2021年雙元結構財政

1、雙元結構財政是與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政模式葉振鵬 張馨中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定在分析財稅體制改革問題時指出“改進和規(guī)范復式預算制度。建立政府公共預算和國有資產經(jīng)營預算，?！眹翌A算是現(xiàn)實的財政分配關系在國家計劃上的反映和表現(xiàn)，因此這段話實際上指出了，我國財政模式依據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求將向著雙元結構財政模式轉化的大方向和總趨勢。所謂雙元結構財政，指的是社會主義市場經(jīng)濟體制下的財政統(tǒng)一體，它由相對獨立的公共財政與國有資產財政構成。財政是以國家為主體的分配，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，我國財政包含著市場性和非市場性的兩類不同的分配關系，它們將分別形成為國有資產財

2、政和公共財政。在市場經(jīng)濟體制下，市場機制起著基本的配置社會資源的作用，在競爭性的領域有效地發(fā)揮著作用。但是，市場機制不是萬能的，在非競爭性和不完全競爭的領域，其中主要的如公共產品，外溢性、規(guī)模報酬遞增等活動，以及社會分配公平、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等領域，則市場機制是無法有效地發(fā)揮作用的。這類市場失效的領域，就需要政府的介入和干預，以克服和糾正市場失效狀態(tài)，實現(xiàn)資源有效配置、收入公平分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行。這樣，作為政權組織和社會管理者的政府為彌補和糾正市場失效，為市場提供公共服務而展開的分配活動，就是公共財政活動。只要有市場經(jīng)濟，就有公共財政，這對于資本主義市場經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟來說都如此。這是一

3、種以國家的政府權力介入，在非市場的領域進行的分配活動。然而，對于社會主義市場經(jīng)濟來說，它區(qū)別于資本主義市場經(jīng)濟的基本點在于，它存在著盈利性的占主導地位的國有經(jīng)濟，而西方的國有經(jīng)濟從整體上看，其基本特征是非盈利性的。這樣，我國的國有經(jīng)濟必須按等價交換的方式，通過在市場領域內的競爭去實現(xiàn)國有資產的保值增值，去獲得平均及其以上的利潤率。為此，國家作為社會主義全民所有制的所有者，它必須參與國有經(jīng)濟稅后利潤的分配，并直接集中一部分用于再投資。這種僅以國有資產所有權為基本依據(jù)而形成的政府分配活動，就是國有資產財政。這是社會主義市場經(jīng)濟下特有的財政類型，它以經(jīng)濟方式在市場領域內展開活動。在計劃經(jīng)濟體制下，我

4、國的財政處于單元結構模式中，這種模式的基本特征是財政分配的主體，是作為政治權力行使者、生產資料所有者和企業(yè)生產經(jīng)營組織者統(tǒng)一體的政府。這種三位一體的分配主體，要同時承擔著三種不同的任務，即作為政權組織要履行社會經(jīng)濟管理任務，作為全民所有制生產資料所有者在基本上是單一的公有制經(jīng)濟結構的情況下要承擔整個國家的經(jīng)濟建設任務，而作為生產經(jīng)營組織者，則要對企業(yè)生產經(jīng)營活動進行計劃安排和指揮控制。此時的財政要同時兼顧三種不同職責的財力需要，既保證公共需要的財力，又要滿足國家經(jīng)濟建設的資金需要，還要成為企業(yè)生產經(jīng)營資金的主要供應者。這就使得國家財政既要承擔國家各項事業(yè)發(fā)展的財力供給任務，又要承擔宏觀財力平衡

5、的主要責任，還要直接管理國營企業(yè)的微觀財務分配。這種財政模式造成國家對社會經(jīng)濟發(fā)展的各種財力需要實行統(tǒng)包大攬，并通過財力安排對社會經(jīng)濟生活進行全面的直接安排調控的局面。盡管單元結構財政有著種種缺陷和不足，它畢竟是與計劃經(jīng)濟體制相適應的財政模式，在我國幾十年的社會主義建設中起了很大的積極作用。然而，隨著經(jīng)濟體制改革使我國向著社會主義市場經(jīng)濟轉化，它要求著財政模式向雙元結構的轉化第一，企業(yè)成為獨立的商品生產經(jīng)營者和政府職能的轉變，使得政府不再是企業(yè)微觀生產經(jīng)營的直接組織者，從而使得我國財政分配中的供應企業(yè)生產經(jīng)營資金和干預企業(yè)微觀經(jīng)營的內容已逐步趨于消失；第二，不同所有制身份的企業(yè)在市場中平等競爭

6、的要求，決定了作為政治權力行使者的政府所提供的公共服務，必須以全社會和所有的企業(yè)為對象，而不能是僅為國有企業(yè)提供服務。同時，政府為提供公共服務而征稅的對象，也必須是所有的企業(yè)，而不能是僅從國有經(jīng)濟取得稅收收入。這就開始形成了為市場提供公共服務的政府分配活動。這對于所有的企業(yè)都是一視同仁的；第三，作為國有資產所有者的政府，它必然與占主導地位的盈利性的國有企業(yè)發(fā)生集中部分收益和再投資的關系。這就開始形成了僅以資產所有權為依托的政府分配活動，其分配所作用的對象只能是盈利性國有企業(yè)。從市場經(jīng)濟的角度考察，這是與公共性質的財政完全不同的國有資產性質的財政。但是，在目前仍未形成雙元結構模式的背景下，政府的

7、政權組織和資產所有者兩重身份在分配上尚未分開。這樣，公共服務性質的非市場性活動，與國有資產性質的市場性活動，就通過統(tǒng)一的政府分配活動而混淆在一起，其產生的結果只能是我國市場關系形成過程的模糊和紊亂。具體看（1）它導致了非市場性的公共活動直接進入到市場性的資產盈利活動中，導致超經(jīng)濟的行政手段通過財政分配介入到市場等價交換活動中，這是我國至今難以形成明晰的市場關系、政企尚難以分開的關鍵原因之一；（2）改革開放以來， 國有經(jīng)濟承擔著遠比私有經(jīng)濟還重的財政負擔，此時政府集中的財力通過投資于能源交通重點建設和基礎設施以及其他公共服務方面，為全社會所有的企業(yè)，其中包括私有企業(yè)的發(fā)展提供了必不可少的條件，這

8、實質上是通過財政分配以國有經(jīng)濟的財力支持了私有經(jīng)濟的發(fā)展。這是為什么改革開放以來私有經(jīng)濟高速發(fā)展，而國有經(jīng)濟卻至今仍陷于很大困難中的重要原因之一。盡管在改革初期為私有經(jīng)濟創(chuàng)造若干發(fā)展條件是必要的，但在改革已持續(xù)十七、八年的今天仍實際上以財政為渠道，由國有經(jīng)濟在無形中無償支持私有經(jīng)濟的發(fā)展，顯然是不符合市場經(jīng)濟平等競爭的客觀要求的。正因如此，改革開放的客觀進程，已要求著財政將其所包含的兩種不同性質的分配活動分開，理清市場性與非市場兩種不同的財政分配關系，分別采用市場方式和非市場方式來展開各自的活動。這一分離過程實際上早已開始。幾年來，我國通過試點而最終實行了稅利分流的做法，就是在財政收入方將政府

9、的政權組織和資產所有者兩重身份分開，這是完全符合市場經(jīng)濟的要求的。但不足的是，這一改革只局限于財政收入方，而沒有進一步延伸到財政支出方，這就將稅利分流所已分開的兩類不同性質的財政資金，通過統(tǒng)一的國家預算又混淆使用，從而在財力上阻礙了政資職責的真正分開。這在支出方否定了收入方的改革意義，使這一改革沒能進行到底。為此，我國財政模式的進一步改革，就應是繼續(xù)稅利分流已開始的進程，在支出方按稅和利的不同性質分別使用之，從而形成相對獨立的兩種分配關系和體系一種是以稅收為收入形式，以提供公共服務為支出目的的非盈利性的公共財政；一種是以國有企業(yè)稅后利潤的部分集中為主要收入來源，以國有經(jīng)濟的宏觀經(jīng)營為目的的盈利

10、性的國有資產財政。只有這樣，才能最終解決建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政模式問題。雙元結構財政在政府分配行為這一共性之下，又有著各自相對獨立的特性。從公共財政來看，它包含著以下基本內涵（1）其分配主體， 基本上是作為政權組織和社會經(jīng)濟管理者的政府；（2）其分配目的， 是為了滿足公共需要，即為了保證各類通過市場機制的資源配置活動難以有效地解決的社會公共需要的財力；（3）它憑借政治權力經(jīng)由非市場的渠道進行分配，具有強制性，又具有補償性；（4）它以m和v 為主要分配對象，以稅收為主要收入手段，主要安排各項具有公共需要性質的支出，其中包括經(jīng)費性和公共投資性支出，因而公共財政從性質上講是供給型財政；（5）在國家預算上，它要求相應建立公共預算。從國有資產財政來看，它包含著以下基本內涵（1）其分配主體，基本上是作為生產資料所有者代表的政府；（2）它以國有資產的宏觀經(jīng)營為分