中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中的公共危機(jī)及其應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè).doc

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中的公共危機(jī)及其應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)2011 年中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)方案上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，其為河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)勾勒出具有劃時(shí)代意義的宏偉藍(lán)圖。但是，人口多、底子薄、基礎(chǔ)差的省情決定了河南在未來的發(fā)展中仍會(huì)面臨諸多困難和制約因素。隨著城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，一些突發(fā)性的社會(huì)災(zāi)害，給人們帶來的巨大物質(zhì)和精神損失以及對(duì)社會(huì)發(fā)展造成的破壞是不可估量的。突發(fā)事件的發(fā)生，暴露出我國我省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一些問題，其中較突出的一個(gè)問題就是公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制還不健全，處理和管理危機(jī)能力亟待增強(qiáng)。突發(fā)事件警醒我們，必須建立健全公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理工作，提高全社會(huì)抵御突發(fā)事件的能力。一、公共危機(jī)的類型及特征公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。其影響范圍廣大，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境造成嚴(yán)重威脅和損害，對(duì)社會(huì)秩序形成巨大沖擊，超出政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，從而要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)。公共危機(jī)一般分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生危機(jī)、社會(huì)安全危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)五類，但不論是哪個(gè)領(lǐng)域的公共危機(jī)均具有以下幾個(gè)基本特征：一是公共性。公共危機(jī)盡管起因千差萬別，但有一點(diǎn)是共同的，即它們涉及的對(duì)象不是單個(gè)的個(gè)人而是社會(huì)大眾，至少是一個(gè)特定單位或地域中的一群人。公共危機(jī)的發(fā)生一般涉及地區(qū)性甚至國家公共利益，這一類危機(jī)事件往往因?yàn)檠杆賯鞑ザ鸸姷年P(guān)注。因此，危機(jī)的妥善解決必然要涉及到對(duì)公共資源的組織協(xié)調(diào)，涉及到對(duì)公共心理認(rèn)識(shí)的引導(dǎo)和提高，涉及到公共組織的自我修復(fù)完善。二是突發(fā)性、緊迫性。公共危機(jī)的發(fā)生突如其來，或只有短時(shí)預(yù)兆且演變迅速，有很強(qiáng)的沖擊力，往往使人們措手不及。危機(jī)管理者必須立即采取緊急措施加以處置和控制，否則將會(huì)造成更大的危害和損失，如化學(xué)品泄漏、爆炸等事故發(fā)生后可能已造成人員財(cái)產(chǎn)損失，如不能立即采取緊急救助，損失將不斷擴(kuò)大。三是危害性。危機(jī)事件的發(fā)生威脅到公眾生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序和公共安全，對(duì)社會(huì)心里和個(gè)人心里也會(huì)造成巨大的破壞性沖擊，使社會(huì)基本價(jià)值觀受到挑戰(zhàn)和威脅。另外，由于現(xiàn)代傳媒的發(fā)達(dá)，使得危機(jī)事件在最短的時(shí)間內(nèi)波及全世界，成為全球性的話題，從而使危機(jī)的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，有可能損壞政府形象。四是不確定性。危機(jī)事件的爆發(fā)雖然存在著發(fā)生的征兆和預(yù)警的可能，但人們對(duì)危機(jī)事件發(fā)生的概率、危機(jī)如何產(chǎn)生、如何發(fā)展、波及范圍多大、危害程度多深等往往難以有準(zhǔn)確的把握。如人們還難以準(zhǔn)確預(yù)見火災(zāi)在何時(shí)何地以何種形式發(fā)生；對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、疫情等雖能做出一定的預(yù)報(bào)，但對(duì)危機(jī)發(fā)生的具體形式、爆發(fā)程度及其造成的后果也難以完全準(zhǔn)確預(yù)見。另外，危機(jī)的起因既可能是由單一原因引起的，也可能是多種原因的結(jié)果，大眾的反映程度以及社會(huì)管理的有效程度也是難以預(yù)知的，因此危機(jī)的發(fā)展變化方向是多變的。同時(shí)，由于社會(huì)的發(fā)展，事物之間的聯(lián)系愈發(fā)復(fù)雜，不確定性更加突出，這對(duì)管理者正確決策提出了巨大的挑戰(zhàn)。五是社會(huì)性、擴(kuò)散性。公共危機(jī)更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)事件的規(guī)模和影響程度，社會(huì)性是公共危機(jī)的應(yīng)有之義。危機(jī)發(fā)生和發(fā)展具有動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，其影響和危害則具有擴(kuò)散的特點(diǎn)。擴(kuò)散性是就危機(jī)影響的過程和波及范圍而言的，漣漪反映或連鎖反映就是擴(kuò)散性的例證，由于危機(jī)所產(chǎn)生的影響涉及到社會(huì)諸多領(lǐng)域，一個(gè)危機(jī)的發(fā)生往往會(huì)引爆另一個(gè)危機(jī)的發(fā)生。二、公共危機(jī)管理的應(yīng)對(duì)要點(diǎn)和基本原則國外高度重視公共危機(jī)管理的研究，提出了著名的4R模式，認(rèn)為管理公共性危機(jī)由縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，取其英語的第一個(gè)字母，成為4R模式。 （1）縮減：就是減少危機(jī)情景的攻擊力和影響力，在這個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，注意破壞性因素的整合，力圖排除危機(jī)發(fā)生。 （2）預(yù)備：就是做好處理危機(jī)情況的準(zhǔn)備，具體工作包括建立預(yù)警機(jī)制和培訓(xùn)計(jì)劃，開展救生圈操作演習(xí)、潛水與急救訓(xùn)練。 （3）反應(yīng)：就是盡力應(yīng)對(duì)已發(fā)生的危機(jī)，涉及的工作主要有進(jìn)行影響分析（包括潛在影響的分析和機(jī)會(huì)性影響的分析）、制定處理計(jì)劃、開展技能培訓(xùn)（即通過必要培訓(xùn)提高相關(guān)工作人員的溝通技能、媒體協(xié)調(diào)技能、與具有進(jìn)攻性的人打交道的技能）和審計(jì)，其中制定處理計(jì)劃包括撤離計(jì)劃、反應(yīng)管理計(jì)劃、處理心理創(chuàng)傷與壓力計(jì)劃三個(gè)方面。 （4）恢復(fù)：就是重建家園，具體工作包括影響分析、制定恢復(fù)計(jì)劃、培訓(xùn)形象管理技能和審計(jì)。 4R模式對(duì)于我國我省開展公共危機(jī)管理具有借鑒意義。在公共危機(jī)管理中需要掌握的基本原則，有如下幾條：（1）“職責(zé)分工，條塊結(jié)合”。明確不同類型突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的牽頭部門和單位，其他有關(guān)部門和單位提供必要的支持和協(xié)作。根據(jù)突發(fā)公共事件的特點(diǎn)，明確應(yīng)急管理的分工機(jī)制：專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的事件（如突發(fā)公共衛(wèi)生事件）應(yīng)當(dāng)以相關(guān)的中央部委牽頭，地方政府積極配合；專業(yè)性、技術(shù)性不強(qiáng)的事件（如突發(fā)社會(huì)公共安全事件）以地方政府為主，中央部委積極配合；涉及跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、跨部門或領(lǐng)域的突發(fā)公共事件，由國務(wù)院及其有關(guān)部門牽頭；根據(jù)形勢發(fā)展的要求適當(dāng)增加專業(yè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。（2）“分級(jí)管理、重心下移”。在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地方、各部按照分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)的要求，建立健全應(yīng)急管理機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)縣市級(jí)政府的應(yīng)急管理機(jī)制；條件比較成熟的大城市，可建立輻射范圍廣的大都市應(yīng)急管理機(jī)制；縣級(jí)應(yīng)急管理的范圍應(yīng)當(dāng)輻射到鄉(xiāng)村。（3）“預(yù)防為主，平戰(zhàn)結(jié)合”。在全面整合的應(yīng)急管理模式指導(dǎo)下按照“長期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)” 的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的準(zhǔn)備、預(yù)備和預(yù)警等基礎(chǔ)性工作，提高政府的突發(fā)公共事件預(yù)警和防范能力，做好日常的應(yīng)急培訓(xùn)、演練以及其他各項(xiàng)基本制度建設(shè)。三、完善公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制的對(duì)策近年來，我國我省各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生，整個(gè)中國已開始積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件的威脅，并積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，但仍存在著諸多不足之處。為進(jìn)一步完善突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，特提出以下幾個(gè)方面的政策建議：強(qiáng)化公共危機(jī)應(yīng)急管理意識(shí)。目前，我國我省在社會(huì)領(lǐng)域和政府管理層面上，危機(jī)意識(shí)尚顯薄弱。從近年來SARS、“廣西南丹”礦井透水等事件的處理來看，在事件開始出現(xiàn)苗頭時(shí)，很多地方政府并沒有意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，反應(yīng)遲鈍，對(duì)一些明顯可能成為危機(jī)的問題缺少詳細(xì)的預(yù)警分析，導(dǎo)致政府處理危機(jī)事件往往是撞擊式的被動(dòng)反應(yīng)模式。因此，各級(jí)政府首先要清醒地認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段公共危機(jī)應(yīng)急管理的重要性，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。危機(jī)意識(shí)是危機(jī)管理的起點(diǎn)，也是提升政府危機(jī)管理能力的前提。凡事“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，各級(jí)政府必須要有憂患意識(shí)，視危機(jī)為開放社會(huì)的一種必然現(xiàn)象，是復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)的常態(tài)，“安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡”，時(shí)刻保持敏感度。其次應(yīng)創(chuàng)造一種危機(jī)管理的文化與環(huán)境，加強(qiáng)教育與訓(xùn)練。提高對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源的警惕性，提高處理技能以及在危機(jī)中保持良好的心態(tài)。同時(shí)，把危機(jī)管理意識(shí)灌輸?shù)饺鐣?huì)，對(duì)普通民眾開展危機(jī)應(yīng)對(duì)教育，提高社會(huì)的成熟度，從而增進(jìn)社會(huì)抵御突發(fā)公共危機(jī)的整體水平。健全公共危機(jī)應(yīng)急管理的法律體系。我國目前災(zāi)害法和緊急狀態(tài)法仍呈多元分散態(tài)勢，針對(duì)不同的危機(jī)種類基本上都制定了各行業(yè)各部門獨(dú)立的應(yīng)對(duì)性法律法規(guī)，但其往往只適用于某種特定危機(jī)狀態(tài)，無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共危機(jī)，從而導(dǎo)致政府在處理不同危機(jī)事件時(shí)所根據(jù)的法律依據(jù)有所差異，采取的應(yīng)急措施也不盡一致。為了使政府公共危機(jī)應(yīng)急管理法制化，使危機(jī)管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，我們必須健全公共危機(jī)管理的法律體系，制定全局性危機(jī)管理法律，健全專門性危機(jī)管理法律，并建立一套成熟的危機(jī)日常管理體系及相關(guān)法律支援，建立信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確的行政應(yīng)急法律制度。通過公共危機(jī)管理法律體系的建設(shè)，對(duì)全國危機(jī)管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理常規(guī)化，將危機(jī)應(yīng)急管理納入法治軌道。建立統(tǒng)一的常設(shè)性的危機(jī)應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)。我們長期以來采用分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情救援體制和危機(jī)管理模式，并沒有一個(gè)獨(dú)立、常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)復(fù)合危機(jī)事件的快速反應(yīng)機(jī)制顯得效率較低，而且不能把危機(jī)的前期控制納入政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃與日常管理中，對(duì)可能產(chǎn)生的各種危機(jī)缺乏宏觀性的總體考慮。相比之下，西方國家依據(jù)各自的國情，相繼建立了適應(yīng)本國危機(jī)管理的專責(zé)管理系統(tǒng)。因此，建議建立一個(gè)常設(shè)的、專責(zé)的危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，組織有經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)各類危機(jī)開展分析總結(jié)工作，在社會(huì)安全的高度上制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，并協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門以及各級(jí)政府之間的工作，加強(qiáng)其協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)能力；在地方層面上建立起與統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的對(duì)口管理部門。這樣一來，以后再遇到突發(fā)情況，就由專門的政府機(jī)構(gòu)來應(yīng)對(duì)，而不是臨時(shí)搭建一個(gè)班子，通過統(tǒng)一有效的管理，形成合力，提高應(yīng)急處置效率。建立危機(jī)應(yīng)急管理的社會(huì)共治模式。國家公共危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)的是政府的責(zé)任和反應(yīng)能力，但就危機(jī)來說，它考驗(yàn)的是整個(gè)國家、社會(huì)的整體應(yīng)對(duì)能力；面對(duì)危機(jī)，單靠政府的力量去控制和化解顯然勢單力薄。因此，政府應(yīng)與社會(huì)各階層展開全方位合作，建立危機(jī)管理社會(huì)共治模式。通過加強(qiáng)危機(jī)教育，培養(yǎng)大眾和企業(yè)單位的危機(jī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、自救互救知識(shí)，提高社會(huì)動(dòng)員能力，在全社會(huì)范圍內(nèi)形成“萬眾一心，眾志成城”的局面，使公眾與政府同心同德，休戚與共。完善公共危機(jī)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件時(shí)，公眾對(duì)信息的需求迅速上升。透明度越低，危機(jī)發(fā)生的概率越高，公共危機(jī)應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它必須依托統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，因此政府應(yīng)把現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用到危機(jī)應(yīng)急管理中，建立有效的信息收集、管理和發(fā)布系統(tǒng)，形成即