《公共組織學》講義.doc

學習資料收集于網絡，僅供參考公共組織學講義第一章 緒論（一）組織與公共組織1、組織的定義：組織是人們?yōu)榱诉_成共同的目標，按照特定的結構方式和活動規(guī)律結合起來的開放性的、動態(tài)的人類共同體。它是包括組織成員、組織目標、組織結構、組織制度、組織行為和組織環(huán)境等基本要素在內的穩(wěn)定的和不穩(wěn)定的人類組合系統(tǒng)。2、公共組織的含義：廣義的公共組織是以管理社會公共事務和提供公共服務為目的的組織。狹義的公共組織僅指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權的社會組織?？蓮牟煌慕嵌壤斫猓海?）靜態(tài)的公共組織結構。（2）動態(tài)的公共組織過程。（3）生態(tài)的公共組織環(huán)境。（4）心態(tài)的公共組織意識。 3、 公共組織的構成要素：（1）組織人員；（2）物質因素；（3）職能目標；（4）機構設置； （5）職位設置；（6）權責劃分；（7）法制規(guī)范；（8）技術和信息。 4、公共組織的分類:（1）以組織目標分：互益性組織、營利性組織、服務性組織、公益性組織。（2）以所擁有的公共權力的強制性大小劃分：強制型公共組織、半強制型公共組織、非強制型公共組織。（3）我國：中國共產黨組織、人民政協(xié)組織、國家權力機關、行政機關、司法機關、事業(yè)單位、社會中介組織。5、 公共組織的特征：（1）公共性；（2）政治性；（3）法治性；（4）權威性；（5）廣泛性；（6）獨占性。6、公共組織的功能：（1）公共組織是公共管理的主體。（2）公共組織是公共管理人員的歸屬。（3）公共組織是公共管理的支點。（二）公共組織的研究途徑1、管理途徑是從兩個方面來認識公共組織的：一是從管理功能及過程來考察公共組織，從組織活動的程序和技術上來界定公共組織；二是如何最大限度地提高組織效率成為公共組織的主要價值。2、政治途徑：（1）多元主義；（2）自主性（3）與立法機構的聯(lián)系（4）分權3、法律途徑：（1）獨立性（2）委員會形式（3）替代性爭端解決4、政策途徑：（1）公共治理構成一個在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期。（2）政策制定和政策執(zhí)行是不可分的。（3）分權的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效。（4）政策周期主要是政治過程，而不是管理效率。（5）在政策執(zhí)行過程中，政策網絡比科層組織效率更高。5、文化途徑：從文化途徑來研究公共組織，強調人的主觀方面的改變。6、 網絡途徑（三）公共組織學的研究視閾1、公共組織學的學科定位：行政組織學是公共組織學的分支學科。行政組織學包含于公共組織學之中。公共組織學包含于公共管理學，行政組織學包含于行政管理學。2、公共組織學的發(fā)展前景：（1）公共管理學科的發(fā)展是公共組織學興起的根源。（2）要實現(xiàn)公共組織的科學化、民主化和法制化，必須對公共組織進行系統(tǒng)研究。 第二章 公共組織理論（一）前管理學時期的組織管理思想1、中國古代的組織管理思想（1）國家管理方面：孔子：德治與王道；韓非：法治與霸道；荀子：禮法相濟與王霸相雜。（2）組織管理方面：周禮：六官三百六十職；尚書：管理者不能越權。（3）人事管理方面：墨子尚賢：賢者舉而上之；孔子：禮儀之國；管子：德以合人，人以德使。（4）軍隊管理方面：姜尚：愛軍、賞罰分明、賞罰結合；孫子兵法：國事為重、將為國輔、視卒如子、以法治軍、知者必勝、謀略取勝。2、外國古代的組織管理思想（1）圣經曾記載了西方最早的組織管理思想。 （2）古代埃及設立宰相職務，從而把神權和世俗權力區(qū)分開來。 （3）歐洲中世紀的教會管理。3、近代西方的組織管理思想（1）在管理職能、管理原則的研究方面：亞當斯密的國富論；塞繆爾紐曼的政治經濟學原理；約翰斯圖亞特穆勒的政治經濟學原理；艾爾弗雷德馬歇爾的工業(yè)經濟學原理。（2）軍事理論家、數(shù)學家、思想家以及廠長、經理對具體的管理技術和方法的探討。 （二）古典管理時期的組織理論1、科學管理理論（代表人物：美國管理學家弗里德里克溫斯洛泰羅，“科學管理之父”）主要觀點：（1）制定標準定額。（2）挑選一流的工人。（3）設置計劃層、實行職能制。（4）實行新的獎勵制度。（5）對組織機構的管理控制實行例外原則。2、 一般管理理論（代表人物是法國的亨利法約爾，“管理理論之父”）主要觀點：（1）企業(yè)基本活動：技術活動；商業(yè)活動；財務活動；安全活動；會計活動；管理活動；管理五項職能：組織內行政人員所從事的計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制活動。（2）組織管理十四條原則：勞動分工。權力與責任。紀律。統(tǒng)一指揮。統(tǒng)一領導。個人利益服從集體利益。人員的報酬。集中。等級系列。秩序。公平。人員的穩(wěn)定。首創(chuàng)精神。團結精神。3、科層組織理論（代表人物：馬克斯韋伯，“組織理論之父”）主要觀點：（1）權威的類型：卡里斯瑪型權威；傳統(tǒng)權威；法定權威。（2）官僚制組織的基本特征：實現(xiàn)勞動分工。各種公職或職位按權力等級嚴密組織起來，形成指揮體系。通過正式考試成績或在培訓中取得的技術資格來挑選組織的所有成員。實行任命制。公職人員須是專職的，有固定薪金保證。職務活動是私人事務以外的事情，受規(guī)則和制度制約。（3）官僚制組織的結構：專門化的權限和任務。職位按照“層級制”原則組織。官員的選任以專業(yè)技術資格為標準，可在不同的專業(yè)化分工和層級進行職業(yè)升遷。（三）行為科學時期的組織理論1、人際關系學說（喬治梅奧）：（1）“社會人”。（2）“非正式組織”。（3）管理職能。2、需要層次理論（提出者是美國行為科學家亞伯拉罕馬斯洛）：（1）人的需要按其重要程度和產生的先后順序依次為生理需要、安全需要、感情和歸屬需要、地位或受人尊重的需要、自我實現(xiàn)的需要。(2)人首先產生最低層次的需要，當需要基本滿足后，才依次要求高層次的需要；人的需要帶有發(fā)展的、動態(tài)的性質；管理人員須根據(jù)不同人的不同需要，研究調動積極性問題，開展具體管理活動。3、雙因素理論（美國行為科學家弗雷德里克赫茨伯格）：（1）保健因素不能直接起激勵職工的作用，但能防止職工產生不滿情緒。（2）激勵因素基本上都是屬于工作本身或工作內容的，保健因素基本上都是屬于工作環(huán)境或工作關系的。4、期望理論(美國行為科學家維克托弗魯姆）：(1)通過考查人們的努力行為與其所獲得的最終獎酬之間的因果關系，來說明激勵過程并選擇合適的行為，以達到最終獎酬目標。(2)用公式表示為：M=EV（式中的M是“激勵力量”，E是“期望值”，V是“效價”）。 5、X理論Y理論(美國行為學家道格拉斯麥格雷戈）：（1）X理論：多數(shù)人天生懶惰，逃避工作。多數(shù)人沒有雄心大志，心甘情愿受別人的指導。多數(shù)人的個人目標是與組織的目標相矛盾的，必須用強制、懲罰的辦法，才能使他們?yōu)檫_到組織目標而工作。多數(shù)人工作是為了滿足基本的生存需要，金錢和地位才能鼓勵他們努力工作。能夠自己鼓勵自己和克制感情沖動的人，應負起管理的責任。（2）Y理論：一般人都是勤奮的?？刂坪蛻土P不是實現(xiàn)組織目標的唯一方法。正常情況下，一般人不僅會接受責任，而且會主動尋求責任。在人群中廣泛存在著高度的想象力、智謀和解決組織中問題的創(chuàng)造性?，F(xiàn)代工業(yè)條件下，一般人的潛力只利用了一部分。（四）系統(tǒng)科學時期的組織理論1、組織協(xié)作理論(美國的切斯特巴納德)：（1）社會的各種組織都是一個協(xié)作系統(tǒng)。（2）非正式組織對于正式組織的積極作用。（3）正式組織的基本要素:成員的協(xié)作意愿、組織的共同目標和組織內的信息交流。（4）權威接受理論。（5）組織平衡論。（6）經理人員的職能。2、決策組織理論(美國的赫伯特西蒙)：（1）組織決策論；（2）組織目標論；（3）組織設計論。3、系統(tǒng)組織理論 (美國哈佛大學社會學教授塔爾科特帕森斯) ：（1）從系統(tǒng)觀點出發(fā)，認為企業(yè)組織是一個由相互聯(lián)系共同合作的各個要素（子系統(tǒng)）所組成的為達到一定目標（既有組織的目標，又有其成員的個人目標）組成的系統(tǒng)。（2）組織系統(tǒng)模式的子系統(tǒng)：目標與價值分系統(tǒng)；技術分系統(tǒng)；社會心理分系統(tǒng)；結構分系統(tǒng)；管理分系統(tǒng)。4、生態(tài)組織理論：(1)最早提出借用生態(tài)學的方法來研究公共行政問題的學者是美國哈佛大學教授高斯。(2)里格斯運用“物理學光譜分析”和“結構功能分析法”，提出了三種行政組織模式并闡述了它們的功能。5、權變組織理論（英國的伍德沃德等人）：權變理論強調，管理者的實際工作取決于所處的環(huán)境條件，認為環(huán)境變化同管理對策之間存在著一種積極的相互關系。（五）當代組織理論1、目標管理理論（美國著名企業(yè)管理專家德魯克）需要遵循以下三個步驟：（1）制定目標。（2）實施目標。（3）評價目標。2、全面質量管理理論：（1）對全體員工進行全面質量管理思想的教育。（2）明確顧客需求，搞清楚什么樣的產品是讓用戶滿意的產品。（3）建立明確的質量基準和質量測評制度和激勵機制。（4）改變質檢人員“挑問題者”的角色，消除他們同開發(fā)者之間的隔閡和對立。（5）建立一套明確一致的解決問題的方法。（6）把質量管理與企業(yè)文化建設結合起來，在全體員工中培育主人翁意識和敬業(yè)精神。（7）建立質量小組，加強團隊工作中的培訓。3、績效管理理論（1）績效管理的理論方法體系主要有：關鍵業(yè)績指標法（KPI）和平衡計分卡法（BSC）。 （2）績效管理具體包括如下四個環(huán)節(jié)：績效計劃、管理績效、績效考核、獎勵績效。4、學習型組織理論（美國學者彼得圣吉）組織學習的方式：（1）能夠系統(tǒng)地解決問題。（2）注重試驗。（3）從自己過去的經驗中學習。（4）向他人學習。（5）在組織內部實現(xiàn)充分的知識共享。5、網絡組織理論 （1）廣義網絡組織是指兩個或兩個以上的獨立的實體為迅速提供產品和服務，在一定時間內結成動態(tài)聯(lián)盟，從而以強大的結構成本優(yōu)勢和機動性，完成單個組織難以承擔的功能。（2）狹義的網絡組織定義在組織特征方面比較理想化，強調運用信息技術（特別是網絡技術）達成一種完全松散、平等的組織形態(tài)。（3）網絡組織的特點：組織邊界模糊。高度的流動性和靈活性。并行作業(yè)，共享各成員的核心能力。高協(xié)作成本。蘊涵高風險。（4）從網絡組織的構建和運作看，有兩個重要因素：合作關系；運作平臺的網絡。（六）行政組織理論1、傳統(tǒng)公共行政學組織理論（1）威爾遜提出了行政學賴以成立的前提，即政治與行政二分原則。（2）古德諾對威爾遜的思想作了進一步的闡發(fā)，使“政治與行政不同”的思想得到了廣泛的傳播。（3）韋伯的科層組織理論把威爾遜的思想變成了可以實施的制度性方案。 （4）懷特為行政組織理論的發(fā)展提供如下基本框架：行政組織體制。行政責任與權力的分配。優(yōu)良行政組織的標準。2、新公共行政學組織理論（瓦爾多、弗雷德里克森等）：（1）新公共行政學認為，傳統(tǒng)公共行政學對組織問題的研究存在的不足在于：一是只注重研究行政組織本身，強調公共組織的內部動力；二是理論上太空洞。（2）新公共行政學認為在公共行政組織中，存在著以下四種基本的運作過程：分配過程整合過程邊際交換過程社會情感過程。3、新公共管理組織理論：政府應該是一個為公眾服務的機構；公眾作為為政府提供稅收的“納稅人”，是政府的顧客，理應享受政府提供的良好服務，公共部門有義務提高服務質量。為了提高公共部門的服務效率，政府有必要引進私營部門的管理方法。4、馬克思主義組織理論第三章 公共組織結構（一）公共組織結構概述1、公共組織結構的概念（1）組織結構是指社會組織中建立起來的各種部門機構之間，以及以部門機構為依托的組織成員之間的權利和責任關系的結合方式，是表現(xiàn)組織各部分排列順序、空間位置、聚集狀態(tài)、聯(lián)系方式以及各要素之間相互關系的一種模式，是執(zhí)行管理和經營任務的體制。 （2）公共組織結構，就是公共組織的構成要素及其組合方式。 2、公共組織結構的基礎：（1）組織層次與管理幅度是公共組織結構的兩個基本范疇，二者共同構成公共組織結構的基礎。前者構成組織的縱向結構，后者則指組織的橫向結構，縱橫結合，構成組織的完整結構。（2）按照管理幅度和組織層次的相關關系，就可以形成兩種組織結構：直式結構和扁平結構。 3、 公共組織結構的本質：（1）公共組織結構實質上就是公共組織內部之間相對穩(wěn)定關系的一種模式，它既表現(xiàn)為靜態(tài)的組織結構，又體現(xiàn)在動態(tài)的組織活動中。（2）公共組織結構的內容，主要包括縱向層次結構、橫向部門結構和組織管理體制等三種因素。 4、 公共組織結構的功能：（1）整合功能。（2）溝通功能。（3）激勵功能。（4）效率功能。1、直線制組織結構2、職能制組織結構（二）傳統(tǒng)公共組織結構的類型3、直線參謀制組織結構4、直線職能制組織結構5、事業(yè)部制組織結構6、矩陣制組織結構 （三）新型公共組織結構的類型常規(guī)委員會制組織結構1、委員會制組織結構董事會制組織結構理事會制組織結構基金會制組織結構2、 團隊型組織結構：（1）團隊型組織結構，是運用團隊作為協(xié)調組織活動的主要方式所形成的組織結構模式。 （2）組織內的團隊依其目標、存在的目的和工作性質來分類，通?？煞譃椋簡栴}解決型團隊。自我管理型團隊。多功能型團隊3、 虛擬型組織結構虛擬組織，是指一個組織通過承包合同等方式，把組織內部的一些業(yè)務交給外部的不同專業(yè)組織去完成，而總部只保留為數(shù)有限的核心員工，其主要職責就是制定政策以及協(xié)調各承包商的關系的一種組織形式。 4、網絡型組織結構具特征如下：（1）中間管理層的縮減以至取消。（2）管理幅度增寬。（3）公共組織績效的改進。 5、任務型組織結構三種類型（1）單一任務型組織（2）多元任務型組織（3）延展任務型組織（四）公共組織設計1、公共組織設計：就是公共組織依據(jù)一定的理論和原則對公共組織結構及其功能進行規(guī)劃和確立的過程，它是通過對公共組織的各個要素進行合理配置和協(xié)調各個機構、部門之間職能，以達到提高組織效率的目標。2、公共組織設計的原則：（1）職能目標原則（2）完整統(tǒng)一原則（3）精簡高效原則（4）法制原則（5）職、權、責一致原則（6）人本原則3、公共組織設計的影響因素：（1）組織環(huán)境因素（2）組織戰(zhàn)略因素（3）組織規(guī)模因素（4）組織技術因素（5）權力體制因素（1）基本職能設計職能設計（2）關鍵職能設計（3）職能分解（1）按照公共管理的職能和目標劃分部門4、公共組織設計的內容部門設計（2）按照管理的環(huán)節(jié)劃分部門（3）按照服務的對象劃分部門（4）按照地區(qū)劃分部門管理幅度與組織層次設計職權設計管理規(guī)范設計第四章 公共組織人員（一）公共組織人員是指由公共部門管理的，由公共財政支付其報酬的，與政府的關系是由法律調節(jié)的，謀求公共利益，對社會和公眾負責，并為國民服務的所有公職人員。分析：（1）公共組織人員是公共利益的維護者；（2）公共組織人員是公共權力的行使者；（3）公共組織人員具有雙重身份。 （二）公共組織人員的職業(yè)特征（1）在于這種職業(yè)的公共性。1、公共管理是特殊職業(yè)（2）在于這種職業(yè)是服務于公民、服務于全社會的。（3）在于這一職業(yè)的政治性和權威性特征。2、公共管理的從業(yè)要求體現(xiàn)為法律要求和道德要求兩個方面。3、公共組織人員的職務：（1）職務，是指組織通過成文的法律、規(guī)章或不成文的習慣等對組織中某一工作崗位任職者的權利義務關系的約定。 （2）公共組織人員的職務所產生的權利義務，不是由公共組織和公共組織人員雙方協(xié)商，而是“法定”的。 （3）公共組織人員的職務在不同的國家區(qū)別標準不同。 4、公共組織人員的責任 職業(yè)責任職務責任（三）公共組織人員的職業(yè)素質1、公共組織人員的政治立場：服從國家意志，維護國家和人民利益。2、公共組織人員的職業(yè)能力：基本能力和專業(yè)能力兩個部分?；灸芰χ饕ǎ海?）基本管理能力。（2）管理決策能力。（3）管理調節(jié)能力。（4）處理事務的能力。（5）處理人際關系的能力。3、公共組織人員的文化信念（1）公共組織人員的文化信念是社會文化在公共管理活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式，它與社會公共管理活動有著直接的關系。（2）公共組織人員的文化信念是在社會文化基礎上，在公共組織人員的具體公共管理活動中形成的，對公共組織人員及其公共管理活動產生影響和制約作用。（3）良好的社會文化環(huán)境是形成公共組織人員良好的文化信念的條件。4、公共組織人員的道德修養(yǎng)公共組織人員道德修養(yǎng)的途徑有兩條：即自律和他律。（四）公共組織的人力資源管理1、人力資源概念的引入及意義“人力資源”概念的引入是“以人為本”管理理念的具體體現(xiàn)。以人為本就是把人當成組織中最具有活力、能動性和創(chuàng)造性的要素。這有別于傳統(tǒng)人事管理中將人視為機器的附屬物的觀點。把人力當成資本，就會將工作的重點放到提高人的素質、開發(fā)人的潛能上。 2、人力資源開發(fā)與管理上的新特征（1）人力資源開發(fā)與管理將人本身看作資源，能夠給組織帶來巨大投資回報率和效益。（2）人力資源開發(fā)與管理將組織中的工作人員視為“社會人”。（3）人力資源開發(fā)與管理強調的是人力資源使用和開發(fā)并重。（4）人力資源開發(fā)與管理的內容大大地豐富了。3、人力資源發(fā)展的動力及應對策略 第一，基本因素價值標準和基本信念。 第二，實際因素現(xiàn)實的激勵因素。 第三，偶發(fā)因素。第五章 公共組織環(huán)境（一）公共組織環(huán)境概述1、公共組織環(huán)境的概念：公共組織環(huán)境是所有能夠直接或間接對公共組織存在與發(fā)展產生影響的內外客觀因素的總和。（1）公共組織外部環(huán)境邊界的確定應該以公共組織為中心，它是處于公共組織界線之外的因素或條件。（2）從微觀上看，任何一個公共組織都是一個相對獨立的自系統(tǒng)，它的構成要素之間相互作用、相互關聯(lián)，構成了公共組織的內部環(huán)境。2、公共組織環(huán)境的類型（1）從總體范圍、規(guī)模和層次上分：宏觀環(huán)境、中觀環(huán)境和微觀環(huán)境。（2）按照環(huán)境的內容和性質：自然環(huán)境和人文環(huán)境兩類。（3）從管轄區(qū)域上分：國內環(huán)境和國際環(huán)境。（4）按照環(huán)境對公共組織的作用效果：良性環(huán)境（有利環(huán)境）和惡性環(huán)境（不利環(huán)境）。（5）按照人體器官對環(huán)境的感知程度：有形環(huán)境和無形環(huán)境。 （1）公共組織環(huán)境要素的復雜性。3、公共組織環(huán)境的特點（2）公共組織環(huán)境與公共組織之間的聯(lián)系具有多樣性。（3）公共組織環(huán)境的具體性和差異性。（二）公共組織環(huán)境分析1、組織環(huán)境分析的理論基礎（1）系統(tǒng)理論（或系統(tǒng)學派）的崛起 （2）企業(yè)組織環(huán)境類型及演變的一般理論 （3）法赫和納那亞南于1986年提出了宏觀環(huán)境的分析方法（4）里格斯系統(tǒng)運用生態(tài)學的方法來研究行政組織與環(huán)境的互動關系，區(qū)分了三種主要的行政組織模式 2、公共組織的內部環(huán)境分析（1）公共組織的內部環(huán)境又稱公共組織的內部條件，是指處于公共組織邊界以內（即公共組織內部）、構成公共組織并使公共組織賴以生存和發(fā)展的所有因素與各因素之間關系的總和。（2）分類：物質性的內部環(huán)境，非物質性的內部環(huán)境。3、公共組織的外部環(huán)境分析（1）公共組織的外部環(huán)境又稱公共組織的外部條件，是指處于公共組織邊界以外（即公共組織周圍）、直接或間接地對其施加各種影響的所有因素的總稱。（2）分類：政治環(huán)境，經濟環(huán)境，文化環(huán)境，技術環(huán)境，公共輿論環(huán)境。（三）公共組織與環(huán)境的關系（1）穩(wěn)定的環(huán)境是公共組織發(fā)揮正常功能的前提。1、環(huán)境對公共組織的制約（2）環(huán)境是公共組織生存和發(fā)展的必要條件。（3）環(huán)境制約著公共組織的活動方向和內容。（4）環(huán)境對管理過程具有巨大的影響作用。2、公共組織對環(huán)境的改造兩種基本形態(tài)：積極型和消極型。（四）公共組織環(huán)境管理1、公共組織環(huán)境管理概述（1）內部策略：領域的選擇、招募、環(huán)境掃描、緩沖、平抑、配給、地域分散等。 （2）外部策略：刊登廣告、訂立合約、增選或吸收新人、聯(lián)合及游說等。2、公共關系管理（目的：塑造組織的良好形象，營造良好的內外環(huán)境） （1）公共組織的公眾信息管理。公共組織公共關系管理（2）公共組織的公眾輿論管理。（3）公共組織的公眾關系管理。（4）公共組織的公眾形象管理。3、非正式組織管理的要點：（1）承認非正式組織存在的必然性。（2）認識和利用非正式組織的活動方式和行為方式的特點。（3）認清非正式組織的利弊，興利除弊。4、機關環(huán)境管理：（1）機關空間管理（2）辦公機具的安置（3）照明環(huán)境的控制（4）顏色環(huán)境的控制（5）微氣候環(huán)境控制（6）噪聲控制。第六章 公共組織過程（一）公共組織過程概述1、公共組織過程的含義公共組織過程的基本內容是公共組織決策、公共組織執(zhí)行和公共組織監(jiān)督。（1）公共組織決策是公共組織過程的起點，既是公共組織執(zhí)行的依據(jù)，也是公共組織監(jiān)督的依據(jù)。（2）公共組織執(zhí)行則是公共組織決策得以成為客觀現(xiàn)實的必要手段。（3）公共組織監(jiān)督是確保公共組織執(zhí)行不偏離公共組織決策目標的根本保證。公共組織過程決定公共組織目標的實現(xiàn)。2、公共組織過程的意義公共組織過程影響公共權力配置。公共組織過程影響組織結構設置格局。公共組織過程決定組織運行效率。公共組織過程促進組織廉政建設。（二）公共組織決策過程1、公共組織決策概述公共組織決策是指公共組織依據(jù)既定政策和法律，就公共管理中需要解決的問題，設計并選擇解決方案的活動。國家公共組織決策、地方公共組織決策與基層公共組織決策公共組織決策的類型確定型決策、風險型決策與不確定型決策經驗決策和科學決策常規(guī)性決策和非常規(guī)性決策地位和作用（1）公共組織決策是公共組織過程的首要環(huán)節(jié)和各項管理職能的基礎（2）公共組織決策是公共組織領導者的基本職責和重要技能（3）重大的公共組織決策直接關系到政府工作的成敗和國家、社會的發(fā)展2、公共組織決策原則（1）信息原則。（2）系統(tǒng)原則。（3）預測原則。（4）擇優(yōu)原則。（5）創(chuàng)新原則。（6）可行原則。（7）民主原則。（8）動態(tài)原則。第一個階段，發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標。第二個階段，集思廣益，設計決策方案。第三個階段，評估選優(yōu)，抉擇決策方案。3、公共組織決策程序第四個階段，局部試點，修正完善方案。（三）公共組織執(zhí)行過程1、公共組織執(zhí)行概述公共組織執(zhí)行是公共組織過程中一個相對獨立的環(huán)節(jié)，是公共組織及公共組織人員依法實施公共組織決策，以實現(xiàn)預期公共組織目標和社會目標的活動的總和。（1）公共組織執(zhí)行的主體是公共組織及公共組織人員。（2）公共組織執(zhí)行是一種具有目標導向的活動。（3）公共組織執(zhí)行是一種實施性質很強的活動。（4）公共組織執(zhí)行活動具有強制性。（1）特點：現(xiàn)實性。綜合性。目的性。實效性。具體性。強制性。靈活性。公共組織執(zhí)行決定著決策方案能否實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度。（2）作用公共組織執(zhí)行效果是檢驗決策是否正確的根據(jù)。公共組織執(zhí)行是使原決策得到修正、補充和完善的根本途徑。公共組織執(zhí)行是衡量公共組織及其運行狀況的重要標志。2、公共組織執(zhí)行程序（1）公共組織執(zhí)行的準備階段：制定執(zhí)行計劃活動；一般準備活動。（2）公共組織執(zhí)行的實施階段：建立強有力的指揮中心；建立健全各項工作制度；要善于做好協(xié)調工作；加強公共組織執(zhí)行中的監(jiān)控。（3）公共組織執(zhí)行的總結階段：對執(zhí)行情況的檢查；對執(zhí)行情況的評定；對經驗教訓的總結。3、公共組織執(zhí)行評估：公共組織執(zhí)行評估是有計劃、有步驟的活動，其基本步驟包括：評估的組織準備、實施評估和撰寫評估報告。 （四）公共組織監(jiān)督過程1、公共組織監(jiān)督概述公共組織監(jiān)督是指政黨、政府、社會團體和全體公民對公共組織及公共組織人員在公共管理過程中是否合理、合法所進行的監(jiān)察和督導。 （1）特征：監(jiān)督主體的多樣性；監(jiān)督對象的特定性；監(jiān)督內容的廣泛性；監(jiān)督過程的公開性；監(jiān)督依據(jù)的法定性。(2)公共組織監(jiān)督的重要性：公共組織監(jiān)督是公共管理的重要環(huán)節(jié)。公共組織監(jiān)督是依法治國的必要保障。公共組織監(jiān)督是公共利益的維護力量。公共組織監(jiān)督是科學管理的有力措施。2、公共組織監(jiān)督方式:（1）質詢。（2）彈劾。（3）不信任表決。（4）申訴與控告。（5）報告與匯報。（6）預算、決算與審計。（7）檢查、調查與視察。（8）工作考核。3、公共組織監(jiān)督制度:（1）立法機關監(jiān)督。（2）行政機關監(jiān)督。（3）司法機關監(jiān)督。（4）社會力量監(jiān)督。（5）政黨監(jiān)督。第七章 公共組織心理（一）公共組織心理概述1、公共組織心理的內涵公共組織心理是公共組織管理系統(tǒng)的重要組成部分，它指的是公共組織中人的心理和行為，包括個體心理和群體心理。2、公共組織的心理學基礎（二）公共組織中的個體心理1、組織成員的個性、需要與期望期望目標 需要目標價值可能性2、公共組織中的人性管理（1）人性與人性觀人性具有自然屬性和社會屬性。人性觀是對人性的看法和觀點。（2）人性的假設：“經濟人”假設?！吧鐣恕奔僭O。“自動人”假設?！皬碗s人”假設。（3）人性管理的措施：實行目標管理；實行參與制；授權；合理分工；在實現(xiàn)組織目標的同時，使個人獲得“合理程度”的滿足；信息及時反饋；良好的人群關系；多獎勵、少懲罰，采用疏導的方針；實行建議制度；提高成熟度，使個人適應組織，適應環(huán)境。3、公共組織中的領導與激勵（1）公共組織中的領導：依據(jù)領導者的權力控制程度，可將領導方式分為：集權式、分權式、均權式。依據(jù)領導的不同側重點，可將領導方式分為：以人為中心的領導方式、以事為中心的領導方式、人事并重的領導方式三種。依據(jù)領導的指揮模式，可將領導方式分為：強制方式、說服方式、激勵方式、示范方式。 （2）公共組織中的激勵方法：思想政治工作。工作激勵。獎勵。參與管理。（三）公共組織中的群體心理1、公共組織群體概述（1）群體的概念和特征群體是指由兩個或兩個以上的相互作用、相互依賴的個體組成的具有相對穩(wěn)定關系與共同目標的集合體。群體中的個體之間存在著相互交往行為。群體具有穩(wěn)定的結構。特征群體成員有共同的利益或目標。群體中的成員彼此意識到他們同屬一群。（2）正式群體和非正式群體正式群體是指有明文規(guī)定，有固定編制，有明確的職責分工、具體的權利和義務的群體，可分為命令型和任務型兩種。非正式群體是指不經官方規(guī)定，由于在生活和工作中心理相容而自然結合在一起的群體。特點：非正式群體具有自發(fā)性和不穩(wěn)定性。非正式群體的領導者具有較強的權威性。非正式群體的凝聚力較強。（3）群體的功能：群體對組織的主要功能便是完成組織所賦予的基本任務。群體對個人的功能主要表現(xiàn)在滿足其心理上的需要：滿足安全需要、滿足歸屬需要、滿足自尊的需要。2、影響群體行為的因素：群體規(guī)模、群體成員構成、角色、地位、規(guī)范、目標、凝聚力、士氣、領導、人際關系、溝通、解決沖突的能力、群體成員的素質、外部環(huán)境等。 3、群體凝聚力（1）影響群體凝聚力的因素：群體規(guī)模。群體的成功。群體成員的相似性。群體的獎勵方式。群體的領導方式。外部的威脅和競爭。（2）群體凝聚力的結果士氣。更多地參與群體事務。敵意。更多的從眾。生產率。第八章 公共組織溝通（一）公共組織溝通概述1、公共組織溝通是指在公共管理活動中，公共組織與外界環(huán)境之間，公共組織內部各部門、層級、人員之間信息的交流與傳遞過程。（1）溝通是公共組織協(xié)調內外關系的紐帶和橋梁。功能（2）溝通是公共組織決策的前提和基礎。（3）溝通是公共組織提高績效的重要保障。（4）溝通是公共組織有效地實現(xiàn)控制的基本手段。（5）溝通是公共組織保持良好人際關系的催化劑。2、公共組織溝通的類型（1）按溝通渠道分：正式溝通與非正式溝通。（2）按信息流向分：上行溝通、下行溝通、平行溝通和斜向溝通。（3）按溝通結構模式分：鏈式溝通、環(huán)式溝通、Y式溝通、輪式溝通和全通道式溝通。（4）按信息溝通手段分：言語溝通和非言語溝通。3、公共組織溝通的過程編碼信息傳遞信息發(fā)送者發(fā)送 反饋轉換信息接受者反應行為（二）公共組織中的群體溝通與人際溝通1、公共組織中的群體溝通是指公共組織中群體與群體之間的溝通，主要包括正式群體與非正式群體之間、正式群體之間、非正式群體之間的溝通等等。實現(xiàn)有效的群體溝通，須保證群體具有如下特征：（1）團結意識。（2）重點突出。（3）規(guī)模適宜。（4）適合的開會地點。（5）凝聚力。2、公共組織中的人際溝通是指公共組織中個體與個體之間的溝通，包括領導與成員、成員與成員、領導與領導之間溝通。公共組織中通過人際溝通營造良好的人際關系：（1）增加溝通信息的豐富性。（2）保持經常性的聯(lián)絡。（3）為你的關系網絡和組織提供信息。（4）運用正確的溝通方式。（三）公共組織中的沖突與談判1、沖突與沖突管理（1）按照沖突的主體不同，可以分為六種類型：個體與個體間、個體與群體間、個體與組織間、群體與群體間、群體與組織間、組織與組織間不同類型的沖突。（2）沖突產生的原因與作用“客觀情勢”的沖突。 積極作用原因“態(tài)度”的沖突。 消極作用“行為”的沖突。（3）沖突管理的策略：回避。建立聯(lián)絡小組。樹立超級目標。采取強制方法。解決問題。2、談判與公共管理談判（1）談判是當事人為滿足各自需要和維持各自利益而進行的協(xié)商過程。它包括：談判建立在人們需要的基礎上。談判是兩方以上的交際活動。談判尋求建立與改善人們的社會關系。談判是一種協(xié)調行為的過程。選擇恰當?shù)恼勁袝r間、地點。（2）談判的要素談判主體（指代表各自利益參加談判的當事人）談判客體（談判的議題，即談判的標的）談判環(huán)境（3）公共管理談判：是公共管理領域解決沖突、化解矛盾的重要途徑。應用：行政合同；城市房屋拆遷；群眾上訪問題；人質解救；勞資矛盾解決。（四）公共組織溝通的改善1、公共組織溝通的障礙（1）公共組織溝通障礙所產生的問題對公共政策的理解偏差公共組織的績效受到影響對公共政策執(zhí)行的影響（2）公共組織中溝通障礙產生的原因：公共組織結構不合理；溝通渠道的因素；個人因素；公共組織中不良文化的影響（1）搭建合理的組織結構2、公共組織的有效溝通（2）根據(jù)實際需求，合理選擇溝通渠道及溝通類型（3）提高組織人員素質，尤其是組織管理者的綜合素質（4）塑造優(yōu)秀組織文化，創(chuàng)造良好的溝通氛圍（5）促進信息流通利用和平等共享第九章 公共組織文化（一）公共組織文化概述1、公共組織文化的含義（1）廣義公共組織文化是指公共組織意識形態(tài)，以及與之相適應的公共組織制度和公共組織機構。（2）狹義的公共組織文化，則是指公共組織意識形態(tài)，即在公共組織實踐活動的基礎上所形成的，直接反映公共組織與公共關系的各種組織目標、價值標準、基本信念、行為規(guī)范和精神活動狀態(tài)。2、公共組織文化的類型（1）根據(jù)結構功能分析：角色型公共組織文化；權力型公共組織文化；任務型公共組織文化；人本型公共組織文化。（2）根據(jù)隸屬區(qū)域：社會總體公共組織文化；區(qū)域公共組織文化。（3）根據(jù)表現(xiàn)形式：精英公共組織文化；大眾公共組織文化。（4）根據(jù)作用直接與否：顯性文化；隱性文化。（5）根據(jù)民族文化差異：西方公共組織文化；東方公共組織文化。（二）公共組織文化的內容與特征1、公共組織文化的內容是指構成其文化的精神要素。從公共組織文化的內在構成上分析其內在的精神要素，它的內容包括公共組織精神文化、公共組織倫理文化、公共組織心理文化。 （1）個性與共性的統(tǒng)一2、公共組織文化的特征（2）抽象性與具體性的統(tǒng)一（3）穩(wěn)定性與變革性的統(tǒng)一（4）理想性與現(xiàn)實性的統(tǒng)一（5）軟約束性與強制性的統(tǒng)一（三）公共組織文化的結構與功能1、公共組織文化的結構（1）公共組織文化的橫向結構:組織宗旨或最高目標；組織精神；組織價值觀；組織理念；組織道德規(guī)范；組織行為準則；組織制度；組織素質；組織形象。(2)公共組織文化的縱向結構:范圍上的三個層次（深層文化、中層文化、表層文化）和內容上的三個層次（心理觀念層、管理制度層、行為物質層）。2、公共組織文化的功能促進功能指導功能；凝聚功能；激勵功能；創(chuàng)新功能；統(tǒng)攝功能。整合功能導向功能；約束功能；協(xié)調功能；控制功能。負向功能阻抑功能；障礙功能。（四）公共組織文化建設1、公共組織文化建設是指公共組織的管理者有意識地培育優(yōu)良文化、克服不良文化的過程。（1）影響因素：民族文化因素；制度文化因素；外來文化因素。（2）公共組織文化建設的目標：提高公共組織的工作效率和管理水平；樹立公共組織的良好形象；創(chuàng)造和諧、團結、心情舒暢的工作環(huán)境和良好的人際關系；使本組織成員的物質文化生活要求能得到滿足或逐步得到滿足；全面提高公共組織成員的素質，挖掘和開發(fā)人的潛能，充分發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性。2、公共組織文化建設的實踐（1）途徑：選擇標準。強化認同。提煉定格。鞏固落實。豐富發(fā)展。（2）方法：示范法。激勵法。感染法。自我教育法。灌輸法。第十章 公共組織績效（一）公共組織績效概述1、效率與績效（1）效率就是指投入與產出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產出。（2）績效應該是個體或群體為實現(xiàn)其目標而展現(xiàn)在不同層面的工作表現(xiàn)、直接成績和最終效益的統(tǒng)一體。它包括個人績效和組織績效兩個層面。2、公共組織績效是指公共組織利用組織資源的經濟性、效率和效益，是公共組織功能的實現(xiàn)程度。（1）公共組織績效的內容內部績效。外部績效。（2）高績效的公共組織的特點 ：可行的公共組織目標體系；合理化的權責結構體系；人性化的人事管理范式；較高的靈敏度和創(chuàng)新能力；建立在績效評估基礎上的內部競爭；相對充分的外部競爭。3、公共組織績效的影響因素（1）外部因素：政治因素；經濟因素；社會因素；地理因素；科技因素。（2）內部因素：組織因素；人員因素。4、公共組織績效管理績效管理是公共組織系統(tǒng)整合組織資源以達成組織目標的系統(tǒng)整合的過程，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面績效。（1）講究結果導向。公共組織績效管理的特點（2）注重組織績效。（3）重視動態(tài)管理。（4）強調戰(zhàn)略管理。（5）關注系統(tǒng)管理。（二）公共組織績效評估的內涵1、公共組織績效評估的概念績效評估就是運用科學的方法、標準和程序，對行為主體的業(yè)績、成就和實際作為做盡可能準確的評價。公共組織績效評估在理論和實踐上的發(fā)展與多種因素有關：（1）公共組織績效評估的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關；（2）財政壓力是公共組織績效評估興起的重要動因；（3）新的管理理念是公共組織績效評估興起的理論基礎；（4）競爭的挑戰(zhàn)是公共組織績效評估興起的主要推動力。（1）提高公共組織對社會的回應能力。2、公共組織績效評估的目的（2）改善公共組織績效。（3）加強對公共組織的監(jiān)督，提高公共組織的信譽。（4）促使公共組織進行制度創(chuàng)新。3、公共組織績效評估的類型：（1）內部評估和外部評估；（2）定量評估和定性評估；（3）正式評估和非正式評估；（4）短期評估、中期評估和長期評估；（5）宏觀評估、中觀評估和微觀評估。（三）公共組織績效評估的實踐1、公共組織績效評估的標準和指標（1）績效評估標準包括經濟、效率、效益、公平四個方面，即“4E”標準。（2）衡量指標：工作量指標；時間指標；費用指標；目標實現(xiàn)程度指標；社會公眾的滿意程度指標。2、公共組織績效評估的程序和方法公共組織績效評估的程序準備階段（1）確立評估的項目（2）制訂評估方案。實施階段（1）真實性原則（2）一致性原則（3）獨立性原則結束階段公共組織績效評估的方法（1）管理費用測量法（2）職能測量法（3）標準比較法（4）管理要素評分法3、公共組織績效評估的改革和發(fā)展（1）公共組織績效評估應以公眾滿意、以人為本為根本價值取向。（2）公共組織績效評估要考慮以下幾個維度：4E指標維度；公共服務質量維度；廉潔維度；公眾滿意維度。（3）建立多層次、多元化的評估組織。（4）采用科學、合理的評估方法，完善評估的方法體系。（5）在評估的基礎上建立激勵、約束機制。第十一章 公共組織戰(zhàn)略（一）公共組織戰(zhàn)略概述1、戰(zhàn)略與公共組織戰(zhàn)略（1）戰(zhàn)略是指在戰(zhàn)爭中由戰(zhàn)爭指揮者依據(jù)戰(zhàn)爭規(guī)律及其進程，制定與實施的具有全局性、長遠性與綱領性的方針、策略與計劃。加拿大麥吉爾大學的亨利明茨伯格教授將人們對戰(zhàn)略的各種定義概括為5P，即Plan、Pattern、Position、Perspective和Ploy。（2）公共組織戰(zhàn)略是指為實現(xiàn)公共組織目標，在分析外部環(huán)境的機會與威脅、內部條件的優(yōu)勢與劣勢的基礎上制定的涉及職能范圍、成長方向、競爭優(yōu)勢等內容的總體行動計劃。2、公共組織戰(zhàn)略制定者公共組織戰(zhàn)略制定者在公共組織戰(zhàn)略體系中主要承擔組織戰(zhàn)略決策和組織戰(zhàn)略領導的重要職責。組織的戰(zhàn)略領導，集中體現(xiàn)在把握與處理好以下五種關系上：（1）戰(zhàn)略目標與實現(xiàn)能力的統(tǒng)一。（2）外部機會與內部能力的匹配。（3）眼前生存與未來發(fā)展的互動。（4）戰(zhàn)略制定與戰(zhàn)略執(zhí)行的銜接。（5）戰(zhàn)略剛性與戰(zhàn)略柔性的兼容。3、公共組織戰(zhàn)略的層次（1）組織總體戰(zhàn)略（2）事業(yè)部戰(zhàn)略（3）職能層戰(zhàn)略（二）公共組織戰(zhàn)略管理概述1、戰(zhàn)略管理與公共組織戰(zhàn)略管理（1）戰(zhàn)略管理是指，在制定、實施與評價具有全局性、指導性與綱領性的組織目標、方針與計劃的活動中，通過一定策略、技術與手段以實現(xiàn)組織長遠目標的過程。戰(zhàn)略管理的特點戰(zhàn)略管理是一項“綜合性的管理活動”戰(zhàn)略管理是一個“長遠性的管理過程”戰(zhàn)略管理是一門“決策的科學與藝術”（2）公共組織戰(zhàn)略管理：為了實現(xiàn)公共利益和自身目標，公共組織在分析外部環(huán)境的機會與威脅、內部條件的優(yōu)勢與劣勢的基礎上，調整職能范圍和發(fā)展方向，選擇資源目標和對策，以更好地向社會公眾提供公共服務而進行的整體性謀劃。公共組織戰(zhàn)略管理的特性：公共性；權威性；模糊性；參與性。2、公共組織戰(zhàn)略管理的興起公共組織戰(zhàn)略管理經歷了的階段：（1）預算階段；（2）戰(zhàn)略規(guī)劃階段；（3）戰(zhàn)略管理階段。3、公共組織戰(zhàn)略管理的意義：（1）公共組織戰(zhàn)略管理是應對不確定環(huán)境的必然選擇。（2）公共組織戰(zhàn)略管理是公共組織改革的重要途徑。（3）公共組織戰(zhàn)略管理是應對全球化挑戰(zhàn)和提升國際競爭力的需要。（4）公共組織戰(zhàn)略管理是更好地實現(xiàn)公共利益的要求。（三）公共組織戰(zhàn)略管理過程1、戰(zhàn)略管理一般過程（1）公共組織戰(zhàn)略管理過程為公共組織戰(zhàn)略分析、公共組織戰(zhàn)略制定、公共組織戰(zhàn)略實施、公共組織戰(zhàn)略控制等四個環(huán)節(jié)。（2）管理學家羅賓斯將戰(zhàn)略管理過程分為八個步驟：確定組織當前的使命、目標和戰(zhàn)略；分析環(huán)境；識別機會和威脅；分析組織的資源和能力；識別優(yōu)勢和劣勢；構造戰(zhàn)略；實施戰(zhàn)略；評估結果。 哈佛的戰(zhàn)略管理模型 格萊斯特的戰(zhàn)略管理模型 戰(zhàn)略管理過程的循環(huán) 戰(zhàn)略營銷規(guī)劃程序2、公共組織戰(zhàn)略分析主要是指對組織存在的環(huán)境進行系統(tǒng)掃描，又稱戰(zhàn)略環(huán)境分析。組織環(huán)境可以區(qū)分為外部環(huán)境與內部環(huán)境兩個方面。戰(zhàn)略管理通過對組織內外環(huán)境進行系統(tǒng)分析，可以了解組織的現(xiàn)狀及其長處與不足，并依此對組織進行定位。 在進行組織戰(zhàn)略分析時常運用SWOT分析法。SWOT是優(yōu)勢、劣勢、機遇與威脅的簡稱。（1）SWOT分析矩陣（2）SWOT分析模型3、公共組織戰(zhàn)略制定（1）確定組織使命與目標：組織業(yè)務活動范圍。組織生存與發(fā)展的關系。組織宗旨與形象。（2）進行戰(zhàn)略選擇：首先，擬定戰(zhàn)略方案；其次，進行戰(zhàn)略選擇。（3）戰(zhàn)略選擇的誤區(qū)：盲目追隨。四面出擊。排斥收縮。過于自信。追求“完美”。4、公共組織戰(zhàn)略實施戰(zhàn)略實施中，須重點考慮的三個因素：（1）組織結構；（2）組織文化；（3）組織資源。5、公共組織戰(zhàn)略控制（1）戰(zhàn)略控制過程的基本要素確定評價標準。評價工作成績。反饋。（2）控制系統(tǒng)必須滿足的幾個基本要求：控制系統(tǒng)應是節(jié)約的?？刂葡到y(tǒng)應是有意義的?？刂葡到y(tǒng)應當適時地提供信息?？刂葡到y(tǒng)應提供關于發(fā)展趨勢的定性的信息?？刂葡到y(tǒng)應有利于采取行動?？刂葡到y(tǒng)應當是簡單的。第十二章 公共組織發(fā)展（一） 公共組織發(fā)展1、 含義：公共組織發(fā)展是組織發(fā)展的具體表現(xiàn)形式，它是指公共組織在對未來社會發(fā)展趨勢進行科學預測的基礎上，有規(guī)劃地、長期地依法對公共組織的職能、結構、技術、管理方式、人員、文化等方面進行的重大調整和改革，以增進公共組織個績效。2、 公共組織發(fā)展的動因：（1）外部：政治、經濟、文化、社會、法制、科學技術、人口、資源環(huán)境等。（2）內部：公共組織目標和價值取向，公共組織文化，公共組織管理，公共組織技術，公共組織結構。3、 內容：涵蓋了組織原則、組織結構、組織職能、組織體制、組織主題、組織心理、組織