又能吸引更多的用戶加入。因此，已擁有主要網(wǎng)絡(luò) 的電信運(yùn)營(yíng)商相對(duì)新興電信運(yùn)營(yíng)商會(huì)擁有更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其擁有的電信網(wǎng)將成 為新興電信運(yùn)營(yíng)商的重大進(jìn)入壁壘。 1 2 電信管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 經(jīng)濟(jì)分析是設(shè)計(jì)電信管制政策的主要依據(jù)，許多管制措施的出臺(tái)都要經(jīng)過(guò)科 學(xué)嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)分析?？梢哉f(shuō)，電信管制在很大程度上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。 1 2 1 經(jīng)濟(jì)學(xué)中的管制概述 ( 1 ) 管制的定義 管制( r e g u l a t i o n ) 8 是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等方面的闖題。研究 管制問題的學(xué)者，由于研究范圍、研究興趣及學(xué)術(shù)背景的不同，對(duì)管制所下的定 義也各不相同。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者對(duì)管制問題的研究較為成熟，對(duì)管制的界定具 有代表性的觀點(diǎn)有如下幾種： 其一，在公共選擇理論中，管制是指“政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)范以及對(duì)規(guī)范 本身作出選擇的過(guò)程”。9 依據(jù)這一定義，政府對(duì)某公共事務(wù)進(jìn)不進(jìn)行管制和如何管 制都是一種非市場(chǎng)的決策過(guò)程。 其二，政府管制理論的開拓者施蒂格勒在其代表作經(jīng)濟(jì)管制理論中認(rèn)為“管 o r e g u l a t i o n 在牛津現(xiàn)代高級(jí)英漢雙解詞典中做名詞譯為：管理、節(jié)制：規(guī)則，規(guī)定，法令，命令。有 學(xué)者為免“管制”一詞有統(tǒng)治、命令之嫌和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而將“r e g u l a t i o n ”譯為“規(guī)制”在本文中仍采 用“管制”的譯法，一方面是由于現(xiàn)在絕大多數(shù)有關(guān)管制問題的專著和譯著都采用“管制”一詞，在引用其 觀點(diǎn)時(shí)便于尊重作者和譯者的原意；另一方面，筆者并不十分認(rèn)同管制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、規(guī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間存 在必然的聯(lián)系，這兩個(gè)詞僅僅是譯法上的不同而已。 9 楊冠瓊： 政府管制及其效率前提，載經(jīng)濟(jì)管理2 0 0 1 ( 4 ) ，第7 2 頁(yè) 4 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文l 電信管制的一般分析 制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù) 的?！? 0 依據(jù)這一觀點(diǎn)，管制主要不是政府對(duì)公共事務(wù)作出的主動(dòng)行為，而是某產(chǎn) 業(yè)的廠商或某職業(yè)集團(tuán)的成員，在進(jìn)行成本收益比較之后，作出的有利于自身的 選擇( 從放任競(jìng)爭(zhēng)、組織卡特爾或類似團(tuán)體和要求政府管制中作出的選擇) 。 其三，另一位著名的管制經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾f 史普博將管制界定為：“管制是由 行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決 策的一般規(guī)則或特殊行為。”1 1 其四，日本學(xué)者植草益認(rèn)為管制是“在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下， 以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為”。1 2 其五，西方權(quán)威的新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典將管制解釋為：“管制，尤 其在美國(guó)，指的是政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)， 政府公開宣布這些行為是要努力制止不充分重視社會(huì)利益的私人決策?！?可以看出，以上各種觀點(diǎn)對(duì)管制的表述各不相同，并有各自所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。 筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中管制就是政府在微觀層次上依照一定的規(guī)則對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn) 行的某種干預(yù)。 ( 2 ) 管制的構(gòu)成要素 依據(jù)上述對(duì)管制的界定，管制一般由三個(gè)要素構(gòu)成：管制主體、管制對(duì)象以 及管制的手段和依據(jù)。 管制主體為政府或法律授權(quán)的特定機(jī)構(gòu)，它們通過(guò)立法或其他形式被賦予管 制權(quán)，并在法律授予的權(quán)限內(nèi)活動(dòng)。 管制對(duì)象包括各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體，主要是指企業(yè)。 管制的依據(jù)和手段為相關(guān)法律法規(guī)，其中對(duì)管制對(duì)象的何種行為進(jìn)行管制、 如何管制及管制者的權(quán)限、行權(quán)方式等都進(jìn)行了規(guī)定。 ( 3 ) 管制的種類 依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將管制分為不同的類別，主要有如下幾種分法： 依據(jù)管制方式的不同，可將管制分為直接管制和間接管制。直接管制是政府 依法直接介入經(jīng)濟(jì)主體決策行為的管制，也是狹義上的管制。其目的在于防止自 然壟斷、信息不對(duì)稱等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的經(jīng)濟(jì)因素的出現(xiàn)。直接管 制又分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制( 這兩種管制將在下一種分類方法中介紹) 。間 接管制是政府并不直接介入經(jīng)濟(jì)主體決策過(guò)程，而僅是依法對(duì)阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮 o g j 施蒂格勒著潘振民譯：產(chǎn)業(yè)組織和政府管制，上海人民出版社上海三聯(lián)書店，1 9 9 6 年版，第2 1 0 頁(yè) 1 1 丹尼爾f 史普博著：管制與市場(chǎng)，上海三聯(lián)書店上海人民出版社，1 9 9 9 年中文版，第4 5 頁(yè) 1 2 【日】植草益著朱紹文等譯：微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國(guó)發(fā)展出版社。1 9 9 2 年中文版，第1 9 頁(yè) 1 3 約翰伊特維爾等編： 新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1 9 9 2 年中文版，第1 3 7 頁(yè) 5 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文1 電信管制的一般分析 有效職能的行為加以限制的管制。其目的在于維持正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。間接管 制主要包括依據(jù)反壟斷法對(duì)企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行的管制和依據(jù)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì) 企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行的管制。 依據(jù)管制領(lǐng)域的不同，可將管制分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制。經(jīng)濟(jì)性管制 主要存在于自然壟斷和存在信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，是為了防止發(fā)生資源配置低效率 和確保利用者的公平利用，政府用法律權(quán)限，通過(guò)許可或認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的 進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等行為加以管制。1 4 經(jīng)濟(jì) 性管制主要涉及的是市場(chǎng)層面，內(nèi)容包括價(jià)格管制、進(jìn)入和退出管制、投資管制 和質(zhì)量管制等。社會(huì)性管制是為了保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、。健康、衛(wèi)生、環(huán) 境保護(hù)和防止災(zāi)害，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制 定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制?！鄙鐣?huì)性管制涉及的主要是環(huán)境污染、 產(chǎn)品質(zhì)量低劣等有關(guān)社會(huì)公共利益的問題，包括環(huán)境管制、工作條件及工作環(huán)境 的管制、食品、藥品等產(chǎn)品安全、健康、衛(wèi)生方面的管制。 依據(jù)對(duì)被管制者是否進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，還可將管制分為對(duì)稱管制和非對(duì)稱管制。 對(duì)稱管制是對(duì)所有被管制者實(shí)行一視同仁、平等對(duì)待的管制政策的管制。非對(duì)稱 管制則是對(duì)不同性質(zhì)的被管制者實(shí)行不同管制政策的管制。非對(duì)稱管制在電信領(lǐng) 域應(yīng)用得十分廣泛，特別是在電信市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)局面尚未形成之前，絕大多數(shù) 國(guó)家都通過(guò)對(duì)主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的適當(dāng)限制，以協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)利益的平衡， 促進(jìn)新興電信運(yùn)營(yíng)商的迅速壯大。 除以上幾種分類方法外，依據(jù)管制所運(yùn)用的手段的不同，可將管制分為行政 手段的管制、經(jīng)濟(jì)手段的管制和法律手段的管制；依據(jù)管制效能發(fā)揮的時(shí)間先后， 可將管制分為事前管制和事后管制。 1 2 2 電信業(yè)的管制需求 根據(jù)以上對(duì)電信和管制的闡述，我們不難得出，電信管制即為規(guī)范電信市場(chǎng) 秩序，維護(hù)電信消費(fèi)者的合法權(quán)益，保障電信網(wǎng)絡(luò)和信息的安全，政府在法律授 權(quán)的范圍內(nèi)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)電信運(yùn)營(yíng)者的市場(chǎng)行為進(jìn)行的干預(yù)和限制。 那為什么要對(duì)電信業(yè)進(jìn)行管制昵? 從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，即是電信業(yè)的管制需求問 題。本文擬從電信業(yè)的自然壟斷性和外部性兩方面來(lái)闡述。 ( 1 ) 源于電信業(yè)自然壟斷性的管制需求 a 自然壟斷理論概述 在電信業(yè)開放競(jìng)爭(zhēng)以前，絕大多數(shù)國(guó)家的電信業(yè)都由政府或是政府授權(quán)的企 業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，其主要依據(jù)就是電信同電力、自來(lái)水、煤氣等行業(yè)一樣屬于自然壟 1 4 日】植草益著朱紹文等譯： 微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國(guó)發(fā)展出版社，1 9 9 2 年中文版，第2 7 頁(yè) 1 5 【日】植草益著朱紹文等譯：微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國(guó)發(fā)展出版社，1 9 9 2 年中文版，第2 2 頁(yè) 6 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 l 電信管制的一般分析 斷行業(yè)。但自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性是什么，為什么要對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行管制，在 理論界有不同的認(rèn)識(shí)。 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)的基本經(jīng)濟(jì)特征表現(xiàn)為：企業(yè)的平均成 本隨產(chǎn)量的增加而持續(xù)下降。自然壟斷企業(yè)不同于一般企業(yè)，前者隨著產(chǎn)量的增 加，產(chǎn)品的平均成本會(huì)持續(xù)下降，在有關(guān)范圍內(nèi)一直不上升；而后者隨產(chǎn)量的增 加，大部分產(chǎn)品的平均成本先下降后上升?；诖?，把自然壟斷行業(yè)的全部社會(huì) 需要交由一家企業(yè)生產(chǎn)，就能把產(chǎn)品的平均成本降到最低。這樣，就需要政府出 面決定由哪家企業(yè)對(duì)該行業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，并對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入進(jìn)行管制。同時(shí)，隨著 產(chǎn)量的增加，產(chǎn)品的邊際成本( m c ) 下降，平均成本( a c ) 也下降，且邊際成 本小于平均成本。此時(shí)，該自然壟斷企業(yè)的總收入= 價(jià)格x 產(chǎn)量，總成本= 平均成本 產(chǎn)量，如果要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，那產(chǎn)品就應(yīng)按邊際成本定價(jià)。于是就出現(xiàn)了 自然壟斷定價(jià)的兩難處境：要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，企業(yè)就會(huì)虧損，因?yàn)檫呺H成 本x 產(chǎn)量 平均成本x 產(chǎn)量。這樣，在自然壟斷行業(yè)又需要政府出面對(duì)價(jià)格進(jìn)行管 制。 以上所述的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是建立在單一產(chǎn)品假設(shè)之上的，與現(xiàn)實(shí)生活中一 個(gè)企業(yè)常常生產(chǎn)多種產(chǎn)品的情況不符，于是經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始探尋新的自然壟斷理論。 鮑莫爾( b a u m 0 1 ) 、潘則( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 在“部分可加性”理論 的基礎(chǔ)上重新定義了自然壟斷，即如果單一企業(yè)生產(chǎn)所有各種產(chǎn)品的總成本小于 多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，企業(yè)的成本方程就是部分可加的。如果 在所有有關(guān)的產(chǎn)量上企業(yè)的成本都是部分可加的，某行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。也 就是說(shuō)，只要壟斷企業(yè)供應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)的總成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和， 即使其生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在，產(chǎn)品的平均成本開始上升，該行業(yè)仍是自然壟斷 行業(yè)。依據(jù)這一理論，自然壟斷定價(jià)的矛盾并不必然存在。由于自然壟斷不再局 限于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的范圍，平均成本有升有降，平均成本與邊際成本的關(guān)系就可分為 三種情況：當(dāng)邊際成本小于平均成本時(shí)，如按邊際成本定價(jià)，企業(yè)虧損，定價(jià)矛 盾存在：當(dāng)邊際成本等于平均成本時(shí)，按邊際成本定價(jià)，企業(yè)盈虧相抵；當(dāng)邊際 成本大于平均成本時(shí)，按邊際成本定價(jià)，企業(yè)盈利。在后兩種情況中，邊際成本 定價(jià)的矛盾不再存在。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將第一種情況稱為強(qiáng)自然壟斷，后兩種情況稱為 弱自然壟斷。 根據(jù)“部分可加性”理論，并非只要是自然壟斷行業(yè)就要管制，而要綜合自然 壟斷的強(qiáng)弱、進(jìn)入障礙的有無(wú)( 這里的進(jìn)入障礙是指進(jìn)入市場(chǎng)的非政策性障礙， 而不是政府政策所造成的人為障礙) 和企業(yè)承受能力的大小采取不同的對(duì)策。1 6 比 1 6 具體對(duì)策分析參見張帆：對(duì)自然壟斷的管制，載湯敏、茅于軾主編：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿專題( 第二輯) ， 商務(wù)印書館1 9 9 3 年版 7 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文1 電信管制的一般分析 如，在強(qiáng)自然壟斷條件下，市場(chǎng)進(jìn)入又無(wú)障礙，如果企業(yè)有承受力( 原壟斷企業(yè) 不會(huì)被擠出市場(chǎng)) ，則既不需要進(jìn)入管制又不需要價(jià)格管制；如果企業(yè)沒有承受能 力，則既需要價(jià)格管制，以免企業(yè)虧損又防止壟斷價(jià)格的存在，同時(shí)又需要進(jìn)入 管制，以使原壟斷企業(yè)不致被擠出市場(chǎng)。 b 電信業(yè)的自然壟斷屬性及其對(duì)管制的需求 長(zhǎng)期以來(lái)，電信業(yè)都被視為自然壟斷產(chǎn)業(yè)，這主要是由其所依賴的技術(shù)條件 決定的。在2 0 世紀(jì)7 0 年代以前，一個(gè)國(guó)家的基本電信業(yè)務(wù)需要統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)，全 程全網(wǎng)，而且電信設(shè)備的價(jià)格高昂，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資巨大。為取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍 經(jīng)濟(jì)效益，避免重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理就十分必要。特 別在電信業(yè)發(fā)展初期，用戶數(shù)量較少，網(wǎng)絡(luò)的單位成本居高不下，電信行業(yè)利潤(rùn) 低，社會(huì)資本不愿意進(jìn)入電信業(yè)?；陔娦艠I(yè)的基礎(chǔ)性和公益性，絕大多數(shù)國(guó)家 都對(duì)電信業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。于是形成了這樣一種局面：由于傳統(tǒng)電信業(yè)的自然壟斷性， 國(guó)家通過(guò)立法或授權(quán)對(duì)其進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)；而這種合法的壟斷經(jīng)營(yíng)又維護(hù)了電信市 場(chǎng)長(zhǎng)期壟斷的格局。 經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展，隨著通信技術(shù)的飛速進(jìn)步和電信需求市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大， 電信業(yè)已成為一個(gè)收入頗豐的行業(yè)，而其自然壟斷的屬性也明顯減弱，主要表現(xiàn) 在以下幾方面： 第一，技術(shù)的進(jìn)步改變了電信業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的特征，部分地改變了電信業(yè)的自 然壟斷性質(zhì)。2 0 世紀(jì)8 0 年代以后，電信網(wǎng)絡(luò)所依賴的技術(shù)發(fā)生了根本性的變化， 特別是微波、無(wú)線、衛(wèi)星和光纖通信技術(shù)的應(yīng)用，大大降低了網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的 成本。“交換技術(shù)的進(jìn)步，尤其是從電路交換方式向數(shù)據(jù)分組交換方式的轉(zhuǎn)變，依 靠因特網(wǎng)和口技術(shù)的發(fā)展，消除了通信距離的限制，用戶只需支付略高于市話費(fèi) 用的價(jià)格就可以享受長(zhǎng)話服務(wù)、傳輸碰和瀏覽網(wǎng)頁(yè)”1 7 。這些都在很大程度 上削弱了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，對(duì)傳統(tǒng)電話市場(chǎng)產(chǎn)生了較大的沖擊。 第二，三網(wǎng)融合的趨勢(shì)，將使有線通信業(yè)務(wù)的自然壟斷屬性大大減弱。電信 業(yè)由于技術(shù)的改變，并非所有的業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性。根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究， 電信業(yè)務(wù)可分為自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)：有線通信業(yè)務(wù)，主要是本地市 話業(yè)務(wù)一般被認(rèn)為具有較顯著的自然壟斷性：而其它業(yè)務(wù)則被認(rèn)為是非自然壟斷 業(yè)務(wù)。這主要是因?yàn)橛芯€通信網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，如果擁有不同電信網(wǎng)絡(luò)的企業(yè) 都向同一用戶提供電話線，就會(huì)存在浪費(fèi)性的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。更重要的是，在大 多數(shù)國(guó)家有線市話網(wǎng)是長(zhǎng)話通信、無(wú)線通信和數(shù)據(jù)通信的基礎(chǔ)，這更增加了其在 電信服務(wù)中的不可替代性。三網(wǎng)融合指的是傳統(tǒng)電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和有線電視網(wǎng) 1 7 唐守廉編著：電信管制，北京郵電大學(xué)出版社2 0 0 1 年版，第9 8 頁(yè) 8 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 電信管制的一般分析 的相互滲透、相互結(jié)合。其實(shí)三網(wǎng)融合并不存在技術(shù)上的障礙，只是大多數(shù)國(guó)家 為維護(hù)有線市話的壟斷，不允許既有的有線電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)用現(xiàn)成的網(wǎng)絡(luò)提供 市話服務(wù)。如果各國(guó)開放固定市話市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)、允許三網(wǎng)在業(yè)務(wù)上相互滲透， 有線市話業(yè)務(wù)的自然壟斷性就會(huì)明顯減弱。 第三，經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變及市場(chǎng)需求的迅速擴(kuò)張，使新興電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入電信 市場(chǎng)的阻力大大減小，電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)。隨著電信技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng) 絡(luò)的通信容量不斷增大。擁有電信網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)商為了獲得更多的利潤(rùn)，把多余的 網(wǎng)絡(luò)資源出租給和自己沒有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的運(yùn)營(yíng)商。于是新興運(yùn)營(yíng)商并不需要投 入大量的資金建設(shè)自身的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)租借原有運(yùn)營(yíng)商的資源開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，并與 傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，隨著技術(shù)的進(jìn)步，電信市場(chǎng)需求迅速擴(kuò)張。無(wú)論是 電信用戶數(shù)量、電信業(yè)務(wù)的種類還是電信業(yè)務(wù)量和通信覆蓋范圍，都呈現(xiàn)出迅速 擴(kuò)大的趨勢(shì)。在這種情況下，許多傳統(tǒng)壟斷電信運(yùn)營(yíng)商跟不上市場(chǎng)需求增長(zhǎng)的步 伐，難以滿足人們?nèi)找娑鄻踊碾娦欧?wù)需求。這也為新興電信運(yùn)營(yíng)商在電信市 場(chǎng)立足，與傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商展開競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了良好的機(jī)會(huì)。雖然競(jìng)爭(zhēng)性的電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu) 并不能完全否認(rèn)電信業(yè)的自然壟斷性( 在某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域也可能會(huì)表現(xiàn)出產(chǎn)品的成 本可加性) ，但現(xiàn)行的競(jìng)爭(zhēng)局面是由于傳統(tǒng)的壟斷性結(jié)構(gòu)不適應(yīng)電信發(fā)展的趨勢(shì)而 形成的。事實(shí)證明，競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)比傳統(tǒng)壟斷的電信市場(chǎng)更有利于電信業(yè)的發(fā) 展和保護(hù)電信用戶的利益。競(jìng)爭(zhēng)模式在全球范圍內(nèi)的推行，使電信業(yè)的自然壟斷 性越來(lái)越不顯著。 隨著電信業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，其自然壟斷性可能會(huì)完全消失，成為非自然壟斷 行業(yè)。但由于多種因素的影響，目前的電信業(yè)并不完全屬于非自然壟斷行業(yè)，某 些業(yè)務(wù)仍具有自然壟斷的性質(zhì)，這就需要政府實(shí)施抑制壟斷運(yùn)營(yíng)商壟斷力量膨脹 的管制政策，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益。 首先，需要對(duì)電信產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行管制，防止壟斷運(yùn)營(yíng)商利用其壟斷 地位制定出大大高于邊際成本的價(jià)格，獲取壟斷利潤(rùn)。 其次，需要對(duì)電信市場(chǎng)進(jìn)入進(jìn)行管制。這種管制并非為了維護(hù)原有電信運(yùn)營(yíng) 商的壟斷地位，而是因?yàn)殡娦艠I(yè)的高技術(shù)性和某些電信業(yè)務(wù)顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性， 有必要對(duì)進(jìn)入電信市場(chǎng)企業(yè)的資格進(jìn)行嚴(yán)格審查和對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)數(shù)量進(jìn)行有 效控制，防止企業(yè)的盲目進(jìn)入和破壞性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。 再次，需要對(duì)壟斷電信運(yùn)營(yíng)商的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行管制。處于壟斷地位的 運(yùn)營(yíng)商當(dāng)然不希望新企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，瓜分它的市場(chǎng)份額，動(dòng)搖它的市場(chǎng)地位， 于是會(huì)想盡辦法妨礙新企業(yè)的進(jìn)入，比如拒絕互聯(lián)互通、對(duì)新企業(yè)使用其網(wǎng)絡(luò)資 源提出過(guò)高要求、利用多種業(yè)務(wù)之間的垂直關(guān)系進(jìn)行交叉補(bǔ)貼等。因此，為制約 壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，需要政府進(jìn)行管制。 9 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文1 電信管制的一般分析 ( 2 ) 源于電信業(yè)外部性的管制需求 亂外部性理論概述 所謂外部性是指一定的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)外部的影響，造成私人成本與社會(huì)成本之 間相偏離的現(xiàn)象。其中，私人成本是指為生產(chǎn)或消費(fèi)一種產(chǎn)品，生產(chǎn)者或消費(fèi)者 自己所必須承擔(dān)的成本費(fèi)用。在不存在外部性時(shí)，私人成本就是生產(chǎn)或消費(fèi)這種 產(chǎn)品所發(fā)生的全部成本，即私人成本等于社會(huì)成本；而當(dāng)存在外部性時(shí)，社會(huì)成 本就不僅包括私人成本，還包括生產(chǎn)或消費(fèi)這種產(chǎn)品對(duì)外部影響而產(chǎn)生的外部成 本，即社會(huì)成本( s c ) = 私人成本( p c ) + 外部成本( e c ) 。如果外部成本為正值， 則社會(huì)成本大于私人成本，私人的行為給社會(huì)造成了額外的成本，即私人成本存 在負(fù)外部性；反之，如果外部成本為負(fù)值，則社會(huì)成本小于私人成本，私人行為 存在正外部性。進(jìn)一步分析，在存在外部性的條件下，要達(dá)到社會(huì)福利最大化， 邊際條件就不再是私人的邊際成本等于邊際收益。假定a 每生產(chǎn)一件產(chǎn)品就會(huì)使 b 的生產(chǎn)環(huán)境惡化，為了消除這種環(huán)境惡化的影響，b 必須追加一定的成本支出， 這種支出也應(yīng)是a 每生產(chǎn)一件產(chǎn)品所發(fā)生的成本的組成部分，即邊際外部成本 ( m e c ) 。此時(shí)，邊際社會(huì)成本( m s c ) 不再等于邊際私人成本，而為邊際私人成 本( m p c ) 與邊際外部成本( m e c ) 之和，即m s c = m p c + m e c ，當(dāng)m e c 位負(fù)值 時(shí)，則為存在正外部性的情形。因此，在存在外部性的條件下，要使社會(huì)福利最 大化，邊際條件應(yīng)為社會(huì)的邊際成本等于社會(huì)的邊際收益，要將外部性考慮進(jìn)去。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中具有基礎(chǔ)性的作用。但當(dāng)存在外部性 條件時(shí)，由于私人的生產(chǎn)或消費(fèi)行為僅從自身的成本和收益出發(fā)來(lái)選擇最優(yōu)的資 源配置，而沒有考慮外部性因素，因而私人選擇的最優(yōu)配置會(huì)與社會(huì)最優(yōu)配置產(chǎn) 生一定的偏差。此時(shí)，若沒有政府的干預(yù)行為，市場(chǎng)機(jī)制本身并不能自動(dòng)導(dǎo)致有 效率的資源配置。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，在存在負(fù)外部性的場(chǎng)合，需要有效的政府 干預(yù)，消除各種負(fù)外部性：在存在正外部性的場(chǎng)合，也需要政府建立某種補(bǔ)償機(jī) 制，以刺激私人的正外部性行為，或者直接由政府從事正外部性活動(dòng)。然而，科 斯在其社會(huì)成本問題一文中對(duì)上述直接由存在外部性導(dǎo)致政府管制的觀點(diǎn)提 出了挑戰(zhàn)。他認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)清晰，私人之間的交易活動(dòng)不存在交易成本，則私 人交易同樣可以解決外部性所引起的問題，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但科斯的這一 理論是建立在交易雙方不存在交易費(fèi)用基礎(chǔ)之上的，而現(xiàn)實(shí)中私人交易往往需要 花費(fèi)高昂的成本，以致不能達(dá)成交易。當(dāng)然，政府干預(yù)本身也是要花費(fèi)成本的， 如立法成本、實(shí)施成本等。因此，在存在外部性的場(chǎng)合，政府進(jìn)行干預(yù)和管制的 條件除了外部性造成的市場(chǎng)失靈以外，還在于這種干預(yù)和管制的成本不僅應(yīng)小于 私人之間所需的交易成本，還應(yīng)小于干預(yù)之后所獲得的社會(huì)收益。 b 電信業(yè)的外部性及其對(duì)管制的需求 1 0 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文l 電信管制的一般分析 電信業(yè)中也存在正外部性和負(fù)外部性的場(chǎng)合，并且由于電信業(yè)正處于壟斷產(chǎn) 業(yè)向非壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，其外部性表現(xiàn)得格外突出。 電信運(yùn)營(yíng)商向人口稀少、地形險(xiǎn)峻的偏遠(yuǎn)地區(qū)提供電信普遍服務(wù)，是電信業(yè) 正外部性的典型表現(xiàn)。因?yàn)閮H以人們能支付得起的價(jià)格向成本高的地區(qū)提供普遍 服務(wù)，電信運(yùn)營(yíng)商的私人成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)成本，其提供普遍服務(wù)的行為不僅不 會(huì)給社會(huì)增加額外的成本，還會(huì)給社會(huì)帶來(lái)收益提高整個(gè)社會(huì)的信息化水平。 在電信業(yè)處于政府壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)期，提供普遍服務(wù)的行為是由政府實(shí)施的。而當(dāng)電 信業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)階段，由于各運(yùn)營(yíng)商的最大化自身利潤(rùn)的目的，在市場(chǎng)機(jī)制條件下， 誰(shuí)都不愿提供普遍服務(wù)，并且由于普遍服務(wù)的社會(huì)公益性，完全依靠運(yùn)營(yíng)商自覺 自愿的交易行為來(lái)實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)幾乎是不可能的。因此，為鼓勵(lì)電信運(yùn)營(yíng)商實(shí)施 這種正外部性行為，需要政府實(shí)施普遍服務(wù)管制，建立普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制， 對(duì)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施普遍服務(wù)的成本進(jìn)行補(bǔ)償，并采取普遍服務(wù)基金、招投標(biāo)等方式以 降低政府管制成本。 由于電信業(yè)長(zhǎng)期的壟斷局面，在剛剛引入競(jìng)爭(zhēng)時(shí)某些電信運(yùn)營(yíng)商在市場(chǎng)上仍 處于主導(dǎo)地位。這些主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)及其濫用優(yōu)勢(shì)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為， 對(duì)電信市場(chǎng)產(chǎn)生了某些負(fù)外部性。如前所述，電信業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益性，主導(dǎo) 運(yùn)營(yíng)商由于網(wǎng)絡(luò)資源及用戶資源的優(yōu)勢(shì)能不斷地吸引新的用戶加入，而新興運(yùn)營(yíng) 商很難吸引用戶并與主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商展開競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商為將新興運(yùn)營(yíng)商擠 出市場(chǎng)，往往會(huì)采取諸如拒絕互聯(lián)互通、進(jìn)行內(nèi)部業(yè)務(wù)的交叉補(bǔ)貼等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng) 手段。主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)及濫用優(yōu)勢(shì)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為加大了新興運(yùn)營(yíng) 商的運(yùn)營(yíng)成本，比如，新興運(yùn)營(yíng)商不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力與主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商進(jìn) 行互聯(lián)互通談判，需要制定一系列的優(yōu)惠政策吸引新的用戶資源等。因此，主導(dǎo) 運(yùn)營(yíng)商提供電信服務(wù)的成本應(yīng)由其私人成本與新興運(yùn)營(yíng)商為排除主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的限 制競(jìng)爭(zhēng)行為所額外花費(fèi)的成本組成。主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商提供電信服務(wù)的私人成本小于其 社會(huì)成本，存在負(fù)外部性。由于主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商與新興運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)地位的懸殊，完全 依靠?jī)烧叩慕灰仔袨殡y以消除這種負(fù)外部性，并且需要花費(fèi)大量的交易成本。因 而，需要政府實(shí)施各種管制政策，如市場(chǎng)進(jìn)入管制、互聯(lián)互通管制等，糾正社會(huì) 成本與私人成本之間的偏差，營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。當(dāng)然，具體的管制制度 設(shè)計(jì)也應(yīng)使得管制成本最低，并且管制收益大于管制成本。 綜上所述，電信業(yè)自然壟斷性的削弱并不意味著電信業(yè)不需要管制，即使在 全球電信業(yè)放松管制的潮流下，各國(guó)仍委以電信管制機(jī)構(gòu)重任，對(duì)電信市場(chǎng)進(jìn)入、 電信服務(wù)價(jià)格、普遍服務(wù)、互聯(lián)互通等方面進(jìn)行管制：同時(shí)，電信業(yè)的外部性也 對(duì)政府管制提出了客觀要求，需要政府實(shí)施各種管制政策消除負(fù)外部效應(yīng)，實(shí)現(xiàn) 資源的優(yōu)化配置。 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文 i 電信管制的一般分析 1 3 電信管制的法學(xué)分析 電信管制雖然在很大程度上是依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析進(jìn)行的，但管制機(jī)構(gòu)為保證管 制政策的權(quán)威性和可執(zhí)行性，仍需要將這些經(jīng)濟(jì)政策法制化，而后依法進(jìn)行管制。 因此，電信管制不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，也是一個(gè)法學(xué)問題。 1 3 1 電信法的基本理論 電信法的基本理論主要包括：電信法的調(diào)整對(duì)象、電信法的定義、電信法的 地位以及電信法的基本原則等。 ( 1 ) 電信法的調(diào)整對(duì)象 任何法都是調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的，所謂社會(huì)關(guān)系是指在社會(huì)活動(dòng)中發(fā)生的人 與人之間的關(guān)系。根據(jù)當(dāng)前世界各國(guó)電信立法實(shí)踐，電信法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系一 般包括：電信管理部門之間的職能分工與合作協(xié)調(diào)關(guān)系；國(guó)家對(duì)電信經(jīng)營(yíng)主體的 活動(dòng)進(jìn)行管理的過(guò)程中所發(fā)生的電信管理關(guān)系，這是電信法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系中最 重要的一種關(guān)系；電信經(jīng)營(yíng)主體向電信用戶提供服務(wù)過(guò)程中所發(fā)生的電信服務(wù)關(guān) 系；電信經(jīng)營(yíng)主體之間在電信資源配置和相互利用過(guò)程中所發(fā)生的電信利用關(guān)系； 在對(duì)電信設(shè)施建設(shè)和維護(hù)過(guò)程中所發(fā)生的電信設(shè)施保護(hù)和管理關(guān)系；在保障電信 網(wǎng)絡(luò)和信息安全過(guò)程中所發(fā)生的信息安全管理關(guān)系等。 ( 2 ) 電信法的定義 通過(guò)上述對(duì)電信法調(diào)整對(duì)象的分析可以看出，電信法是主要調(diào)整電信活動(dòng)中 電信管理部門、電信企業(yè)、電信用戶之間及其相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范 的總和。因此，電信法律規(guī)范是綜合性的法律規(guī)范，其中調(diào)整電信企業(yè)之間的關(guān) 系和電信企業(yè)與用戶之間關(guān)系的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)屬于民事法律規(guī)范的范疇；而調(diào)整 電信管理部門之間的關(guān)系和電信管理部門與電信企業(yè)之間關(guān)系的法律規(guī)范則屬于 行政和經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的范疇。 ( 3 ) 電信法的地位 電信法在整個(gè)法律體系中屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，是經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)分支產(chǎn)業(yè) 法的重要組成部分。隨著信息技術(shù)日新月異的發(fā)展和電信產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中作用 的日益顯著，電信法的重要地位也逐步確立和發(fā)展起來(lái)。特別是在各國(guó)電信業(yè)打 破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)以后，依靠電信法對(duì)電信業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控成為各國(guó)發(fā)展電信業(yè)的 主要方式和手段。許多國(guó)家針對(duì)本國(guó)電信業(yè)的發(fā)展情況，對(duì)電信法的多次修改和 不斷完善，充分表明了電信法在國(guó)家社會(huì)發(fā)展中的重要地位。 ( 4 ) 電信法的基本原則 電信法的基本原則是寓于電信法律之中的對(duì)電信立法、電信守法和電信執(zhí)法 有根本指導(dǎo)意義的思想或規(guī)則。根據(jù)電信行業(yè)的特點(diǎn)及電信管制的需要，電信法 的基本原則主要包括以下方面： 1 2 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文l 電信管制的一般分析 其一，國(guó)家適度干預(yù)原則。也可以說(shuō)是政企分開原則。長(zhǎng)期以來(lái)，絕大多數(shù) 國(guó)家的電信業(yè)都是實(shí)行的政府直接投資和經(jīng)營(yíng)的管理體制。自從2 0 世紀(jì)8 0 年代 進(jìn)行電信體制改革、實(shí)行政企分開以后，這一原則成為電信法的第一原則。 其二，競(jìng)爭(zhēng)原則。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的靈魂，是社會(huì)生產(chǎn)效率提高的根本 動(dòng)力。在電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)、以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展是世界性的潮流，也是 電信業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。要轉(zhuǎn)變電信壟斷經(jīng)營(yíng)體制，就要確立競(jìng)爭(zhēng)原則。 其三，公正公平原則。電信法要實(shí)現(xiàn)其正義價(jià)值，就要使電信市場(chǎng)主體在同 等的法律條件下實(shí)現(xiàn)自身的利益平衡。這既包括對(duì)待不同電信市場(chǎng)主體的公平， 也包括對(duì)待電信管制者與被管制者的公平；既包括管制內(nèi)容上的公平，也包括管 制實(shí)施程序上的公平。 1 3 2 電信管制法的基本理論 從對(duì)電信法基本理論的闡述可以看出，電信管制法是電信法的重要組成部 分，因此電信法的某些基本理論，如電信法的基本原則等，也適用于電信管制法。 然而，電信管制法由于其調(diào)整對(duì)象的特定性，也可以獨(dú)立于其他電信法律法規(guī)而 存在并自成體系。 ( 1 ) 電信管制法的定義 電信管制法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系即電信主管部門與電信企業(yè)之間的監(jiān)督管理關(guān) 系，主要表現(xiàn)為電信市場(chǎng)準(zhǔn)入和電信市場(chǎng)監(jiān)督管理等方面。據(jù)此，電信管制法是 主要調(diào)整電信主管部門與電信企業(yè)之間的監(jiān)督管理關(guān)系的法律規(guī)范的總和。 ( 2 ) 電信管制法律關(guān)系 電信管制法律關(guān)系是根據(jù)電信管制法律規(guī)范在國(guó)家對(duì)電信市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù) 和限制過(guò)程中所形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)限關(guān)系，是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。電信管制法律關(guān)系 的主體是電信管制法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，主要包括電信監(jiān)督 管理機(jī)構(gòu)和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者，即電信管制者和被管制者。電信管制法律關(guān)系的客 體是電信管制法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)共同指向的對(duì)象，具體包括：電信設(shè)施和 資源、電信經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)行為、電信監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為等a 電信管制法律 關(guān)系的內(nèi)容是電信管制法律關(guān)系的主體所擁有的權(quán)利和所負(fù)有的義務(wù)，對(duì)于電信 監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，享受的是對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的職權(quán)，擔(dān)負(fù)的是正確行使這 種職權(quán)的職責(zé)；對(duì)于電信經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，享受的是在法律允許范圍內(nèi)的自由經(jīng)營(yíng)權(quán)， 擔(dān)負(fù)的是服從管制機(jī)構(gòu)合法監(jiān)管、不損害電信用戶合法權(quán)益和進(jìn)行正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的義 務(wù)。 電信管制法律關(guān)系不同于電信服務(wù)法律關(guān)系。后者主要是根據(jù)民法、消費(fèi)者 權(quán)益保護(hù)法等相關(guān)法律規(guī)范所形成的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和電信用戶之間的民事法律 關(guān)系，這一關(guān)系的主體電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和電信用戶處于平等的法律地位。而電信 1 3 重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文1 電信管制的一般分析 管制法律關(guān)系的主體雙方是以管制者和被管制者的身份出現(xiàn)的，并且兩者之間具 有隸屬性。同時(shí)，電信服務(wù)法律關(guān)系的客體主要是指提供信息傳遞服務(wù)的行為， 而電信管制法律關(guān)系作為一種由國(guó)家對(duì)電信市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和限制的經(jīng)濟(jì)權(quán)限 關(guān)系，其客體主要是一種經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，包括監(jiān)管者的調(diào)控行為和被監(jiān)管者的服 從行為。 ( 3 ) 電信管制立法體系 立法體系是指由立法權(quán)限和立法等級(jí)層次所構(gòu)成的體系。就我國(guó)而言，依據(jù) 我國(guó)憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，立法包括中央立法和地方立法。中央立 法是指以全國(guó)人大及其常委會(huì)的國(guó)家立法為主導(dǎo)，以國(guó)務(wù)院及其所屬部門立法相 輔助的中央有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)立法的總稱。1 8 地方立法則包括省、自治區(qū)、直轄市、較 大的市的人大及其常委會(huì)以及這些地方政府的立法，還包括各級(jí)民族自治地方人 大的立法。據(jù)此，我國(guó)電信管制立法體系是由中央電信管制立法和地方電信管制 立法所構(gòu)成的體系。中央電信管制立法包括由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的調(diào)整電 信監(jiān)督管理關(guān)系的電信管制基本法律制度，一般包括在電信基本法中：還包括由 國(guó)務(wù)院或其所屬的電信主管部門依據(jù)電信基本法制定的電信管制行政法規(guī)和部門 規(guī)章。地方電信管