淺析建立本市公職律師制度的框架體系.doc

淺析建立本市公職律師制度的框架體系 2003-11-21 16:55:38 孫勇軍、周宏平 【摘要】：建立公職律師制度是完善律師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府依法行政的重要措施。公職律師是指具有律師資格或法律職業(yè)資格，供職于政府部門，專門為政府部門提供法律服務(wù)的律師。公職律師的職責(zé)范圍主要是為政府部門提供法律服務(wù)。公職律師的組織形式和管理形式以松散型方式為主，在行政方面歸所在單位管理，業(yè)務(wù)上接受司法行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。 【關(guān)鍵詞】：公職律師；制度；框架 黨的“十六大”報(bào)告明確提出了“健全社會(huì)主義法制、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平”、“提高全民法律素質(zhì)，尤其要增強(qiáng)公職人員的法制觀念和依法辦事能力”的治國(guó)方略。建立公職律師制度，正是貫徹“十六大”有關(guān)法制建設(shè)的一個(gè)重要舉措。從社會(huì)上廣泛吸納法律精英，有助于提高政府公務(wù)員的法律素質(zhì)，有助于政府轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法方式，推動(dòng)政府依法行政工作，是政府部門做好行政訴訟工作的必然要求，是加入世貿(mào)組織后在WTO法律規(guī)則下的必然選擇。本文從建立公職律師制度的準(zhǔn)入條件、職責(zé)范圍、組織形式、管理形式等方面進(jìn)行初步的探討。 一、公職律師的概念（性質(zhì)） 國(guó)外早就存在公職律師制度，但鮮有公職律師的提法，大多稱之為“政府律師”、“官方律師”。目前，對(duì)于公職律師的概念、范圍以及特征，國(guó)內(nèi)還沒有取得一致的意見，主要有以下幾種代表性的提法：1、公職律師是具有律師資格，持有執(zhí)業(yè)證，享有國(guó)家公務(wù)員待遇，為政府提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。3 2、公職律師指依法取得律師職業(yè)證書，在國(guó)家機(jī)關(guān)或者公共事業(yè)單位任職，由國(guó)家支付薪酬的職業(yè)律師。43、司法部征求意見稿指出：公職律師是指具有律師資格，受聘于政府部門，不對(duì)社會(huì)提供有償服務(wù)，專門為政府提供法律服務(wù)的律師。4、公職律師是指依法取得律師職業(yè)證書，在國(guó)家行政機(jī)關(guān)專職從事行政法制工作的公務(wù)員，或者在政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)專職從事法律援助事務(wù)的工作人員。從國(guó)內(nèi)各地試點(diǎn)工作來(lái)看，各地對(duì)公職律師的概念規(guī)定大同小異。北京市1995年發(fā)布的關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的實(shí)施方案并沒有明確規(guī)定公職律師的概念，只是在人員條件中規(guī)定：1、是試點(diǎn)單位的公務(wù)員；2、具有律師資格；3、從事政府法制工作。廈門市公職律師管理辦法征求意見稿第2條指出：“公職律師是具有律師資格或法律職業(yè)資格，供職于政府部門，不對(duì)社會(huì)提供有償服務(wù)，專門辦理政府部門法律事務(wù)的律師。” 廣東省正式發(fā)文的有關(guān)文件中并未就公職律師概念作明確的規(guī)定，只是廣東省司法廳在向省委、省政府提供的關(guān)于建立我省公職律師制度的補(bǔ)充意見中指出：“公職律師是指已獲取律師資格或通過國(guó)家司法考試獲得的法律職業(yè)資格，在政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任公職，負(fù)責(zé)為政府或其單位提供咨詢，辦理法律事務(wù)，并經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)可的職業(yè)律師。” 國(guó)外大多稱之為“政府律師”，指專門為政府提供法律服務(wù)的律師。我國(guó)香港特別行政區(qū)“公職律師”是指在香港行政會(huì)議、立法會(huì)、律政司和法律援助署等機(jī)構(gòu)和部門雇傭的官員，是具有律師資格并從事法律工作的公務(wù)員（或公職人員）。 美國(guó)公職律師的概念主要是指政府機(jī)構(gòu)雇傭的全職律師，它不包括為政府提供法律服務(wù)的私人執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的律師。由于美國(guó)是復(fù)合制國(guó)家，存在州與聯(lián)邦兩級(jí)政府，美國(guó)政府律師的內(nèi)涵十分廣泛。它包括但不限于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)律師，州政府律師，政府法律官員和軍隊(duì)律師。英國(guó)并沒有公職律師的提法，但存在一些被政府部門、機(jī)構(gòu)、組織和地方政府為處理自己的法律事務(wù)而聘用的律師，英國(guó)刑事檢控部門成為政府聘用社會(huì)律師的最大東家。德國(guó)亦沒有公職律師的概念，聯(lián)邦政府司法部有自己的雇員通常是律師來(lái)負(fù)責(zé)處理本部門的法律事務(wù)，當(dāng)然也他們也聘用社會(huì)律師來(lái)為他們提供法律服務(wù)。新加坡公職律師，指具有律師資格并在政府各部門擔(dān)任法律顧問的人員。他們只能拿政府公務(wù)員薪金為政府服務(wù)，不能到社會(huì)上辦案事實(shí)上要對(duì)公職律師作明確界定是一件非常困難的事情。在調(diào)查過程中，大部人主張政府律師首先應(yīng)是律師、公務(wù)員，其次他還要從事政府行政法制工作。行政機(jī)關(guān)內(nèi)的公務(wù)員即使具有律師資格，但沒有在行政法制工作崗位從事法律工作，他也不能稱之為政府律師。綜上所述，我們的意見是：公職律師是指具有律師資格或法律職業(yè)資格，供職于政府部門，專門為政府部門提供法律服務(wù)的律師。 二、公職律師的準(zhǔn)入條件國(guó)外的公職律師無(wú)一例外地具有本國(guó)政府頒發(fā)的律師資格證。英美國(guó)家的公職律師必須基本上要求具有本國(guó)的律師資格以及執(zhí)業(yè)證。在英國(guó)，對(duì)公職律師大多與社會(huì)上執(zhí)業(yè)律師的要求無(wú)異。但必須指出在一定的政府部門一些律師不一定需要擁有執(zhí)業(yè)證，比如財(cái)政部與教會(huì)委員會(huì)，但這些僅僅是少數(shù)微乎其微的例外。德國(guó)從事公職律師工作必須通過兩次考試，取得律師執(zhí)業(yè)證，并成為律師協(xié)會(huì)的成員 。在美國(guó)，除了對(duì)普通律師的資格要求之外，一個(gè)自然人要想成為政府律師不需要其他的執(zhí)照與并且對(duì)他沒有特別要求。國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)公職律師的地區(qū)均規(guī)定公職律師必須具有律師資格。 廣東省司法廳等四部門聯(lián)合發(fā)文中規(guī)定“列編人員必須具有律師資格”，公職律師必須是已經(jīng)取得律師資格（或者通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試獲取的法律職業(yè)資格），在政府部門或相關(guān)的機(jī)構(gòu)擔(dān)任公職，負(fù)責(zé)為政府或?yàn)樗诘膯挝惶峁┓勺稍?，辦理法律事務(wù)，并經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)可的執(zhí)業(yè)律師。廣東省司法廳向省委、省政府提出的關(guān)于建立公職律師制度補(bǔ)充意見中規(guī)定公職律師必須“（一）具有律師資格證書或法律職業(yè)證書；（二）公務(wù)員或其他經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)可的政府機(jī)關(guān)公職人員；（三）從事政府法制工作滿一年以上。”廈門市公職律師管理辦法征求意見稿第5條規(guī)定“公職律師應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）政府機(jī)關(guān)的現(xiàn)職人員；（二）具有律師資格或法律職業(yè)資格；（三）具有一年以上的法律工作經(jīng)歷；（四）所在單位同意擔(dān)任公職律師?！?北京市1995年發(fā)布的關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的實(shí)施方案在人員條件中規(guī)定：1、是試點(diǎn)單位的公務(wù)員；2、具有律師資格；3、從事政府法制工作。從我國(guó)法治建設(shè)的長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)看，必須對(duì)公職律師設(shè)定比較高的門檻，必須規(guī)定公職律師要具有律師資格。這樣做是符合世界范圍政府律師制度發(fā)展現(xiàn)狀的，也是提高政府依法行政水平，增強(qiáng)政府行政管理水平和提高行政管理效能的必然要求。我們的意見是：（一）具有律師資格或法律職業(yè)資格; （二）供職于政府的法制部門、行政執(zhí)法部門或政府授權(quán)的具有行政執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)、法律援助機(jī)構(gòu)，并且具有在該部門1年以上工作經(jīng)歷；（三）品行良好，無(wú)違法違紀(jì)記錄及不宜從事公職律師執(zhí)業(yè)的其他情形。但考慮到目前的實(shí)際問題，在公職律師試點(diǎn)階段可否采用“考試加考核”的方法，來(lái)完成現(xiàn)有行政法制部門人員向公職律師的角色轉(zhuǎn)換。首先，對(duì)于沒有通過全國(guó)法律職業(yè)（律師）資格考試的人員，可以在從事司法或法制工作年限及經(jīng)歷、專業(yè)職稱等方面設(shè)立一定標(biāo)準(zhǔn)。其次針對(duì)這部分人員組織難度略低于國(guó)家司法考試的統(tǒng)一測(cè)試，參加測(cè)試的機(jī)會(huì)是一次性的，通過測(cè)試者，考核授予其公職律師資格。沒有通過測(cè)試的人員如再要申請(qǐng)律師資格，必須參加國(guó)家統(tǒng)一司法考試，通過者方可獲得公職律師資格。 三、公職律師的職責(zé)范圍由于政治體制和歷史文化的差異，在世界范圍內(nèi)，各國(guó)對(duì)公職律師規(guī)定不一，公職律師的職責(zé)范圍也略有不同。總體上大多都是體現(xiàn)了其作為政府法律顧問，為政府提供法律建議和咨詢的職能。在美國(guó)，公職律師必須按照有利于實(shí)現(xiàn)政府法治目標(biāo)的方式行事，他們必須保持合理的勤勉與能干。工作范圍與職責(zé)通常由政府部門在憲法、法律和其他法律限制的范圍內(nèi)規(guī)定。法院認(rèn)為政府部門的律師必須代表所在部門的公共利益，而非僅僅是政府機(jī)構(gòu)以及官員的部門利益或個(gè)人利益。美國(guó)公職律師的主要任務(wù)是起草法律文件，出具法律意見，就法律有關(guān)的事項(xiàng)做建議，代表政府出庭應(yīng)訴。加拿大公職律師的職能主要是：1、為派駐機(jī)構(gòu)提供決策的法律依據(jù)和咨詢意見，是該機(jī)構(gòu)行政首長(zhǎng)的法律顧問；2、為派駐機(jī)構(gòu)起草和修改立法提案；3、代表派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律訴訟。在英國(guó)，從事政府法律工作的律師，與社會(huì)私人執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的律師在權(quán)限、責(zé)任和范圍上，沒有任何區(qū)別。 新加坡公職律師的任務(wù)主要是通過提供較為完善的法律服務(wù)和建議以及幫助來(lái)不斷發(fā)展一個(gè)公平的、負(fù)責(zé)任的法律系統(tǒng)，進(jìn)一步優(yōu)化政府的公共行政管理，保護(hù)國(guó)家和公民的利益，最終提高政府的法治和憲政水平。新加坡司法部分為5個(gè)法律科，他們分別從事以下活動(dòng)：1、民事法律科：為政府提供法律建議；起草和審查民事合同以及其他法律文件，代表政府進(jìn)行民事訴訟；代表政府進(jìn)行調(diào)解、仲裁和談判活動(dòng)。2、刑事司法科：進(jìn)行調(diào)查、起訴和上訴，履行公訴人職能。3、立法科：為執(zhí)行政府部門和委員會(huì)的政策，起草各種法律文件。4、法律改革和修改科：從事法律改革和修訂工作。5、國(guó)際事務(wù)科：為政府處理各種不同的國(guó)際事務(wù)提供法律建議。香港公職律師的具體職責(zé)和工作范圍主要有：1、參加法律起草和修改工作；2、代表政府處理涉及政府的全部民事訴訟案件；3、擔(dān)任政府的法律顧問；4、代表政府對(duì)全部刑事案件進(jìn)行審查，決定是否起訴，并負(fù)責(zé)有關(guān)刑事案件的檢控和出庭；5、代表政府提供法律援助。國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)地區(qū)有如下規(guī)定：廈門市公職律師管理辦法征求意見稿第7條規(guī)定：（一）參與本部門規(guī)范性文件的制訂，為本部門的行政決策、行政行為提供法律依據(jù)和法律意見；（二）辦理本部門各種訴訟、非訴訟法律事務(wù)：（三）接受法律援助部門的委派，辦理法律援助案件。廣東省公職律師的主要職責(zé)是：擔(dān)任政府工作部門的法律顧問，為行政決策提供法律意見和法律依據(jù)；承辦政府交辦的法律事務(wù)；承辦部分法律援助案件。司法部“征求意見稿”中指出公職律師的職責(zé)范圍包括：1、擔(dān)任本級(jí)政府的法律顧問，為行政決策提供法律咨詢意見與建議；2、參與和組織本級(jí)政府法律文件的起草、審核和修改工作；3、受本級(jí)政府委托調(diào)查和處理的具體法律事務(wù)；4、受理行政復(fù)議、代理本級(jí)政府參加訴訟、仲裁活動(dòng)；5、本級(jí)政府其他應(yīng)由公職律師承擔(dān)的工作。在調(diào)查過程中不少政府法制部門的同志反映，公職律師的職責(zé)與政府法制部門的職責(zé)有相當(dāng)大的重合部分。政府法制部門主要包括國(guó)務(wù)院法制辦和地方各級(jí)人民政府法制辦以及部門法制工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)1998年國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革規(guī)定：國(guó)務(wù)院法制辦是“負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院法制工作的辦事機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在法制工作方面的參謀與助手”，地方各級(jí)政府法制辦是負(fù)責(zé)地方各級(jí)政府法制工作的辦事機(jī)構(gòu)，是地方各級(jí)政府在法制工作方面的參謀與助手。2000年實(shí)施的省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革中，省級(jí)政府根據(jù)1998年國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院法制辦公室的職能界定，重新規(guī)定了省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的基本職能。各省級(jí)政府在原來(lái)的基礎(chǔ)上，參照國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)職能，結(jié)合新增職能，新確定的省政府法制機(jī)構(gòu)的職能主要包括一下內(nèi)容：1、擬定省政府的立法規(guī)劃；2、審查、修改省政府各部門及有關(guān)單位報(bào)送省政府的地方性法規(guī)草案和省政府規(guī)章草案及其它規(guī)范性文件；起草或組織起草某些重要的地方性法規(guī)草案、行政規(guī)章草案；組織承辦全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院以及省人大發(fā)送省政府征求意見的法律、法規(guī)草案，匯總上報(bào)修改意見；承辦省政府規(guī)章的立法解釋工作；3、依法開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，監(jiān)督糾正本級(jí)政府工作部門和下級(jí)政府做出的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋痪唧w負(fù)責(zé)行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制的組織實(shí)施和監(jiān)督檢查；4、協(xié)調(diào)有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章實(shí)施過程中的矛盾和爭(zhēng)議；辦理規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查工作；清理規(guī)章，編輯法規(guī)性文件匯編；5、辦理行政復(fù)議案件，并負(fù)責(zé)依法審查涉及行政復(fù)議的規(guī)范性文件，辦理涉及省政府的行政訴訟案件和行政賠償案件，負(fù)責(zé)對(duì)本省仲裁機(jī)構(gòu)的組建和有關(guān)仲裁業(yè)務(wù)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)；7、研究行政法律制度中存在的帶普遍性的問題，向省政府提出完善制度和解決問題的建議；8、研究政府法制與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀調(diào)控、改革開放等帶普遍性的重大問題，為省政府決策提供意見；9、負(fù)責(zé)省級(jí)部門行政執(zhí)法人員和市、州、縣政府、地區(qū)行政公署法制隊(duì)伍人員培訓(xùn)工作；10、承辦省政府交辦的其它事項(xiàng)。 此外，市（地）級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)，與省政府法制機(jī)構(gòu)相比，省會(huì)市和較大的市的政府法制機(jī)構(gòu)與省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)大體相同；一般地級(jí)市政府法制機(jī)構(gòu)除無(wú)較大的市的政府法制機(jī)構(gòu)的參與立法權(quán)外，其它與較大的市的政府法制機(jī)構(gòu)的職能基本相同。縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)除無(wú)參與立法權(quán)外，其它職能與省、市級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)職能也大體相同。因此，從具體的職責(zé)范圍來(lái)看，地方政府法制部門的職責(zé)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公職律師的職責(zé)范圍。我們的意見是：供職于政府部門的公職律師可以從事：（1）擔(dān)任本級(jí)政府或部門的法律顧問，為行政決策提供法律咨詢意見和法律建議；（2）參與和組織本級(jí)政府或部門法律文件的起草、審核和修改工作；（3）受本級(jí)政府或部門委托調(diào)查和處理具體的法律事務(wù)；（4）受本部門指派，辦理行政復(fù)議或代表本部門參加訴訟、仲裁活動(dòng)；（5）本部門其他應(yīng)由公職律師承擔(dān)的工作。供職于法律援助機(jī)構(gòu)的公職律師可以從事：(1)解答法律咨詢；(2)審查法律援助申請(qǐng)；(3)組織、協(xié)調(diào)有關(guān)人員辦理法律援助案件；(4)直接承辦重大、疑難和復(fù)雜的法律援助案件；(5)監(jiān)督、檢查法律援助案件的辦理工作；(6)承擔(dān)其他法律援助事務(wù)。 四、公職律師的組織形式在美國(guó)，沒有專門的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有公職律師的招募、管理，通常來(lái)說公職律師只有一個(gè)客戶，那就是雇傭他們的政府部門。英國(guó)也沒有一個(gè)統(tǒng)一組織來(lái)負(fù)責(zé)招聘和管理被不同的政府部門、組織以及地方政府雇傭的公職律師。政府雇傭的律師按照社會(huì)上的律師同等對(duì)待。加拿大公職律師，全部由司法部聘用和管理，其中，一部分留在司法部工作，一部分派駐各個(gè)政府部門。這些外派的律師在 派駐的機(jī)構(gòu)內(nèi)由獨(dú)立的辦公場(chǎng)所和人員，與派駐機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，只有服務(wù)關(guān)系。從某種意義上講，司法部就是“公職律師的事務(wù)所”。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于公職律師的組織形式主要有兩種模式：1、集中管理模式。 在這種模式下，設(shè)立占編制的公職律師事務(wù)所或公職律師辦公室承擔(dān)公職律師的管理、組織、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)等工作，由國(guó)家財(cái)政撥款作為公職律師的薪金來(lái)源。北京市95年試點(diǎn)方案規(guī)定北京市成立“公職律師事務(wù)所”。北京市司法局是該所的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)。深圳市擬成立1-2家國(guó)家出資的公職律師性質(zhì)的律師事務(wù)所。廣東省司法廳、人事廳、財(cái)政廳、機(jī)構(gòu)編制辦聯(lián)合發(fā)文的關(guān)于設(shè)立市、縣（市、區(qū)）公職律師事務(wù)所有關(guān)問題的通知規(guī)定，公職律師事務(wù)所按市、縣（市、區(qū)）行政區(qū)域設(shè)置，為財(cái)政核撥事業(yè)單位，可比照本級(jí)司法行政機(jī)關(guān)其他直屬事業(yè)單位定級(jí)。2、 松散型管理模式。 在這種模式下，不需重新設(shè)立占行政編制的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公職律師的管理，而是由司法行政部門對(duì)公職律師的進(jìn)行資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。廈門市公職律師管理辦法征求意見稿規(guī)定“廈門市司法局是廈門市公職律師的管理機(jī)關(guān)，公職律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)必須接受廈門市司法局的監(jiān)督與指導(dǎo)。” 選擇何種模式主要受制于一國(guó)政治體制和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與其發(fā)展目標(biāo)以及法律資源狀況。就現(xiàn)有的政治體制來(lái)看，我國(guó)司法行政部門并沒有取得像國(guó)外司法部那樣的法律資源整合和配置權(quán)力。目前我國(guó)已存在不同級(jí)別的政府法制部門和政府執(zhí)法部門以及各種不同性質(zhì)的法律援助中心。政府律師將被這些級(jí)別不同、功能各異的行政機(jī)構(gòu)所聘用。另一方面，目前全國(guó)各地正在進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，總體趨勢(shì)是不斷精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高行政效率。因此，從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政發(fā)展目標(biāo)上看，另外設(shè)置公職律師事務(wù)所與國(guó)家政策不相符合。司法部“征求意見稿”所提出的政府律師辦公室與加拿大司法部相似，由于目前掌握的資料較少，加拿大政府律師的招聘和其他方面的管理組織情況我們還不是特別清楚。司法部主張的這種“政府律師辦公室”與美國(guó)行政法官制度中的行政聽證局非常類似。美國(guó)加利福利亞州從1945年開始建立了集中使用的聽證官員制度，這一舉措先后被美國(guó)其他部分州所效仿。他們?cè)谥菪姓C(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立行政聽證局，全部行政法官由該局任免和管理。美國(guó)行政法官主要從事行政聽證，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)審查與裁決的分離。他們對(duì)行政爭(zhēng)議案件有初步的決定權(quán)和建議權(quán)。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)的合格人員名單中，選擇任命人員。文官事務(wù)委員會(huì)只對(duì)具有律師資格和經(jīng)驗(yàn)的人，通過競(jìng)爭(zhēng)考試才合格，在很多情況下，還要求有某方面的經(jīng)驗(yàn)。5雖然我國(guó)政府律師的職責(zé)范圍與美國(guó)行政法官的職責(zé)不盡相同，然而在設(shè)立宗旨與資質(zhì)方面，與他們基本上是一致的。在設(shè)立宗旨上都是為了實(shí)現(xiàn)行政法治原則，使行政服從與法律，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政的控制。在設(shè)立資質(zhì)上，都是要求所選的人員必須具有律師資格，還需有豐富的行政經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)擔(dān)任行政法官的條件比我國(guó)更為嚴(yán)格，他們還要通過人事機(jī)關(guān)組織的統(tǒng)一考試，其所在機(jī)關(guān)對(duì)行政法官并沒有選任權(quán)。行政法官在生活、編制上是所在機(jī)關(guān)的職員，在任命、工資、任職方面，不受所在機(jī)關(guān)的控制，而受文官事務(wù)委員會(huì)的控制。行政聽證局的行政法官，不只為一個(gè)機(jī)關(guān)服務(wù)，而是根據(jù)聽證局的指派，可以在不同的機(jī)關(guān)服務(wù)。美國(guó)集中使用行政法官對(duì)我們的啟示是若建立一支相對(duì)獨(dú)立的公職律師隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職律師業(yè)務(wù)的統(tǒng)一調(diào)度，必須保證公職律師在人事關(guān)系、組織關(guān)系、工資關(guān)系具有相對(duì)的獨(dú)立性，不受所在機(jī)關(guān)的控制。在我國(guó)目前這種行政體制框架下，公職律師的工資關(guān)系、人事關(guān)系、組織關(guān)系都在原部門，很難做到使政府律師隊(duì)伍具有相對(duì)的獨(dú)立性。若不在行政體制改革方面進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，不打破目前這種干部人事任免制度和公務(wù)員工資制度，建立具有編制的行政實(shí)體，集中統(tǒng)一使用政府律師，恐怕難以取得理想的效果。因此，在目前情況下，我們主張采用松散型管理模式，不設(shè)專門的公職律師事務(wù)所，而由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公職律師進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。 五、公職律師的管理形式 加拿大公職律師與派駐機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的，只有法律服務(wù)關(guān)系，他們是司法部官員，只受司法部領(lǐng)導(dǎo)，司法部對(duì)各政府部門的重大決策、立法和訴訟由重大的影響。司法部的律師認(rèn)為他們首先是律師，其次才是政府官員，他們受到律師行業(yè)法規(guī)的約束。新加坡的公職律師，指具有律師資格并在政府各部門擔(dān)任法律顧問的人員。他們屬于政府公務(wù)員序列，只能拿政府公務(wù)員薪金為政府服務(wù)，不能到社會(huì)上辦案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新加坡共有政府律師多名，被派駐政府各個(gè)部門和法定機(jī)構(gòu)。英國(guó)沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)管理政府律師，但政府律師與法律協(xié)會(huì)的關(guān)系與其他私人事務(wù)所同法律協(xié)會(huì)的關(guān)系一樣。美國(guó)同樣沒有一個(gè)統(tǒng)一實(shí)體來(lái)負(fù)責(zé)政府律師的管理。大部分州和法律協(xié)會(huì)聯(lián)合起來(lái)將律師成為法律協(xié)會(huì)會(huì)員和強(qiáng)制繳納會(huì)費(fèi)作為他在該州職業(yè)的條件。作這種強(qiáng)制規(guī)定的原因的典型原因是：首先，法律協(xié)會(huì)成員由義務(wù)促進(jìn)公共利益。其次，便于司法部門的統(tǒng)一而有效的管理，因此要求律師加入法律協(xié)會(huì)是有助于法制體系的完善，是必要的。香港公職律師接受律政司和所在部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，他們分布在政府的各有關(guān)部門，政府律師沒有自己的組織，也不存在行業(yè)協(xié)會(huì)的管理問題。政府律師是公務(wù)員，領(lǐng)取政府薪金，只參加公務(wù)員協(xié)會(huì)，受公務(wù)員條例紀(jì)律