現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考.docx

I:現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段。不斷完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，對于防范舞弊，減少損失，提高資本的獲利能力具有積極的意義。筆者對內(nèi)部控制制度的相關(guān)問題進(jìn)行了思考，現(xiàn)成拙作，求教同仁。一、內(nèi)部控制必須逾越的幾個難點(diǎn)一項(xiàng)好的內(nèi)控制度，應(yīng)該達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)。其一，控制觸角涉及企業(yè)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)和各個方面，沒有留下控制死角。也即企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)營管理活動均納入了內(nèi)部控制范圍。其二，事權(quán)劃分明確具體，具有很強(qiáng)的操作性。也即內(nèi)控制度作為一種制度要能真正成為企業(yè)管理者的行為規(guī)范，操作方便。其三，控制程序規(guī)范，過程控制受到特別的重視。也即內(nèi)部控制要形成科學(xué)的機(jī)制，尤其是要把對經(jīng)營管理過程的控制放在突出的地位，通過控制，防患于未然。其四，有良好的控制效果，內(nèi)部控制的功能可得到有效發(fā)揮。從目前企業(yè)內(nèi)控制度實(shí)踐操作看，實(shí)施有效的內(nèi)部控制，必須研究和解決工作難點(diǎn)，具體地講，就是解決“四個如何”。第一，如何把握授權(quán)的度。量變到質(zhì)變，是事物變化的一般規(guī)律。在這里“量”上的度起決定作用，當(dāng)量的變化到了極限時(shí)，必然引起質(zhì)的變化。內(nèi)控制度的量度界定也就成為實(shí)踐中的一個難點(diǎn)。企業(yè)經(jīng)營管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，保證這個系統(tǒng)的正常運(yùn)行，合理授權(quán)是必然的。對于企業(yè)法人代表，既要保證其經(jīng)營決策的獨(dú)立性和權(quán)威性，又要保證其經(jīng)濟(jì)行為的效益性和廉潔性，權(quán)力的量度界定是關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)今社會大凡出現(xiàn)重大舞弊經(jīng)濟(jì)案件的企業(yè)，基本上均是授權(quán)不當(dāng)引起的，是權(quán)力過大，且控制不力的惡果。一個方面，授權(quán)無“度”，直接制約內(nèi)控制度效能的發(fā)揮，在巨大的權(quán)力面前，政策法律尚且相形見絀，何況一個內(nèi)控制度，舞弊必然產(chǎn)生；另一方面，對內(nèi)控制度執(zhí)行人員的授權(quán)也有“度”的學(xué)問，對不同的控制環(huán)節(jié)要有不同授權(quán)，才能使內(nèi)控制度有效運(yùn)行，不然容易產(chǎn)生新的舞弊土壤。不管哪個環(huán)節(jié)，在具體授權(quán)時(shí)，應(yīng)以既能保證經(jīng)營決策有效運(yùn)作，管理制度有效貫徹，又能保證權(quán)力制衡得到落實(shí)。第二，如何提高被控對象的受控度。有效的內(nèi)控制度，是對企業(yè)經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)和從事經(jīng)營管理活動的所有個人實(shí)施全方位控制。這里就存在一個控制與反控制的問題。社會實(shí)踐告訴我們，控制與反控制的矛盾在任何地區(qū)、任何時(shí)候都存在，尤其是在中國這個受幾千年封建思想影響的國度里，矛盾尤為突出。因?yàn)椴簧倨髽I(yè)內(nèi)控制度形同虛設(shè)，舞弊行為時(shí)有發(fā)生，所以提高被控對象的受控度就必然成為內(nèi)控制度實(shí)施中的難點(diǎn)。一般而言，內(nèi)部控制的對象是指企業(yè)的權(quán)力操縱者，是對權(quán)利操縱者的權(quán)利約束，也是對權(quán)利操縱者之間的權(quán)利制衡。這種獨(dú)特的控制對象決定了提高受控度的艱巨性。就筆者的實(shí)踐而言，提高被控對象的受控度關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一點(diǎn)是內(nèi)控制度的科學(xué)性，另一點(diǎn)是主要決策者的受控程度。第三，如何提升規(guī)范控制程度。提起內(nèi)控制度，人們往往想起出納人員管錢不管賬，管支票不管印鑒，管報(bào)銷不管稽核等。其實(shí)內(nèi)控制度內(nèi)容極為豐富，涉及到企業(yè)經(jīng)營管理的所有方面和所有環(huán)節(jié)。對于一個復(fù)雜系統(tǒng)工程的控制，不能靠人治，也不能靠簡單的出納控制、財(cái)務(wù)管理來實(shí)現(xiàn)目的，而是靠一套科學(xué)規(guī)范的內(nèi)控制度，用制度來規(guī)范管理的行為，讓管理者在從事經(jīng)營管理活動中，知道干什么、怎么干，按照規(guī)定的程序來完成工作任務(wù)，接受規(guī)定的控制管理。這里的重點(diǎn)，是對企業(yè)不同的經(jīng)營管理活動制定出“怎么干”的標(biāo)準(zhǔn)。完成這個任務(wù)，要有豐富的知識、超前的意識、廣闊的視野和扎實(shí)的作風(fēng)。這無疑又是一個難點(diǎn)。第四，如何提高控制人員的熟練程度。企業(yè)內(nèi)控制度的中心是財(cái)務(wù)會計(jì)控制，承擔(dān)內(nèi)控職責(zé)的主要是會計(jì)人員。因此，財(cái)務(wù)會計(jì)人員要真正能擔(dān)當(dāng)內(nèi)部控制的重任，更新知識，提高操作能力就顯得刻不容緩。如上所述，科學(xué)的內(nèi)控制度，是對企業(yè)經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)第1頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考1實(shí)施有效監(jiān)控的制度，它大大突破了財(cái)務(wù)會計(jì)的工作范疇，大大超過了財(cái)務(wù)會計(jì)的知識領(lǐng)域，是投資、金融、市場、營銷、法律、材料、信息、機(jī)械、生產(chǎn)等多方面知識的融合；沒有相應(yīng)的知識支持，內(nèi)部控制不可能完全到位。同時(shí)內(nèi)部控制主要是做人的工作，矯正人的行為，需要有相應(yīng)的組織、指揮和協(xié)調(diào)工作能力，培養(yǎng)大批這樣的“全才”，顯然需要很長的過程。二、對企業(yè)內(nèi)控制度的理性思考思考之一：控與被控，需要永遠(yuǎn)協(xié)調(diào)的一對矛盾?？厥且?guī)范，控是約束，控是對舞弊的否定，是對損失的扼制。市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)需要內(nèi)部控制，呼喚內(nèi)部控制，這是主流，這是規(guī)律。越是優(yōu)秀的企業(yè)，規(guī)范管理越有無形的作用。企業(yè)經(jīng)營好比一湖清水，管理規(guī)范好比千里長堤，水從堤轉(zhuǎn)，才能因而得福：如果大堤本身千瘡百孔，水就會破堤而出，為禍一方。軍中無法，等于自敗，企業(yè)無規(guī)，等于自亂。內(nèi)部控制對于保護(hù)企業(yè)意義非同小可。但控制畢竟是對人而言的，是對人行為的約束，對人權(quán)利的限制，矛盾永遠(yuǎn)存在，協(xié)調(diào)控制與被控制之間的矛盾事關(guān)內(nèi)部制度的成敗。什么時(shí)候控制與被控制的矛盾協(xié)調(diào)得好，企業(yè)經(jīng)營就穩(wěn)定，企業(yè)效益增長就快，這是筆者在會計(jì)管理實(shí)踐中總結(jié)出來的。協(xié)調(diào)控與被控的關(guān)系，一要把握重點(diǎn)，描準(zhǔn)主要目標(biāo)，有針對性地工作；二要善于抓住戰(zhàn)機(jī)，善于捕捉企業(yè)經(jīng)營管理中的信息，以事實(shí)為先導(dǎo)，力爭起到事半功倍的作用；三要把自己主動置于受控制的地位，把握自己的行為；四要根據(jù)變化了的情況不斷調(diào)整內(nèi)部控制的思路，使內(nèi)部控制與企業(yè)經(jīng)營變化相適應(yīng)。思考之二：控面與控點(diǎn)是值得研究的課題。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)控制度，不僅對企業(yè)經(jīng)營管理的各個方面實(shí)行全方位的有效控制，把企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動全面置于經(jīng)濟(jì)監(jiān)控之中，而且得對企業(yè)經(jīng)營管理的重要方面和重要環(huán)節(jié)實(shí)行重點(diǎn)控制。面的控制與點(diǎn)的控制有機(jī)結(jié)合，內(nèi)部控制才能發(fā)揮良好的效益。那么，在實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制時(shí)，如何找到控制點(diǎn)，通過點(diǎn)的控制起到牽一發(fā)而動全身的作用，是需要認(rèn)真對待的問題。根據(jù)筆者長期實(shí)踐的體會，企業(yè)內(nèi)部控制的點(diǎn)應(yīng)該在三個位置上：一是資金。對企業(yè)資金籌資、調(diào)度、使用、分配等實(shí)行嚴(yán)格控制，防止資金進(jìn)入體外循環(huán)。二是成本費(fèi)用。對企業(yè)的各項(xiàng)成本費(fèi)用支出實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，防止出現(xiàn)舞弊行為。三是權(quán)力使用。對企業(yè)各經(jīng)營環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動操作者的權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)控，防止權(quán)力濫用，造成經(jīng)濟(jì)損失。思考之三：控制與創(chuàng)新是相依相伴的兩種手段。實(shí)施內(nèi)部控制是為了保證企業(yè)經(jīng)營健康發(fā)展，絕不能讓內(nèi)部控制成為阻礙企業(yè)進(jìn)步的障礙。在一定的意義上講，控制是為企業(yè)經(jīng)營導(dǎo)航，控制自身沒有資本增值的功能，而保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活力的源泉是技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。只有不斷創(chuàng)新，企業(yè)才能不斷適應(yīng)市場變化，生產(chǎn)經(jīng)營才有足夠的動力。這就告訴我們，保持企業(yè)發(fā)展不僅要實(shí)施內(nèi)部控制，更重要的是促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。有活力的內(nèi)部控制制度應(yīng)是推動企業(yè)創(chuàng)新的制度，對企業(yè)創(chuàng)新工程給予足夠的支持，在支持中對創(chuàng)新過程實(shí)施控制，防止在企業(yè)創(chuàng)新過程中產(chǎn)生舞弊行為，或者打著創(chuàng)新的旗號行舞弊之實(shí)。只有把控制和創(chuàng)新兩種手段都運(yùn)用好，企業(yè)才會不斷發(fā)展壯大。II:內(nèi)部控制框架的構(gòu)建建立和完善公司內(nèi)部控制制度是當(dāng)前國企改革的重頭戲，國內(nèi)各界人士都在深入思考和償試著實(shí)踐這一重大改革措施，但是到目前為止，人們對內(nèi)部控制的認(rèn)識還遠(yuǎn)未取得共識，盡管政府有關(guān)部門正在制定相應(yīng)的規(guī)則，我們認(rèn)為有些重大的問題還有深入討論的必要，本文擬就此發(fā)表一些看法。一、內(nèi)部控制理論的嬗變及其對我們的啟示如何認(rèn)識內(nèi)部控制及其與會計(jì)控制(含財(cái)務(wù)控制)的關(guān)系，它的游戲規(guī)則應(yīng)由誰來制定，這是我們研究內(nèi)部控制框架首先應(yīng)當(dāng)弄清楚的問題。我們認(rèn)為，解決這個問題先要分析一下西方發(fā)達(dá)國家的情況。內(nèi)部控制的思想產(chǎn)生于18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后，它是企業(yè)大規(guī)模化第2頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考2和資本大眾化的結(jié)果。到20世紀(jì)初，隨著股份公司規(guī)模日益擴(kuò)大，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，實(shí)踐中逐步出現(xiàn)了一些組織、調(diào)節(jié)、制約和監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營活動的方法，為了糾錯查弊，有些企業(yè)建立了簡單的內(nèi)部控制制度。最早涉及內(nèi)部控制的職業(yè)文獻(xiàn)是1929年美國注冊會計(jì)師協(xié)會和聯(lián)邦儲備委員會(RB)修訂發(fā)布的會計(jì)報(bào)表的驗(yàn)證(VerificationofFinancialStatements)，而最早定義內(nèi)部控制的是1936年發(fā)布的獨(dú)立公共會計(jì)師對會計(jì)報(bào)表的審查(ExaminationofFinancialStatementsbyIndependentPublicAccountants)，該文件將內(nèi)部控制定義為“為了保護(hù)公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全、檢查賬簿記錄準(zhǔn)確性而在公司內(nèi)部采用的各種手段和方法?！?949年美國注冊會計(jì)師協(xié)會將內(nèi)部控制定義為：“所謂內(nèi)部控制即是企業(yè)為了保證財(cái)產(chǎn)的安全完整，檢查會計(jì)資料的準(zhǔn)確性和可靠性，提高企業(yè)的經(jīng)營效率以及促進(jìn)企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針，所設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施?！?0年代以后，世界市場競爭的加劇，促使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個領(lǐng)域，其內(nèi)容也愈加豐富。1963年美國審計(jì)程序委員會在其發(fā)布的審計(jì)程序第23號文件中，對內(nèi)部控制的定義作了進(jìn)一步的說明，并首次將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。美國管理會計(jì)師協(xié)會1994年內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)將內(nèi)部控制定義為：“內(nèi)部控制是這樣一個整體系統(tǒng)，由管理者建立的、旨在以一種有序的和有效的方式進(jìn)行公司的業(yè)務(wù)，確保其與管理政策和規(guī)章的一致，保護(hù)資產(chǎn)，盡量確保記錄的完整性和正確性。”COSO委員會(CommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommission)1992年提出并于1994年修改的內(nèi)部控制整體框架中對內(nèi)部控制作了如下的描述：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過程。對內(nèi)部控制發(fā)展進(jìn)程的簡單回顧，我們不難看出：1保證資產(chǎn)安全和會計(jì)信息真實(shí)是內(nèi)部控制發(fā)展的主線內(nèi)部控制理論在兩個世紀(jì)中得到不斷豐富和發(fā)展，經(jīng)歷了由簡單到復(fù)雜、由不完整到完整的過程，進(jìn)入80年代以來，企業(yè)中逐漸形成了一套以相互制約、相互牽制和相互協(xié)調(diào)為指導(dǎo)思想的內(nèi)部控制制度。從內(nèi)部控制理論的發(fā)展進(jìn)程看，內(nèi)部控制與會計(jì)有著天然的血緣關(guān)系。早期的內(nèi)部控制思想是以賬簿之間的核對、賬簿記錄與財(cái)產(chǎn)的一致性以及會計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)可靠性為其核心內(nèi)容?！皶?jì)系統(tǒng)建立在內(nèi)部控制程序基礎(chǔ)之上從而保證會計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性。另一方面，內(nèi)部控制程序利用會計(jì)數(shù)據(jù)保證資產(chǎn)的安全、監(jiān)督各部分的業(yè)務(wù)?！眱?nèi)部控制制度被運(yùn)用于審計(jì)也是出于保證會計(jì)信息真實(shí)性之目的。企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和企業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜迫使注冊會計(jì)師尋找既保證審計(jì)質(zhì)量又降低審計(jì)成本的辦法，在這個過程中，注冊會計(jì)師認(rèn)識到了抽樣審計(jì)可以與內(nèi)部控制制度結(jié)合起來，從而使審計(jì)方式逐漸演進(jìn)成以評審內(nèi)部控制制度為著入點(diǎn)，審計(jì)也從傳統(tǒng)的審計(jì)階段進(jìn)入到現(xiàn)代審計(jì)階段。在美國，“對內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性作出報(bào)告盡管并不是強(qiáng)制性的，但是，上市公司的管理部門有時(shí)也對此作出報(bào)告。這樣作的目的在于增強(qiáng)其企業(yè)報(bào)告(特別是財(cái)務(wù)報(bào)告)的可信度，并且公開解釋會計(jì)責(zé)任的履行情況?！眱?nèi)部控制管理報(bào)告到目前雖無統(tǒng)一的格式和內(nèi)容，但以下內(nèi)容是必須包括其中的:內(nèi)部控制機(jī)制的構(gòu)成;內(nèi)部審計(jì)、獨(dú)立審計(jì)以及審計(jì)委員會的角色;獨(dú)特的內(nèi)部控制程序。2內(nèi)部控制目標(biāo)呈多元化趨勢從內(nèi)部控制的目標(biāo)和內(nèi)容的演進(jìn)進(jìn)程看，現(xiàn)代企業(yè)制度下的內(nèi)部控制已不是傳統(tǒng)的查弊和糾錯，而是涉及到企業(yè)的各個方面，成為公司控制權(quán)結(jié)構(gòu)的具體體現(xiàn)，此點(diǎn)與企業(yè)組織形式的演化及治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展相一致。在獨(dú)資企業(yè)中，不存在現(xiàn)代意義上的內(nèi)部控制制度，只有為保護(hù)業(yè)主資產(chǎn)安全面設(shè)置的內(nèi)部牽制措施。在合伙制企業(yè)，雖然剩余索取權(quán)和控制權(quán)也是合一的，有限責(zé)任公司和股份有限公司從理論上講也可以做到剩余索取權(quán)和控第3頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考3制權(quán)的統(tǒng)一，但這里的“一”指的是由若干名合伙人或股東構(gòu)成的整體而非個人，因而存在著共有產(chǎn)權(quán)問題。公司制企業(yè)出現(xiàn)后，剩余索取權(quán)與控制權(quán)在一定程度上產(chǎn)生了分離，隨之產(chǎn)生了代理問題和搭便車現(xiàn)象，內(nèi)部控制由此而生，但其職能僅表現(xiàn)為保護(hù)資產(chǎn)和查弊糾錯。十九世紀(jì)末至二十世紀(jì)三十年代，美國經(jīng)歷了二次兼并浪潮。通過兼并，公司規(guī)模不斷擴(kuò)大，股權(quán)進(jìn)一步分散，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)高度分離以及管理階層的形成，公司治理結(jié)構(gòu)提上人們的議事日程。在現(xiàn)代公司制下，以保護(hù)資產(chǎn)和查弊糾錯為內(nèi)容的內(nèi)部控制顯然不能滿足需要，以更新內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)為主體的內(nèi)部控制機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，這種內(nèi)部控制制度，其職責(zé)不僅包括保證財(cái)產(chǎn)的安全完整，檢查會計(jì)資料的準(zhǔn)確、可靠，還將促進(jìn)企業(yè)貫徹經(jīng)營方針以及提高經(jīng)營效率納入其中。這是公司治理結(jié)構(gòu)對內(nèi)部控制提出的要求。關(guān)于內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的目標(biāo)及內(nèi)容構(gòu)成，美國注冊會計(jì)師DavidMWillis和SusanSLigh此兩位博士最近在內(nèi)部控制管理報(bào)告中進(jìn)行了實(shí)證研究，從中不難看出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的最新發(fā)展。他們對GeneralElectric等78家公司進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果如下表所示：內(nèi)部控制的目標(biāo)及內(nèi)容構(gòu)成比例目標(biāo)驗(yàn)證財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性87%保護(hù)資產(chǎn)安全81%促使業(yè)務(wù)運(yùn)營與管理政策的一致性54%提升道德品行51%內(nèi)容構(gòu)成內(nèi)部審計(jì)78%政策及程序維護(hù)63%可靠員工的選拔與培養(yǎng)43%職責(zé)分離42%道德規(guī)范與行為準(zhǔn)則48%上述調(diào)查結(jié)果顯示:作為公司治理中控制權(quán)合約安排的內(nèi)部控制無論在目標(biāo)上還是在內(nèi)容構(gòu)成上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的內(nèi)部控制制度；“人本主義”作為構(gòu)建內(nèi)部控制機(jī)制的信條已越來越多地被企業(yè)接受，道德品行并不單純只是內(nèi)部控制的環(huán)境因素，它也日益成為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。3會計(jì)控制(含財(cái)務(wù)控制)是企業(yè)內(nèi)部控制的核心最初的內(nèi)部控制實(shí)際上就是會計(jì)控制，正如RH，蒙哥利馬在1912年出版的審計(jì)理論與實(shí)踐中指出的那樣，所謂內(nèi)部控制是指一個人不能完全支配賬戶，另一個人也不能獨(dú)立的加以控制的制度。自從二十世紀(jì)六十年代內(nèi)部控制被分為內(nèi)部會計(jì)控制和內(nèi)部管理控制后，內(nèi)部會計(jì)控制指與會計(jì)工作和會計(jì)信息直接有關(guān)的控制。當(dāng)時(shí)意義上的會計(jì)控制的目的是保護(hù)資產(chǎn)的安全和會計(jì)信息的真實(shí)，隨著內(nèi)部控制目標(biāo)的多元化，會計(jì)控制涉及到企業(yè)資金運(yùn)作的效率和效益?！皶?jì)控制是指通過會計(jì)工作和利用會計(jì)信息對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所進(jìn)行的指揮、調(diào)節(jié)、約束和促進(jìn)等活動，以使企業(yè)實(shí)現(xiàn)效益最大化的目標(biāo)。”在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，通過資金籌集和運(yùn)作謀求效益的最大化永遠(yuǎn)是企業(yè)管理的主旋律，正因?yàn)槿绱?，盡管內(nèi)部控制的目標(biāo)呈多元化趨勢，會計(jì)控制在內(nèi)部控制系統(tǒng)中的核心地位始終未動搖。從企業(yè)實(shí)踐看，內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中正是圍繞會計(jì)控制這一核心來抓的：從保證資產(chǎn)安全和信息真實(shí)著手做好基礎(chǔ)工作，在此基礎(chǔ)上采用預(yù)算管理、內(nèi)部審計(jì)等控制措施保證管理的科學(xué)性和經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上述種種給我們的啟示是：內(nèi)部控制的發(fā)展經(jīng)歷了豐富多彩的歷程，維護(hù)資源的安全、保證信息可靠、提高經(jīng)營的效率和效益構(gòu)成內(nèi)部控制的基本目標(biāo)，會計(jì)控制(含財(cái)務(wù)控制)始終是內(nèi)部控制的核心。二、內(nèi)部控制框架與公司治理的關(guān)系現(xiàn)代企業(yè)的規(guī)模、技術(shù)含量、市場競爭帶來的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)、確立發(fā)展戰(zhàn)略的重要性、第4頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考4內(nèi)部資源配置的效率等問題是傳統(tǒng)業(yè)主式企業(yè)沒有碰到過的?，F(xiàn)代企業(yè)的運(yùn)行造就了職業(yè)的管理者階層和管理者市場，出現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)的徹底分離，這一分離體現(xiàn)了這樣一個契約控制權(quán)的授權(quán)過程作為所有者的股東，除保留諸如通過投票選擇董事與審計(jì)師、兼并和發(fā)行新股等剩余控制權(quán)外，將本應(yīng)由他們擁有的契約控制權(quán)絕大部分授予了董事會，而董事會則保留了聘用和解雇首席行政官(CEO)、重大投資、兼并和收購等戰(zhàn)略性的“決策控制權(quán)”外，將日常生產(chǎn)；銷售、雇傭等“決策管理權(quán)”授予了公司經(jīng)理階層。公司治理機(jī)制是股東、董事會、總經(jīng)理之間的責(zé)、權(quán)、利安排和相互制衡的機(jī)制。但是，職業(yè)管理者取代業(yè)主控制企業(yè)的經(jīng)營又產(chǎn)生了“代理人”問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性假設(shè)出發(fā)，委托人和代理人具有不同的目標(biāo)函數(shù)。代理人具有道德風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避和搭便車等行為。公司治理所要解決的問題是通過契約關(guān)系的制度安排來確保委托人的權(quán)益不被侵害。從這個意義上講，公司治理結(jié)構(gòu)是一組規(guī)范與法人財(cái)產(chǎn)相關(guān)各方的責(zé)、權(quán)、利的制度安排，其中包括股東、董事會、管理者和工人，或者說它是法人財(cái)產(chǎn)制度的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。這一制度安排或組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的內(nèi)在邏輯是通過制衡來實(shí)現(xiàn)對管理者的約束與激勵，以最大限度地滿足股東和相關(guān)利益者(stockholdersandstakeholders)的權(quán)益。1999年，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)制定的公司治理原則中給“公司治理”作了如下的描述：“公司治理是一種據(jù)以對工商業(yè)公司進(jìn)行管理和控制的體系。公司治理明確規(guī)定公司各個參與者的責(zé)任和權(quán)利分布，諸如董事會、經(jīng)理層、股東和其他利害相關(guān)者，并且清楚地說明決策公司事務(wù)時(shí)所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。同時(shí)，它還提供一種結(jié)構(gòu)，使之用以設(shè)置公司目標(biāo)，也提供了達(dá)到這些目標(biāo)和監(jiān)控運(yùn)營的手段。”就企業(yè)角度而言，公司治理機(jī)制輻射兩方面內(nèi)容:一是企業(yè)與股東及其他利益相關(guān)者之間的責(zé)權(quán)利分配，在這一層次中，股東要授權(quán)給管理當(dāng)局管理企業(yè)、采取措施保證管理當(dāng)局從股東利益出發(fā)管理企業(yè)、能夠獲取足夠的信息判斷股東期望是否能真正得到實(shí)現(xiàn)并在管理當(dāng)局損害股東權(quán)益時(shí)有權(quán)采取必要的行動；二是企業(yè)董事會及高級管理層為履行對股東的承諾、承擔(dān)自己應(yīng)有職責(zé)所形成的責(zé)權(quán)利在內(nèi)部各部門及有關(guān)人員之間的責(zé)權(quán)利分配，有些學(xué)者將其稱為狹義的公司治理。內(nèi)部控制作為由管理當(dāng)局為履行諸管理目標(biāo)而建立的一系列規(guī)則、政策和組織實(shí)施程序，與公司治理及公司管理是密不可分的。內(nèi)部控制框架與公司治理機(jī)制的關(guān)系是內(nèi)部管理監(jiān)控系統(tǒng)與制度環(huán)境的關(guān)系。在我國，內(nèi)部控制外延的拓寬正是由公司治理機(jī)制變化所致。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)營管理人員缺乏自主權(quán)及會計(jì)人員的國家工作人員身份決定著內(nèi)部控制的目的在于保證會計(jì)信息的真實(shí)性和國有資產(chǎn)的安全性。在現(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理機(jī)制下，公司作為自負(fù)盈虧、自我完善、自我發(fā)展、自我消亡的經(jīng)濟(jì)組織，以管理監(jiān)控為已任的內(nèi)部控制的目的必須要拓展到保證公司政策的貫徹和公司管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上。內(nèi)部控制框架在公司制度安排中擔(dān)任內(nèi)部管理監(jiān)控的角色，成為公司管理中不可缺少的部分。在公司治理機(jī)制框架中，內(nèi)部控制的輻射面如圖l。監(jiān)事會股東大會董事會總經(jīng)理各生產(chǎn)經(jīng)營部門及職能部門圖1按照貝利和米恩斯的“控制權(quán)與所有權(quán)分離”的命題以及“管理者主導(dǎo)企業(yè)”假說，由于公司制企業(yè)中所有權(quán)的廣泛分散，企業(yè)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到管理者手中，而企業(yè)的中小所有者已被貶到僅是資金提供者的地位。在這種情況下，良好的內(nèi)部控制框架是公司法人主體正確處理各利益相關(guān)者關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公司治理目標(biāo)的重要保證。三、采取雙管齊下和分兩步走的戰(zhàn)略建立內(nèi)都控制框架按照COSO委員會的報(bào)告，內(nèi)部控制框架由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息溝通、監(jiān)督五部分構(gòu)成。上述框架是內(nèi)部控制的理想框架。就我國目前企業(yè)管理的現(xiàn)狀看，第5頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考5建立和完善內(nèi)部控制申一步到位地完全達(dá)到這一框架的要求是不太可能的。因此，我們應(yīng)該抓住關(guān)鍵因素，有步驟、分重點(diǎn)地構(gòu)建內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制目標(biāo)盡管呈多元化趨勢，但概括起來主要涉及以下兩點(diǎn)：一是合規(guī)經(jīng)營，具體而言，就是保證企業(yè)依法組織經(jīng)營活動，保證會計(jì)信息真實(shí)可靠、確保財(cái)產(chǎn)安全；二是效益性，即保證企業(yè)管理政策的貫徹實(shí)施和效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從上述對內(nèi)部控制目標(biāo)的歸納不難看出，內(nèi)部控制體系的建設(shè)不只是企業(yè)自身的事情，它有著廣泛的社會性。采取宏觀監(jiān)控措施迫使企業(yè)合規(guī)經(jīng)營是政府宏觀管理的重要職能，從這個角度看，政府必須將內(nèi)部控制制度建設(shè)作為一項(xiàng)十分重要的工作來抓。事實(shí)上，我國會計(jì)法已對企業(yè)內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容做出了規(guī)定，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委的國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范對法人治理結(jié)構(gòu)、成本核算和成本管理、資金管理和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告管理等內(nèi)部控制制度的有關(guān)內(nèi)容都提出了規(guī)范性要求。在構(gòu)建內(nèi)部控制體系中，我們應(yīng)該雙管齊下，采取政府宏觀指導(dǎo)和企業(yè)自身逐步完善相結(jié)合的戰(zhàn)略：在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，政府有關(guān)部門應(yīng)頒布企業(yè)內(nèi)部控制框架構(gòu)建的基本要求和一般標(biāo)準(zhǔn)，并就貨幣資金管理、采購與銷售等企業(yè)基本業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制做出統(tǒng)一的規(guī)定，作為企業(yè)制定內(nèi)部控制措施的依據(jù)；各企業(yè)以統(tǒng)一的內(nèi)部控制規(guī)范為指導(dǎo)，根據(jù)自身的經(jīng)營規(guī)模和特點(diǎn)建立內(nèi)部控制框架，并制定具體的控制程序和措施。企業(yè)在構(gòu)建內(nèi)部控制體系中，應(yīng)采取分步走的策略：對于會計(jì)核算混亂、管理基礎(chǔ)工作薄弱的企業(yè)，應(yīng)該從定崗定員、明確崗位職責(zé)、完善內(nèi)部牽制制度著手，按照合規(guī)經(jīng)營的要求建立內(nèi)部控制制度，做到財(cái)產(chǎn)管理制度健全、會計(jì)信息真實(shí)；在此基礎(chǔ)上，逐步按效益性要求建立內(nèi)部控制框架。內(nèi)部牽制、班組(柜組)核算、責(zé)任中心管理、預(yù)算管理等基礎(chǔ)工作做得較好的企業(yè)可以直接按效益性要求構(gòu)建內(nèi)部控制框架。四、內(nèi)部控制框架構(gòu)建中的關(guān)鍵因素1健全管理機(jī)構(gòu)，厘清管理權(quán)責(zé)一般而言，內(nèi)部控制的建設(shè)體現(xiàn)在兩個方面：一是健全的機(jī)構(gòu)，這是內(nèi)部控制機(jī)制產(chǎn)生作用的硬件要素；二是各內(nèi)部機(jī)構(gòu)間、各經(jīng)辦人員間的科學(xué)分工與牽制，這是內(nèi)部控制機(jī)制產(chǎn)生作用的軟件要素。公司制企業(yè)中股東大會(權(quán)力機(jī)構(gòu)，、董事會(決策機(jī)構(gòu))、監(jiān)事會(監(jiān)督機(jī)構(gòu))、總經(jīng)理層(日常管理機(jī)構(gòu)，這四個法定剛性機(jī)構(gòu)為內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的建立、職責(zé)分工與制約提供了基本的組織框架，但內(nèi)部控制機(jī)制的運(yùn)作還必須在這一組織框架下設(shè)立滿足企業(yè)監(jiān)控需要的職能機(jī)構(gòu)。目前必須解決兩個問題：(1)設(shè)立管理控制機(jī)構(gòu)。例如，目前有些上市公司中依據(jù)自身經(jīng)營特點(diǎn)設(shè)立了審計(jì)委員會、價(jià)格委員會、報(bào)酬委員會等就是完善內(nèi)部控制機(jī)制的有益償試。機(jī)構(gòu)設(shè)置因單位的經(jīng)營特點(diǎn)和經(jīng)營規(guī)模而異，很難找到一個通用模式，比如設(shè)立價(jià)格委員會的企業(yè)大都是規(guī)模很大、采用集中采購方式且采購價(jià)格變動較大的企業(yè)，這些企業(yè)設(shè)立價(jià)格委員會能夠有效加強(qiáng)采購環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)督與控制。再比如，對于規(guī)模很大、技術(shù)含量很高、高知人員云集的企業(yè)，通過設(shè)立報(bào)酬委員會進(jìn)行管理層持股及股票期權(quán)問題的研究，能夠提高報(bào)酬計(jì)劃的科學(xué)性、加強(qiáng)報(bào)酬計(jì)劃執(zhí)行中透明度和監(jiān)控力度。(2)推行職務(wù)不兼容制度，杜絕高層管理人員交叉任職。交叉任職主要體現(xiàn)在董事長和總經(jīng)理為一人，董事會和總經(jīng)理班子人員重疊。在上市公司中，這一問題雖有了較大的改變，但從公司制企業(yè)的總體上看，仍普遍存在。這種交叉任職的后果是董事會與總經(jīng)理班子之間權(quán)責(zé)不清、制衡力度銳減。關(guān)鍵人大權(quán)獨(dú)攬，一人具有幾乎無所不管的控制權(quán)，且常常集控制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，并有較大的任意性。交叉任職違背了內(nèi)部控制的基本假設(shè)，必然帶來權(quán)責(zé)含糊，易開造成辦事程序由一個人操縱的現(xiàn)象出現(xiàn)。事實(shí)上，資金調(diào)撥、資產(chǎn)處置、對外投資等方面出現(xiàn)的問題重要原因之一在于交叉任職，董事會缺乏獨(dú)立性。因此，建立內(nèi)部控制框架首先要在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方第6頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考6面做到董事長和總經(jīng)理分設(shè)、董事會和總經(jīng)理班子分設(shè)，避免人員重疊。2確立董事會在內(nèi)部控制框架構(gòu)建中的核心地位不同的公司治理模式下，董事會在公司治理和公司管理中的地位是不同的。從我國公司法規(guī)定的董事會、股東大會、總經(jīng)理之間的權(quán)責(zé)劃分看，董事會在公司管理中居于核心地位。董事會應(yīng)該對公司內(nèi)部控制的建立、完善和有效運(yùn)行負(fù)責(zé)。原因在于：(1)對于董事會而言，建立內(nèi)部控制框架是為了通過“不喪失控制的授權(quán)”來保證公司有效運(yùn)行、完成公司的目標(biāo)；(2)內(nèi)部控制是董事會抑制管理人員在獲取短期盈利機(jī)會中的機(jī)會主義傾向，保證法律、公司政策及董事會決議切實(shí)貫徹實(shí)施的手段；(3)內(nèi)部控制以及涉及內(nèi)部控制的信息流動構(gòu)成解決信息不對稱、保證會計(jì)信息真實(shí)可靠的重要手段，而確保信息質(zhì)量是董事會不可推卸的責(zé)任。在我國，公司制企業(yè)雖然都按公司法的要求設(shè)立了董事會，但對相當(dāng)一部分企業(yè)來說，董事會并未發(fā)揮應(yīng)有作用，有的甚至形同虛設(shè)。針對這一情況，建議政府通過制定更為具體的法規(guī)強(qiáng)化董事會在公司治理中的功能，同時(shí)建議政府有關(guān)部門在頒布有關(guān)內(nèi)部控制制度的指導(dǎo)性規(guī)范申強(qiáng)調(diào)董事會在內(nèi)部控制框架構(gòu)建中的核心地位。3內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與科學(xué)定位從公司治理的角度看，“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)除了包括審核企業(yè)會計(jì)賬目外，還包括稽查、評價(jià)內(nèi)部控制制度是否完善和企業(yè)內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行指定職能的效率，并向企業(yè)最高管理部門提出建議相報(bào)告?！痹趦?nèi)部控制框架構(gòu)建申，內(nèi)部審計(jì)的作用在于監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)符合內(nèi)部控制框架的要求，評價(jià)內(nèi)部控制的有效性，提供完善內(nèi)部控制和糾正錯弊的建議。公司法和審計(jì)法均未對內(nèi)部審計(jì)做出法律規(guī)定，會計(jì)法雖提出了內(nèi)部審計(jì)方面的法律要求，但未對內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置作出具體規(guī)定。因此，目前企業(yè)中關(guān)于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況不一，有些上市公司同時(shí)設(shè)立審計(jì)委員會和審計(jì)部，大部分企業(yè)只設(shè)立審計(jì)部。只設(shè)立審計(jì)部的企業(yè)審計(jì)部的定位有以下幾種情況：第一，由監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)；第二，由董事會領(lǐng)導(dǎo)；第三，接受總會計(jì)師或主管財(cái)務(wù)副總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)。這樣，有關(guān)內(nèi)部審計(jì)的問題目前需解決以下兩點(diǎn):內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的定位。關(guān)于前者，只是設(shè)置審計(jì)部還是同時(shí)設(shè)立審計(jì)委員會和審計(jì)部，在董事長和總經(jīng)理同為一人的情況下不存在此間題。但隨著規(guī)范的企業(yè)制度的實(shí)施，在董事長和總經(jīng)理必須分設(shè)的情況下，這一問題就提到了議事日程。如果只設(shè)置審計(jì)部并將其置于總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)之下，董事會對總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)就缺乏監(jiān)控措施，產(chǎn)生的問題是加劇內(nèi)部人控制，同時(shí)也無法保證會計(jì)法單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)這一條款落到實(shí)處。我們認(rèn)為，對于規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜的企業(yè)，應(yīng)同時(shí)設(shè)置審計(jì)委員會和審計(jì)部，其機(jī)構(gòu)設(shè)置及定位如圖2：監(jiān)事會審計(jì)委員會審計(jì)部股東大會董事會總經(jīng)理各職能部門在上述組織結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會、審計(jì)委員會、審計(jì)部分別對股東大會、董事會和總經(jīng)理負(fù)責(zé)，同時(shí)三者存在著業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。對于規(guī)模不大、業(yè)務(wù)活動不太復(fù)雜的公司，也可只設(shè)審計(jì)部，但審計(jì)部應(yīng)對董事會負(fù)責(zé)并在業(yè)務(wù)上受監(jiān)事會指導(dǎo)。之所以選擇這種制度安排，原因在于在公司治理的制約機(jī)制中，董事會是決策機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)肩負(fù)著保證公司管理行為的合法性和可信性職責(zé)。從我國公司治理實(shí)踐看，審計(jì)部對董事會負(fù)責(zé)(而不是對總經(jīng)理負(fù)責(zé)）這一安排，能有效減輕董事會職權(quán)弱化、內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重的局面。另外，在業(yè)務(wù)上接受監(jiān)事會指導(dǎo)能夠在一定程度上產(chǎn)生對董事會的制衡。4強(qiáng)化預(yù)算管理目前，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)已不僅僅滿足于傳統(tǒng)意義上的查弊糾錯和保護(hù)資產(chǎn)安全，其目標(biāo)已延伸到提高效率和效益、保證管理政策和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，預(yù)算控制已成為內(nèi)部控制第7頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考7的重要方式。按照道格拉斯。R卡邁克爾的觀點(diǎn)，預(yù)算是保證內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)運(yùn)行質(zhì)量的監(jiān)督手段。預(yù)算管理是將企業(yè)的目標(biāo)及其資源的配置方式以預(yù)算方式加以量化，并使之得以實(shí)現(xiàn)的企業(yè)內(nèi)部控制活動或過程的總稱。預(yù)算管理由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算考評等環(huán)節(jié)構(gòu)成。在一個信息無成本、信息可觀察、計(jì)算能力無限的理想企業(yè)環(huán)境中，企業(yè)最高決策者可以適時(shí)制定出最優(yōu)方案并通過內(nèi)部控制保證其不折不扣地得到貫徹，在這種情況下預(yù)算的作用可能有限。但在現(xiàn)實(shí)條件下，預(yù)算之所以成為內(nèi)部控制的重要方式，原因就在于在復(fù)雜的層級結(jié)構(gòu)組成的企業(yè)中，由于信息不對稱而引起企業(yè)目標(biāo)在各層級間的分解以及決策權(quán)在各層級間的分享。按現(xiàn)行公司治理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，預(yù)算方案的制定權(quán)在董事會，組織實(shí)施權(quán)在總經(jīng)理。但在實(shí)踐中，大多數(shù)企業(yè)的預(yù)算是由總經(jīng)理組織編制，報(bào)董事會批準(zhǔn)后實(shí)施的，由于信息不對稱，董事會不可能對預(yù)算提出實(shí)質(zhì)性意見，預(yù)算管理中董事會職權(quán)弱化的現(xiàn)象十分突出，從而茲生了預(yù)算管理中的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。針對上述問題，應(yīng)該在董事會下設(shè)預(yù)算委員會，具體負(fù)責(zé)預(yù)算的制訂、實(shí)施過程中的監(jiān)控等工作，有這樣，才能使預(yù)算制訂權(quán)真正掌握在董事會手中。5建立具有操作性的道德規(guī)范與行為準(zhǔn)則內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者是包括高層管理人員在內(nèi)的全體員工，激勵和約束的對象也是企業(yè)的員工，員工的道德水準(zhǔn)和價(jià)值觀念長期被認(rèn)為是內(nèi)部控制環(huán)境的重要因素，要求內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的建立要考慮員工道德水準(zhǔn)和價(jià)值觀念的承接性。實(shí)踐表明，基于環(huán)境現(xiàn)狀而構(gòu)建內(nèi)部控制機(jī)制是一種被動性的做法，故此，英美等國越來越多的公司將道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則的建設(shè)直接納入內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。美國注冊會計(jì)師DavidMWillis和SusanSLightle兩位博士對78家公司的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有7個公司涉及為保證符合道德標(biāo)準(zhǔn)而建立了檢查程序。例如，為了保證每個人都能持續(xù)地理解統(tǒng)馭企業(yè)實(shí)踐的內(nèi)部控制機(jī)制和政策，Merck公司制訂了一個持續(xù)的針對關(guān)鍵管理人員和財(cái)會人員的“管理受托方案”(ManagementStewardshipProgram)，督促他們履行企業(yè)道德慣例，從而在企業(yè)運(yùn)營申按照較高的道德標(biāo)準(zhǔn)來增強(qiáng)員工的責(zé)任感。道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則建設(shè)是世界各國公司管理中面臨的共同課題，就我國目前公司的現(xiàn)狀而言，道德規(guī)范與行為準(zhǔn)則的建設(shè)并不是空白的，有的公司甚至有良好的基礎(chǔ)和較豐富的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在需要解決的問題是如何在道德規(guī)范與行為準(zhǔn)則建設(shè)中避免空洞的說教，應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的要求，針對各崗位的特點(diǎn)建立起具有操作性的行為規(guī)范與準(zhǔn)則體系。內(nèi)部控制是一個古老而又年輕的話題，我們很早就主張控制是會計(jì)的一項(xiàng)基本職能，但是由于認(rèn)識上的誤區(qū)和客觀環(huán)境的影響，中國的財(cái)會理論工作者對此研究甚少，實(shí)踐更加缺乏，現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求我們加大這一間題的研究力度，有感于此，我們略述一些意見以求教于各位同行。III企業(yè)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)（一）一、內(nèi)部控制的歷程內(nèi)部控制，在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上，由企業(yè)管理人員在經(jīng)營管理實(shí)踐中創(chuàng)造;并審計(jì)人員理論總結(jié)而逐步完善的自我監(jiān)督和自行調(diào)整體系。在其漫長的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，大體經(jīng)歷了萌芽期、發(fā)展期和成熟期三個歷史階段。(一)萌芽期一一內(nèi)部牽制內(nèi)部控制，作為一個專用名詞和完整概念，直到本世紀(jì)30年代才被人們提出、認(rèn)識和接受。但在此前的人類社會發(fā)展史中，早已存在著內(nèi)部控制的基本思想和初級形式，這就是內(nèi)部牽制(Internalcheck)。例如，在古羅馬時(shí)代，對會計(jì)賬簿實(shí)施的雙人記賬制-某筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生后，由兩名記賬人員同時(shí)在各自的賬簿上加以登記然后定期核對雙方賬簿記錄，以檢查有無記賬差錯或舞弊行為，進(jìn)而達(dá)到控制財(cái)物收支的目的，即是典型的內(nèi)部第8頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考8牽制措施?？v觀該時(shí)期的內(nèi)部牽制，它基本是以查錯防弊為目的，以職務(wù)分離和賬目核對為手法，以錢、賬、物等會計(jì)事項(xiàng)為主要控制對象。其概念基本如柯氏會計(jì)辭典(KohlersDictionaryforAccountant)的定義，即為提供有效的組織和經(jīng)營，并防止錯誤和其它非法業(yè)務(wù)發(fā)生而制定的業(yè)務(wù)流程。其主要特點(diǎn)是以任何個人或部門不能單獨(dú)控制任何一項(xiàng)或一部分業(yè)務(wù)權(quán)利的方式進(jìn)行組織上的責(zé)任分工，每項(xiàng)業(yè)務(wù)通過正常發(fā)揮其它個人或部門的功能進(jìn)行交叉檢查或交叉控制。(二)發(fā)展期一一內(nèi)部會計(jì)控制與內(nèi)部管理控制1934年美國證券交易法，首先提出了內(nèi)部會計(jì)控制(Internalaccountingcontrolsystem)的概念。其中指出：證券發(fā)行人應(yīng)設(shè)計(jì)并維護(hù)一套能為下列目的提供合理保證的內(nèi)部會計(jì)控制系統(tǒng)：a.交易依據(jù)管理部門的一般和特殊授權(quán)執(zhí)行；b.交易的記錄必須滿足GAAP或其他適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)編制財(cái)務(wù)報(bào)表和落實(shí)資產(chǎn)責(zé)任的需要；c.接觸資產(chǎn)必須經(jīng)過管理部門的一般和特殊授權(quán)；d.按適當(dāng)時(shí)間間隔，將財(cái)產(chǎn)的賬面記錄與實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行對比，并對差異采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施。!936年美國會計(jì)師協(xié)會發(fā)布的注冊會計(jì)師對財(cái)務(wù)報(bào)表的審查文告，以及1947年審計(jì)準(zhǔn)則暫行公告(TSAS)，出于改進(jìn)審計(jì)方式的需要，提出了以內(nèi)部控制(InternalControl)為基礎(chǔ)的審計(jì)程序。但這期間，無論在審計(jì)文獻(xiàn)中還是在其他管理著作中，均沒有關(guān)于內(nèi)部控制概念的權(quán)威性定義。1.第一個具有權(quán)威性的定義為了賦予內(nèi)部控制一個準(zhǔn)確完整的定義，審計(jì)程序委員會下屬的內(nèi)部控制專門委員會經(jīng)過兩年研究，于1949年發(fā)表了題為內(nèi)部控制、協(xié)調(diào)系統(tǒng)諸要素及其對管理部門和注冊會計(jì)師的重要性的專題報(bào)告，對內(nèi)部控制首次做出了如下權(quán)威定義：內(nèi)部控制是企業(yè)所制定的旨在保護(hù)資產(chǎn)、保證會計(jì)資料可靠性和準(zhǔn)確性、提高經(jīng)營效率，推動管理部門所制定的各項(xiàng)政策得以貫徹執(zhí)行的組織計(jì)劃和相互配套的各種方法及措施。此定義強(qiáng)調(diào)，內(nèi)部控制不只限于與會計(jì)和財(cái)務(wù)部門直接有關(guān)的控制方面，它還包括預(yù)算控制、成本控制、定期報(bào)告經(jīng)營情況、進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析并將統(tǒng)計(jì)報(bào)告送交有關(guān)部門、制定培訓(xùn)計(jì)劃以培訓(xùn)有關(guān)人員使其能夠履行職責(zé)，以及設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門以保證管理部門所制定的各種程序的準(zhǔn)確性，并保證其得到貫徹執(zhí)行等內(nèi)容。此外內(nèi)部控制還包括其他領(lǐng)域的一些活動，例如，具有工程性質(zhì)的時(shí)動分析以及在檢查系統(tǒng)中運(yùn)用的質(zhì)量控制，基本上屬于生產(chǎn)部門的活動。2.定義的第一次修正上述范圍廣泛的內(nèi)部控制定義及其解釋的發(fā)布，當(dāng)時(shí)被普遍認(rèn)為是對內(nèi)部控制這一重要概念的重大貢獻(xiàn)。但該報(bào)告所定義的內(nèi)部控制概念，其內(nèi)容如此寬泛，以致包括了審計(jì)人員對審查內(nèi)部控制所不原、也不可能承擔(dān)的職責(zé)。從與委托人討論什么是良好的會計(jì)和經(jīng)營方法的角度考慮，他們感到1949年的定義非常合適，但從承擔(dān)為制定審計(jì)方案而對內(nèi)部控制進(jìn)行檢查的責(zé)任角度考慮，他們感到這一定義范圍過寬。該委員會的解決方式，是將內(nèi)部控制劃分為會計(jì)控制和管理控制兩大類-即將與前兩個目標(biāo)即保護(hù)資產(chǎn)和保證會計(jì)資料可靠性和準(zhǔn)確性有關(guān)的控制劃分為內(nèi)部會計(jì)控制，而將與后兩個目標(biāo)即提高經(jīng)營效率、保證管理部門所制定的各項(xiàng)政策得到貫徹執(zhí)行有關(guān)的控制歸入內(nèi)部管理控制。于是1953年10月，審計(jì)程序委員會(CAP)又發(fā)布了審計(jì)程序公告第19號（SAPNo.19)，對內(nèi)部控制作了如下劃分：廣義地說，內(nèi)部控制按其熱點(diǎn)可以劃分為會計(jì)控制和管理控制;1)會計(jì)控制由組織計(jì)劃和所有保護(hù)資產(chǎn)、保護(hù)會計(jì)記錄可靠性或與此有關(guān)的方法和程序構(gòu)成;會計(jì)控制包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度;記賬、編制財(cái)務(wù)報(bào)表、保管財(cái)務(wù)資產(chǎn)等職務(wù)的分離;財(cái)產(chǎn)的實(shí)物控制以及內(nèi)部審計(jì)等控制。2)管理控制由組織計(jì)劃和所有為提高經(jīng)營效率、保證管理第9頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考9部門所制定的各項(xiàng)政策得到貫徹執(zhí)行或與此直接有關(guān)的方法和程序構(gòu)成。管理控制的方法和程序通常只與財(cái)務(wù)記錄發(fā)生間接的關(guān)系，包括統(tǒng)計(jì)分析、時(shí)動研究、經(jīng)營報(bào)告、雇員培訓(xùn)計(jì)劃和質(zhì)量控制等?？梢?，所以把內(nèi)部控制分為會計(jì)控制和管理控制，是為了按照公認(rèn)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范內(nèi)部控制檢查和評價(jià)的范圍。對此，1963年，審計(jì)程序委員會在審計(jì)程序公告第33號的結(jié)論是:獨(dú)立審計(jì)師應(yīng)主要檢查會計(jì)控制。會計(jì)控制一般對財(cái)務(wù)記錄產(chǎn)生直接的、重要的影響，審計(jì)人員必須對它做出評價(jià)。管理控制通常只對財(cái)務(wù)記錄產(chǎn)生間接的影響，因此，審計(jì)人員可以不對其作評價(jià)。但是，如果審計(jì)人員認(rèn)為，某些管理控制對財(cái)務(wù)記錄的可靠性產(chǎn)生重要的影響，那么他要視情況對它們進(jìn)行評價(jià)。例如，在某種特定的情況下，生產(chǎn)部門、銷售部門和其他業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)計(jì)分析需要給予評價(jià)。3.定義的第二次修正第一次修正后的定義，大大縮小了注冊會計(jì)師的責(zé)任范圍，但人們認(rèn)為對會計(jì)控制的保護(hù)資產(chǎn)和保證財(cái)務(wù)記錄可靠性這兩點(diǎn)仍然可能發(fā)生誤解。即對保護(hù)一詞作廣義的解釋可能會使人們產(chǎn)生這樣一種印象:決策過程中的任何程序和記錄都可以包括在會計(jì)控制的保護(hù)資產(chǎn)概念中。為了避免這種寬泛的解釋，1972年美國注冊會計(jì)師協(xié)會(AICPA)對會計(jì)控制又提出并通過了一個較為嚴(yán)格的定義：會計(jì)控制是組織計(jì)劃和所有與下面直接有關(guān)的方法和程序：1）保護(hù)資產(chǎn)，即在業(yè)務(wù)處理和資產(chǎn)處置過程中，保護(hù)資產(chǎn)遭過失錯誤、故意致錯或舞弊造成的損失。2)保證對外界報(bào)吉的財(cái)務(wù)資料的可靠性。4.定義的第三次修正1972年，美國準(zhǔn)則委員會(ASB)審計(jì)準(zhǔn)則公告的制定者，循著證券交易法的路線進(jìn)行研究和討論，在第1號公告(SASNo.1)中，對管理控制和會計(jì)控制提出并通過了今天廣為人知的定義：（1）內(nèi)部會計(jì)控制。會計(jì)控制由組織計(jì)劃以及與保護(hù)資產(chǎn)和保證財(cái)務(wù)資料可靠性有關(guān)的程序和記錄構(gòu)成。會計(jì)控制旨在保證：經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的執(zhí)行符合管理部門的一般授權(quán)或特殊授權(quán)的要求;經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的記錄必須有利于按照一般公認(rèn)會計(jì)原則或其它有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制財(cái)務(wù)報(bào)表，以及落實(shí)資產(chǎn)責(zé)任;只有在得到管理部門批準(zhǔn)的情況下，才能接觸資產(chǎn)；按照適當(dāng)?shù)拈g隔期限，將資產(chǎn)的賬面記錄與實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行對比，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)差異，應(yīng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。(2)內(nèi)部管理控制。管理控制包括但不限于組織計(jì)劃以及與管理部門授權(quán)辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的決策過程有關(guān)的程序及其記錄。這種授權(quán)活動是管理部門的職責(zé)，它直接與管理部門執(zhí)行該組織的經(jīng)營目標(biāo)有關(guān)，是對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會計(jì)控制的起點(diǎn)。上述內(nèi)部控制定義的演變反映出兩個重點(diǎn):第一，當(dāng)前注冊計(jì)師在開展其審計(jì)工作時(shí)所運(yùn)用的會計(jì)控制概念，是一種純技術(shù)的、專業(yè)化的、適用范圍具有嚴(yán)格規(guī)定性的、防護(hù)色彩很濃的概念，它的主要宗旨是預(yù)防和發(fā)現(xiàn)錯弊;第二，自審計(jì)程序委員會于1949年提出第一個內(nèi)部控制定義起，人們?yōu)橥晟圃摱x作了不懈的努力，以至于今天的內(nèi)部控制定義與1949年的定義有天壤之別。這種以會計(jì)控制為主的定義，雖為獨(dú)立審計(jì)界認(rèn)可，卻屢屢遭到管理人員代言人的攻擊。他們指出，這些定義把精力過多地放在糾錯防弊上，過于消極和狹窄。凱羅魯斯先生對于代表獨(dú)立審計(jì)界觀點(diǎn)的特別咨詢委員會關(guān)于內(nèi)部會計(jì)控制的報(bào)告，只表示有保留地同意。他認(rèn)為，該報(bào)告對內(nèi)部會計(jì)控制范圍的討論受現(xiàn)存審計(jì)文獻(xiàn)的影響太大。凱羅魯斯主張，內(nèi)部控制范圍和目標(biāo)應(yīng)予以擴(kuò)展，以便它們更能夠適應(yīng)管理部門的需要。他極為主張，審計(jì)準(zhǔn)則委員會所納入內(nèi)部會計(jì)控制環(huán)境的某些因素應(yīng)該是設(shè)計(jì)合理、運(yùn)行有效的內(nèi)部會計(jì)控制系統(tǒng)不可分割的一個組成部分。這些因素包括：(1)組織計(jì)劃，(2)責(zé)任的確定和授權(quán)，(3)預(yù)算程序和預(yù)算控制，(4)員工雇用計(jì)劃和財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)計(jì)劃;(5)保證所有參第10頁共39頁現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)及其理性思考10與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)授權(quán)、記錄、保護(hù)資產(chǎn)、報(bào)告財(cái)務(wù)信息的職員保持較高的行為道德水準(zhǔn)的方法和措施。從管理人員(和其它有關(guān)第三方)的角度來看，會計(jì)控制和管理控制之間的區(qū)別并不大，甚至根本沒有區(qū)別。特別是那些置身于企業(yè)經(jīng)營活動的人們，他們很難接受這種區(qū)分。1980年3月在內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會代表大會的發(fā)言中，凱羅魯斯先生把美國注冊會計(jì)師協(xié)會在1958年將1949年的內(nèi)部控制定義區(qū)分為會計(jì)控制和管理控制的行為描繪為將美玉擊成了碎片。他聲稱，在這塊美玉完全修復(fù)以前-我們不可能有一個對管理人員有用、為管理人員理解的內(nèi)部控制定義。(三)成熟期-內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制整體架構(gòu)美國注冊會計(jì)師協(xié)會的文獻(xiàn)界定了會計(jì)控制概念，而公司的經(jīng)理們創(chuàng)立并在實(shí)踐中運(yùn)用著管理控制概念，這兩個概念形成鮮明的對照。如果對這兩種善于內(nèi)部控制的不同解釋的同時(shí)并行這一事實(shí)視而不見，那么任何設(shè)計(jì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的企圖都是短視的，同時(shí)也是徒勞的。于是，人們提出了內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和整體架構(gòu)的概念。1.內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)(InternalControlStructure)1988年4月美國注冊會計(jì)師協(xié)會發(fā)布的審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號(SASN0.55)，規(guī)定從1990年1月起以該文告取代1972年發(fā)布的審計(jì)準(zhǔn)則公告第1號。該文告首次以內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)(InternalControlStructure)一詞取代原有的內(nèi)部控制一詞，而且文告提出的內(nèi)部控制內(nèi)容比以前更為實(shí)在，條理更加清楚。該文告的頒布和實(shí)施可視為內(nèi)部控制理論研究的一個新的突破性成果。以財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)對內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的考慮為題的審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號指出:企業(yè)的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括為合理保證企業(yè)特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而建立的各種政策和程序，并且明確了內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，具體如下:(1)控制環(huán)境所謂控制環(huán)境是指對建立、加強(qiáng)或削弱特定政策和程序效率發(fā)生影響的各種因素。具體包括:管理者的思想和經(jīng)營作風(fēng);企業(yè)組織結(jié)構(gòu);董事會及其所屬委員會，特別是審計(jì)委員會發(fā)揮的職能；確定職權(quán)和責(zé)任的方法;管理者監(jiān)控和檢查工作時(shí)所