開展納稅服務(wù)績效考評工作研究——周偉

1、莆田市稅務(wù)學(xué)會2014年調(diào)研論文開展納稅服務(wù)績效考評工作研究作者姓名：周偉【內(nèi)容提要】通過對“納稅服務(wù)”的理解，以及稅務(wù)部門近年來所作出的努力，而且績效考核評價結(jié)果成為評選先進、干部任免的重要依據(jù)，其工作也就受到了各級機關(guān)的高度重視。探討當前納稅服務(wù)績效考評工作中存在的問題，并提出應(yīng)該注意的幾個方向和加強績效考評管理的措施。【關(guān)鍵詞】納稅服務(wù) 績效考評 績效管理一、什么是納稅服務(wù)提出“納稅服務(wù)”最早產(chǎn)生于20世紀50年代的美國。其基本含義是征稅主體通過各種途徑，采取各種方式，為納稅人服務(wù)，具體服務(wù)項目包括提供教育信息，幫助依法納稅等。目前，“納稅服務(wù)”這一概念在我國理論界，還沒有規(guī)范的界定。有

2、一種解釋，納稅服務(wù)是稅務(wù)機關(guān)在稅收征收管理過程中，提供的旨在方便納稅人履行納稅義務(wù)、享受納稅權(quán)利的服務(wù)活動的總稱。服務(wù)在經(jīng)濟學(xué)里是指以提供活勞動的形式滿足他人某種需要并獲取報酬的活動。服務(wù)是一種特定的使用價值，納稅服務(wù)實際上就是為方便納稅人納稅所提供的活勞動。納稅服務(wù)主體是稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)工作人員，納稅服務(wù)的客體是納稅人。納稅服務(wù)貫穿于納稅的整個過程：稅前為納稅人提供公告咨詢、輔導(dǎo)服務(wù)，提高納稅人的辦稅能力；稅中為納稅人創(chuàng)造條件，方便快捷準確地依法納稅；稅后為納稅人監(jiān)督投訴，爭議仲裁，損害賠償提供渠道。納稅服務(wù)的意義在于通過優(yōu)化服務(wù)，改善征納關(guān)系，提高征納雙方依法履行義務(wù)和權(quán)利的自覺性，從而增強

3、稅收遵從度。按納稅服務(wù)工作規(guī)范（試行）中所稱的納稅服務(wù)，是指稅務(wù)機關(guān)依據(jù)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在稅收征收、管理、檢查和實施稅收法律救濟過程中，向納稅人提供的服務(wù)事項和措施。納稅服務(wù)是稅務(wù)機關(guān)行政行為的組成部分，是促進納稅人依法誠信納稅和稅務(wù)機關(guān)依法誠信征稅的基礎(chǔ)性工作。納稅服務(wù)以聚財為國、執(zhí)法為民為宗旨，堅持依法、無償、公平、公正的原則，提高稅收征管質(zhì)量和效率，保護納稅人合法權(quán)益。稅務(wù)部門認真分析，較好把握納稅人所念、所想、所需，不斷創(chuàng)新納稅服務(wù)的形式，積極開展“上門服務(wù)”、“假日服務(wù)”、“延時服務(wù)”、“預(yù)約服務(wù)”、“限時辦結(jié)”、“首問負責(zé)制”、 “一站式”服務(wù)、“一窗式”辦稅、多元化申報

4、、電子繳款等各項服務(wù)措施，突出了納稅服務(wù)的針對性、時效性，以豐富多樣的服務(wù)形式努力滿足納稅人個性化的服務(wù)需求。可以說稅務(wù)機關(guān)在自身的服務(wù)理念、形式、內(nèi)容和信息化水平上都做出了很大的努力和投入，在健全服務(wù)制度、拓展服務(wù)內(nèi)容、完善服務(wù)舉措、優(yōu)化服務(wù)手段等方面取得了長足進步和發(fā)展。二、績效考評工作中存在的問題納稅服務(wù)產(chǎn)生于現(xiàn)代公共管理學(xué)，它是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢，納稅服務(wù)必須要以現(xiàn)代公共管理體系為理論基礎(chǔ)，以現(xiàn)代科技為手段，建立全面的、科學(xué)的考評體系。近年來，績效考核評價體系得到了各級政府部門的認可，其相關(guān)考核評價理論也不斷運用各級行政機關(guān)工作考核中?？冃Э己嗽u價結(jié)果成為評

5、選先進、干部任免的重要依據(jù)，其工作也就受到了各級機關(guān)的高度重視，各項考核評價體系也得到了充分發(fā)展。在考核評價納稅服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量上，各級稅務(wù)機關(guān)也作了充分探索，取得了成效。但目前，納稅服務(wù)考核評價體系的建設(shè)還沒有形成系統(tǒng)性、規(guī)范性，考核評價結(jié)果也缺乏客觀性，這樣不利于納稅服務(wù)水平的不斷提高。 由于長期以來稅務(wù)機關(guān)居于首位的硬指標是“稅收收入”，而納稅服務(wù)當前還是“軟指標”，重視程度不夠，其績效管理還在探索階段，其中存在不少亟待梳理和解決的問題。1橫向核心流程缺失。績效管理包括績效計劃、績效實施、績效評估、動態(tài)持續(xù)的績效反饋與溝通、績效結(jié)果應(yīng)用等核心流程。目前稅務(wù)機關(guān)還存在認識誤區(qū)，將績效評估

6、看成績效管理重點，甚至簡單把績效評估替代績效管理，在納稅服務(wù)的績效管理中，僅以簡單評估指標總結(jié)過去工作績效，不注重過程控制，忽視績效計劃和績效反饋，評估結(jié)果與績效改進斷裂，未形成全面有效、循環(huán)改進的閉環(huán)系統(tǒng)，績效管理陷入“績效低實施績效評估績效仍然低再實施績效評估”的怪圈。2縱向管理層級缺失?？冃Ч芾碇?，個人績效體現(xiàn)個人對組織績效的貢獻度，是完成組織績效的保證。但近年來，納稅服務(wù)績效管理在考核層級上過于注重組織績效，有些地方納稅服務(wù)工作從省局到市局再到區(qū)（縣）局，其對組織績效的塊面考核呈金字塔形，而個人績效考核，由于管理環(huán)境、管理動力、管理技巧和管理者素質(zhì)等原因，卻空洞無物，停留于普遍性崗位責(zé)

7、任制考核上（如依據(jù)“德、能、勤、績、廉”考核），與納稅服務(wù)實際工作脫節(jié)，未凸顯納稅服務(wù)工作的個性特征。3評估主體不全面。當前納稅服務(wù)評估主體在內(nèi)外部上都存在缺失，內(nèi)部以上級對下級的考核為主，稅務(wù)干部參與度低，考核由上級“定奪”，下級只有被動服從和落實，難以引起稅務(wù)干部普遍共鳴。外部則專家評估缺位、群眾評議不足，部分地方正在嘗試通過第三方開展納稅人滿意度調(diào)查，但仍存在評估主體缺乏代表性、獨立性和廣泛性等問題，未建立長期穩(wěn)定的外部評估監(jiān)督機制。4指標體系不完整。一方面，稅務(wù)機關(guān)在實施納稅服務(wù)績效評估中過多注重借鑒企業(yè)的定量考核，忽視定性考核，與組織整體績效計劃缺乏有效結(jié)合，往往只追求短期績效而忽視

8、長期績效。另一方面，由于評估指標設(shè)計不夠科學(xué)和全面，納稅服務(wù)質(zhì)效評估操作性不強。另外，評估指標全由上級部門制定，未充分征求基層稅務(wù)機關(guān)和納稅人意見或建議，評價標準帶有偏面性，績效評估可操作性也不強。比如某些上級機關(guān)定下的考評標準和項目完全不契合實際，又跟日常工作關(guān)聯(lián)不大甚至無關(guān)，導(dǎo)致下級部門要花額外的精力和時間去應(yīng)付績效考評。三、對納稅服務(wù)考評體系構(gòu)想納稅服務(wù)產(chǎn)生于現(xiàn)代公共管理學(xué)，它是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢，納稅服務(wù)必須要以現(xiàn)代公共管理體系為理論基礎(chǔ)，以現(xiàn)代科技為手段，建立全面的、科學(xué)的考評體系。如今績效考核評價結(jié)果成為評選先進、干部任免的重要依據(jù)，其工作也就受到了各級

9、機關(guān)的高度重視，各項考核評價體系也得到了充分發(fā)展。在考核評價納稅服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量上，各級稅務(wù)機關(guān)也作了充分探索，取得了成效。但目前，納稅服務(wù)考核評價體系的建設(shè)還沒有較大程度地形成科學(xué)性、可操作性，考核評價方法的客觀公正性也常受到質(zhì)疑，這樣不利于納稅服務(wù)水平的不斷提高。如何建立有效的納稅服務(wù)績效考核評價體系，筆者建議應(yīng)注意以下幾方面：1、崗責(zé)體系設(shè)置的科學(xué)性。一是科學(xué)設(shè)置崗位。按照工作崗位設(shè)定工作職責(zé)，進一步明晰征、管、查職能，進行業(yè)務(wù)重組和流程優(yōu)化，設(shè)立管理服務(wù)、綜合監(jiān)督、稅收管理等崗位職責(zé)，界定具體標準。同時合理設(shè)置行政管理崗位，建立起以稅收執(zhí)法責(zé)任制和行政管理責(zé)任制相互依存的崗責(zé)體系，合

10、理確定各科室或單位需設(shè)置的崗位數(shù)。二是合理設(shè)定職責(zé)。按照精細化、科學(xué)化管理的思路，把稅收的實體法規(guī)則細化為崗位工作標準、權(quán)限、責(zé)任，既要防止各崗位銜接脫節(jié)，又要避免職能重疊交叉。要對各崗位的工作職責(zé)進行進一步的量化、細化，制訂詳細的職位說明書，使各個崗位的工作人員能夠全面了解崗位職責(zé)。三是注意理順關(guān)系。堅持“效率優(yōu)先”，在強化專業(yè)化的前提下，實行一人多崗、一專多能，崗位輪動，形成分工協(xié)作的良好機制。還要通過競爭上崗、好中選優(yōu)等方式將合適的人選到合適的崗位上，強化崗位間的配合，最大限度發(fā)揮個體才能，實現(xiàn)“1+12”的效果。2、指標體系的可操作性。一是科學(xué)設(shè)置考評指標?？己酥笜说脑O(shè)置既要結(jié)合年度工

11、作計劃，又要根據(jù)崗位性質(zhì)確定的崗位績效考核要素，具體考核時可采用扣分制、罰分制和加分制。對扣分制項目可細化為過錯類、不作為類、結(jié)果類；對過錯類又可分為：時限過錯、程序過錯、權(quán)限過錯、政策過錯等內(nèi)容。對每一類再進行細化，并明確扣分的分值。二是有效量化考評指標。要將績效考評指標分解成量化指標和細化指標。不能量化的也要提出明確的質(zhì)量要求，以減少考核時主觀因素的干擾。量化指標，指可通過數(shù)學(xué)模型或數(shù)學(xué)公式計算的指標,如出勤率、工作時間、請銷假等指標。細化指標，指工作態(tài)度等無法使用數(shù)學(xué)模型或數(shù)學(xué)公式計算的指標。三是公正設(shè)置崗位系數(shù)。為每個崗位設(shè)置不同的權(quán)重系數(shù)（基本分）。一般而言，復(fù)雜程度較高、前往意愿不

12、強的崗位，基本分應(yīng)定高一些。稅收檢查、納稅評估等需要較高業(yè)務(wù)技能的工作要適當提高分值。而對一些相對簡單的業(yè)務(wù)適當降低分值。對臨時性工作，可比照同一崗位系列類似工作項目的量化計分標準及耗用的必要勞動時間的比例，集中評定分數(shù)。3、考評方法的客觀公正性。一是實行常年考核模式。實行日?？荚u、季度考評和年度考評三種方式同時進行，考評結(jié)果集中計算。建立日常記載制度，收集一些定性準確和定量可靠的與考評有關(guān)的事項，通過日常記載為績效考評積累材料，提供情況，避免考評片面性，力求考評結(jié)果的真實性和完整性。二是引入多維考評方法。在沿用傳統(tǒng)考評方法的同時，面向社會和服務(wù)對象（納稅人），考慮引入外部參評機制，擴大考評的

13、主體范圍，將考核面拓寬為上級、平級、下級、外部的多角度評價模式，四者的評定各以一定的比例計入總分，收集多方面考核信息，實現(xiàn)對被考核人的立體考核。三是強化人機結(jié)合考評。要積極探索人機結(jié)合的考評方式，推行計算機考評系統(tǒng)，建立每個崗位和干部的網(wǎng)絡(luò)工作日志，每個干部要對每天完成工作數(shù)量在計算機中填寫工作日志，然后由監(jiān)控人員按照質(zhì)量要求從計算機中匯總考評，自動生成考評結(jié)果。這樣既節(jié)省考評時間和人力，又統(tǒng)一了考評口徑。4、配套措施的約束激勵性。一是建立考評責(zé)任管理。要建立考評工作責(zé)任制，明確各考評主體的考評責(zé)任、失職行為、追究處理等，規(guī)定在考評的各個環(huán)節(jié)中考評主體應(yīng)負的責(zé)任，以及考評失實后考評主體要受到的

14、處罰，進而保證考評進程和考評結(jié)果客觀、公平、公正。二是建立結(jié)果運用機制。要考評結(jié)果與考評對象的獎金福利、個人榮譽等利益掛鉤，不光要重獎先進典型、處罰落后分子，更應(yīng)調(diào)動中間層這個數(shù)量眾多的群體的積極性和主動性。可以設(shè)置進步獎，只要取得了明顯的進步就進行獎勵，避免部分人看不到獎勵希望，喪失參與的熱情。三是建立考評互動機制?？荚u組要將考評結(jié)果反饋給員工，并進行面談溝通，創(chuàng)造一個公開、通暢的雙向溝通環(huán)境，使考評者與被評對象能就考評結(jié)果及其原因、成績與問題以及改進的措施進行及時、有效的交流，強化考評者與被考評者之間的互動，促進考評對象持續(xù)改進工作。5、績效考核評價效果應(yīng)具有持續(xù)性。持續(xù)改進是質(zhì)量管理的核

15、心，也是績效考核的根本目的，所以在納稅服務(wù)績效評價體系的建設(shè)上，不能簡單地就考核而考核，更應(yīng)注重評價效果的持續(xù)性。在納稅服務(wù)績效評價中，應(yīng)建立“評價反饋改進再評價”機制。在納稅服務(wù)績效評價過程中，由評價部門通過考核評價及時發(fā)現(xiàn)納稅服務(wù)中存在的問題，按評價體系要求進行獎懲，并實時反饋結(jié)果，納稅服務(wù)主體根據(jù)評價結(jié)果進行限期整改，評價部門再對整改情況進行針對性回訪。通過發(fā)現(xiàn)問題、查找原因、反饋情況、整改完善、跟蹤回訪等步聚，就能確保納稅服務(wù)績效考核評價結(jié)果的實用性、評價效果的持續(xù)性，就能促使納稅服務(wù)主體不斷完善服務(wù)措施，提高服務(wù)水平，就能實現(xiàn)“始于納稅需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”納稅服務(wù)新

16、格局。三、加強納稅服務(wù)績效管理客觀公正開展納稅服務(wù)績效管理，有的放矢提升納稅服務(wù)管理水平已刻不容緩。當前加強納稅服務(wù)績效管理，可從以下幾個方面入手：1完善運行機制，構(gòu)建績效閉環(huán)管理鏈條。一是建立納稅服務(wù)績效溝通機制。將績效溝通貫穿納稅服務(wù)績效管理全過程，使稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)人員、納稅人和社會機構(gòu)等對“納稅服務(wù)績效”達成共識，避免與實際相脫離，增強可操作性，特別應(yīng)加強納稅服務(wù)績效分析、結(jié)果反饋等績效溝通，充分提升各界對納稅服務(wù)的關(guān)注度和稅務(wù)人員納稅服務(wù)績效潛能。二是建立納稅服務(wù)績效診斷機制。通過績效診斷，進行深層次績效剖析，找出影響績效指標完成的關(guān)鍵因素和根本原因，提出切實可行的解決方案。引入swo

17、t戰(zhàn)略矩陣分析方法和標桿管理，明確優(yōu)勢劣勢，看清機會威脅，以制定和完善納稅服務(wù)中長期工作規(guī)劃和績效目標。三是建立納稅服務(wù)績效改進機制。形成“評估反饋改進再評估”機制，由評估部門通過考核評估及時發(fā)現(xiàn)納稅服務(wù)中存在的問題，按評估體系要求進行獎懲，并實時反饋結(jié)果，納稅服務(wù)主體根據(jù)評估結(jié)果進行限期整改，評估部門再對整改情況進行針對性回訪。2拓展評估主體，形成內(nèi)外雙向推動機制?？梢肫髽I(yè)績效管理中使用的360全方位評估技術(shù)，從“顧客本位”理念出發(fā)，構(gòu)建稅務(wù)主導(dǎo)的、納稅人廣泛深度參與、專家學(xué)者以及中介評估機構(gòu)等組成的多元主體、多層次的評估模式，形成內(nèi)部評估和外部評估的雙向推動，即第一方評估（稅務(wù)機關(guān)自我評

18、估）、第二方評估（稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級評估）和第三方評估（由獨立于稅務(wù)部門之外的第三方組織實施評估，包括獨立第三評估和委托第三方評估）相結(jié)合，通過問卷調(diào)查、實地測評、考核打分等多種形式，對納稅服務(wù)主體進行客觀公正評價，解決稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)績效評估存在的公眾評估參與不足、評估主體呈現(xiàn)集權(quán)傾向、封閉性評估、獨立性不強導(dǎo)致結(jié)果公正性不足等問題。3完善指標體系，合理考量納稅服務(wù)績效。納稅服務(wù)績效評估指標體系應(yīng)包括基本指標和修正指標?；局笜丝稍O(shè)置四大類：一是服務(wù)投入類指標，即為提供納稅服務(wù)所需投入的資源；二是服務(wù)過程類指標，即納稅服務(wù)不同類別的不同流程及其績效評估，納稅服務(wù)包括稅法宣傳、納稅咨詢、辦稅服務(wù)、權(quán)益維護、信用管理、社會協(xié)作等眾多的類別，應(yīng)根據(jù)不同的流程設(shè)計專門的評估內(nèi)容，主要評估稅務(wù)人員素質(zhì)、工作質(zhì)量、辦事效率、政令貫徹、整體形象等，可分為服務(wù)流程合理性、快捷程度、服務(wù)準確率、服務(wù)數(shù)量等；三是服務(wù)產(chǎn)出類指標，即納稅服務(wù)部門或機構(gòu)提供的產(chǎn)品，如提醒服務(wù)、呼叫服務(wù)等，表現(xiàn)為種類、數(shù)量、品種、規(guī)模等