土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)和教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保方式法律風(fēng)險評析

1、土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)和教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保方式法律風(fēng)險評析兼評政府融資平臺的新型質(zhì)押擔(dān)保案例案例分析：某城市開發(fā)投資有限公司（以下簡稱“借款人”），系某縣政府出資、縣政府指定的城建項(xiàng)目建設(shè)和借款主體。主營經(jīng)營業(yè)務(wù)：城市建設(shè)開發(fā)投資，政府授權(quán)的城市資產(chǎn)經(jīng)營。該縣政府為了緩解縣初中階段學(xué)齡人口的高峰期，準(zhǔn)備擴(kuò)建縣第一中學(xué)。為了籌集該工程項(xiàng)目資金，該縣政府指定借款人向某開發(fā)銀行（以下簡稱“貸款行”）申請貸款，為了增加借款人投融資能力，縣政府將該縣部分縣屬計(jì)劃收儲、出讓經(jīng)營性用地授權(quán)其運(yùn)作，作為授權(quán)經(jīng)營的國有法人財(cái)產(chǎn)注入該公司資產(chǎn)，且相關(guān)土地登記、過戶手續(xù)已經(jīng)全部辦妥?，F(xiàn)該借款人擬以其享有的政府授權(quán)經(jīng)營的

2、土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)向貸款行申請貸款1億元，同時縣政府?dāng)M以擴(kuò)建縣第一中學(xué)的教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)提供質(zhì)押擔(dān)保，由縣財(cái)政局負(fù)責(zé)質(zhì)押登記。為了確保上述貸款擔(dān)保的有效性，本所受貸款行的委托，對上述貸款過程中的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)和教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的可行性做理論與實(shí)踐的研究分析。首先，我們認(rèn)為，以土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)和擬擴(kuò)建中學(xué)的教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)提供質(zhì)押屬于目前金融業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的新型權(quán)利質(zhì)押方式之一，是一個建設(shè)性的、富有創(chuàng)意的思路。但是該所述兩種新型權(quán)利質(zhì)押方式是否合法有效，是否符合我國現(xiàn)行擔(dān)保法、最高人民法院相關(guān)司法解釋以及其他相應(yīng)的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件關(guān)于質(zhì)押擔(dān)保的基本理論，以及是否會成為當(dāng)前金融業(yè)特別是銀行機(jī)構(gòu)可能面臨

3、的新的風(fēng)險，這一系列的問題本文擬結(jié)合上述案例進(jìn)行較為深入的理論與實(shí)踐的探討。下面試對我們的觀點(diǎn)及相關(guān)問題闡述如下：一、關(guān)于將“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)”為貸款提供質(zhì)押擔(dān)保問題的分析土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)是否可以設(shè)定質(zhì)權(quán)在我國法律上沒有明確規(guī)定?，F(xiàn)借款人以土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)作為質(zhì)押為向貸款行借款提供擔(dān)保，我們認(rèn)為貸款行可能存在一定的法律風(fēng)險。我國擔(dān)保法第75條規(guī)定，下列權(quán)利可以質(zhì)押：（一）匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單；（二）依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票；（三）依法可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)；（四）依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利。根據(jù)該條的規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)很顯然并不屬于擔(dān)保法明確規(guī)定的前三種質(zhì)

4、押擔(dān)保方式。那么土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)是否屬于第四種“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”呢？這在司法實(shí)踐中存在爭議。雖然目前在銀行的貸款實(shí)踐中已常常出現(xiàn)以土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押貸款，但是我們認(rèn)為不能以實(shí)踐中存在的現(xiàn)象就視為合法，因?yàn)樵摀?dān)保方式在目前存在法律風(fēng)險。從擔(dān)保法法理角度而言，成為上述第四種“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)滿足三個條件：（1）財(cái)產(chǎn)性，具有金錢價值；（2）確定性，易滿足質(zhì)押標(biāo)的特定化；（3）可轉(zhuǎn)讓性，易于變現(xiàn)的要求。而現(xiàn)在借款人擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認(rèn)為是一種債權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但是并不具有確定性，即該質(zhì)押標(biāo)的沒有特定化。因?yàn)楦鶕?jù)借款人提供的“借款人土地分年具體土地轉(zhuǎn)讓計(jì)劃”，

5、借款人承諾按照該計(jì)劃規(guī)定年份分批次轉(zhuǎn)讓土地。也就是說，截止目前，該批土地還沒有轉(zhuǎn)讓。既然借款人擬質(zhì)押的土地還沒有轉(zhuǎn)讓，那么擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)也就沒有形成，其僅是一種未來的可能的債權(quán)，而且該未來的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的。雖然借款人對土地轉(zhuǎn)讓給出了時間表，但是其只是一份沒有強(qiáng)制力的單方承諾。如果未來當(dāng)?shù)赝恋厥袌銎＼浕蛘唠m然未來土地市場可能會不斷升值，但由于政府或者借款人本身的原因均可能導(dǎo)致“借款人土地分年具體土地轉(zhuǎn)讓計(jì)劃”不能順利實(shí)施，將直接導(dǎo)致質(zhì)押標(biāo)的缺失。一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，借款人不能按期還款，貸款行的貸款將出現(xiàn)擔(dān)?！罢婵铡保瑢脮r貸款行將不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行來保障貸款的回收。故我們認(rèn)

6、為，借款人以暫時未取得的土地轉(zhuǎn)讓收益提供質(zhì)押擔(dān)保不符合擔(dān)保法關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定。二、關(guān)于將“教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)”為貸款提供質(zhì)押擔(dān)保問題的分析教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)是否可以設(shè)定質(zhì)權(quán)在我國法律上同樣沒有明確的規(guī)定。現(xiàn)該縣政府以教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押向貸款行借款提供擔(dān)保，我們認(rèn)為貸款行同樣可能存在一定的法律風(fēng)險。根據(jù)上述分析，從擔(dān)保法法理角度而言，成為擔(dān)保法中所規(guī)定的第四種“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)滿足三個條件：（1）財(cái)產(chǎn)性，具有金錢價值；（2）確定性，易滿足質(zhì)押標(biāo)的特定化；（3）可轉(zhuǎn)讓性，易于變現(xiàn)的要求。教育事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目屬于全國性行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目，教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)即學(xué)校向?qū)W生收費(fèi)權(quán)是政府賦予的權(quán)力，

7、屬于一種特許收費(fèi)權(quán)，它是以公益為目的，由物價部門審批其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍。根據(jù)教育部等七部門關(guān)于2006年治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見的指導(dǎo)思想，“健全學(xué)校財(cái)務(wù)制度，規(guī)范收費(fèi)收入征繳入庫行為，不得坐收坐支；合理制訂學(xué)校開支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)禁將學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)用于房地產(chǎn)投資開發(fā)”。很顯然，這種收費(fèi)權(quán)既不能委托，也不能轉(zhuǎn)讓。盡管收費(fèi)權(quán)質(zhì)押給銀行，并由縣財(cái)政局負(fù)責(zé)質(zhì)押登記，從形式上看，該教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押似乎有效，但這種質(zhì)押權(quán)實(shí)際上并沒有移交給質(zhì)押權(quán)人占有，銀行既不能控制和處置收費(fèi)權(quán)，也不能到學(xué)校去收學(xué)生的錢，無法行使質(zhì)押權(quán)人的權(quán)利，無法滿足權(quán)利質(zhì)押的可轉(zhuǎn)讓性。同時，該教育事業(yè)收費(fèi)主要取決于學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和各年度

8、招生計(jì)劃人數(shù)。很顯然，各年度這兩項(xiàng)都存在一定程度的不確定性，這將可能致使教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)無法滿足權(quán)利質(zhì)押所要求質(zhì)押標(biāo)的特定化的特征。鑒于此，我們認(rèn)為，以教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押既不屬于擔(dān)保法明確規(guī)定的擔(dān)保方式，其也缺乏相應(yīng)擔(dān)保法理論的支持。如果貸款行同意將教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押為唯一的擔(dān)保方式，可能會給貸款行帶來一定的法律風(fēng)險。根據(jù)財(cái)政部、教育部關(guān)于嚴(yán)禁截留和挪用學(xué)校收費(fèi)收入加強(qiáng)學(xué)校收費(fèi)資金管理的通知（財(cái)綜200394號）的相關(guān)規(guī)定，學(xué)校收費(fèi)資金必須嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定全額上繳同級財(cái)政專戶或國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理；學(xué)校收費(fèi)資金上繳同級財(cái)政專戶或國庫后，應(yīng)當(dāng)納入部門預(yù)算編制范圍，并按照規(guī)定程序

9、報(bào)批。也就是說，教育事業(yè)收費(fèi)資金應(yīng)全部上交財(cái)政，納入財(cái)政收入。故本案中縣政府以教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)提供質(zhì)押擔(dān)保實(shí)質(zhì)系一種變相的、以將來財(cái)政收入作為質(zhì)押的擔(dān)保方式。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知（財(cái)金20057號）的規(guī)定，地方財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律規(guī)定、禁止違規(guī)擔(dān)保。根據(jù)預(yù)算法和擔(dān)保法的有關(guān)規(guī)定及司法解釋，地方財(cái)政不得打赤字預(yù)算，地方各級政府預(yù)算安排應(yīng)由同級人民代表大會審議并通過。地方政府以將來的部分財(cái)政收入作為擔(dān)保，實(shí)際上是在同級人民代表大會通過之前即將部分收入和支出項(xiàng)目固定下來，很顯然，這與預(yù)算法的規(guī)定相抵觸。尤其是，2006年4月25日國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、建設(shè)部、中國人民銀行

10、以及中國銀監(jiān)會共同發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知（銀監(jiān)發(fā)200627號）規(guī)定，2005年1月26日后，各級地方政府和政府部門對擔(dān)保法規(guī)定之外的任何擔(dān)保均屬嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效。因此，我們認(rèn)為，將教育事業(yè)收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押為本次貸款提供擔(dān)保將可能會被認(rèn)定為無效擔(dān)保。一旦該擔(dān)保方式被認(rèn)定無效，將給貸款行帶來極大的法律風(fēng)險。綜上，隨著市場拓展力度的加大，新型權(quán)利質(zhì)押以其獨(dú)特的融資方式和廣闊的發(fā)展前景，已成為當(dāng)前金融信貸業(yè)務(wù)的一大亮點(diǎn)。出質(zhì)人紛紛要求以其所有的傳統(tǒng)質(zhì)權(quán)之外的質(zhì)權(quán)出質(zhì)，以獲取銀行貸款。這些質(zhì)權(quán)種類繁多，涉及領(lǐng)域廣泛，如：公路、橋梁收費(fèi)權(quán)；礦山開采受益權(quán)；交通、供水、供電、供氣、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)(受益)權(quán)；學(xué)生公寓、學(xué)生食堂的收費(fèi)、經(jīng)營權(quán)；殯葬、風(fēng)景點(diǎn)等特許經(jīng)營權(quán)等。然而，對于這些新型質(zhì)押方式由于沒有法律明確的規(guī)定，銀行和司法部門似乎均顯得有些無所適從，既不能一律認(rèn)定無效，也不能