土壤重金屬污染致害的環(huán)境法應(yīng)對

1、土壤重金屬污染致害的環(huán)境法應(yīng)對【摘 要】隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，土壤重金屬污染 日趨嚴重，直接影響環(huán)境生態(tài)，威脅公眾健康。如何防治土 壤重金屬污染備受社會關(guān)注。我國目前尚無專門性單行法 律，且現(xiàn)行法律多規(guī)定環(huán)?；緡呒霸瓌t性條款，未明確 規(guī)定土壤重金屬污染防治具體措施和法律責任。文章通過對 國外立法展開論述，旨在探求我國土壤重金屬污染致害的環(huán) 境法應(yīng)對。關(guān)鍵詞】 土壤重金屬污染； 超級基金制度； 預(yù)防治理體 系；法律責任體系隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，大量含重金屬廢水排入土地， 土壤面臨重金屬污染的嚴重威脅。 2011 年發(fā)生一系列土壤重 金屬污染事件，影響范圍之廣、污染時間之長，全國約 1.6 億

2、畝耕地遭重金屬污染，多集中于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)。汞的使 用涉及化工、 輕工、冶金、醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)和部門， 其中 PVC 行業(yè)氯化汞觸媒約 7000-8000t，占我國用汞量的 70%-75%。 總體而言，我國土壤污染總體形勢非常嚴峻，土壤污染面 積、分布和程度不清，土壤污染防治基礎(chǔ)薄弱，導致防治措 施缺乏針對性。首先，土壤重金屬污染損害健康。重金屬 污染物通過水和土壤進入到食物鏈，最后在食物鏈的末 端人體中富集，對人體健康構(gòu)成嚴重危害；其次，破壞生態(tài)環(huán)境。重金屬“可在藻類和底泥中積累，被魚類和貝類的體表吸附，產(chǎn)生食物鏈濃縮，從而造成公害”。總之，“先污染后治理”的治污理念已無法適應(yīng)土壤重金屬污染致

3、 害之嚴重現(xiàn)狀。一、土壤重金屬污染致害的原因探討一是企業(yè)技術(shù)的落后。由于部分涉重金屬企業(yè)技術(shù)和標 準落后，治污設(shè)施簡陋，加劇土壤重金屬污染，對生產(chǎn)工人 及周邊居民健康造成極大損害。二是致害防治的觀念滯后。 人們對重金屬污染防治意識薄弱，客觀條件又受限，至今未 設(shè)立回收熒光燈等含重金屬物專門場所，產(chǎn)生人們雖有分類 熒光燈管等垃圾意識而最終仍將其與普通垃圾混合處理的 窘境。另外，農(nóng)民過度施用化肥也是土壤重金屬污染致害的 一大誘因。三是有關(guān)部門環(huán)境義務(wù)和責任的不履行或不作 為。有關(guān)部門未完全意識到土壤重金屬污染對人體及環(huán)境的 損害。有關(guān)部門寬松投資政策勢必削弱對涉重金屬企業(yè)監(jiān)管 力度。“先污染后治理

4、”方式加劇土壤重金屬污染。有關(guān)部 門對重金屬污染物排放缺乏嚴格標準，環(huán)境影響評價制度尚 存在立法不足。最后，有關(guān)部門環(huán)境責任監(jiān)督機制不完善。 環(huán)境行政行為進行監(jiān)督與制約是促使政府有效管理環(huán)境的 有力保證，人大、政協(xié)、法院、各民主黨派、新聞媒體、群 眾團體及公民應(yīng)該積極參與監(jiān)督和制約。二、土壤重金屬污染致害的環(huán)境法應(yīng)對土壤重金屬污染事件的頻發(fā)使社會各界開始意識到“先 污染后治理”是行不通的，且我國尚未制定污染重金屬污染 專門性法律法規(guī)， 而是散見于環(huán)境保護法 、土地管理法 、 固體廢物污染環(huán)境防治法等之中。 “綜觀我國土壤污染 防治的現(xiàn)狀，立法缺位可以說是目前存在的最大司題” 。 這些零散的規(guī)定

5、大部分屬于“宣示性”條文，可操作性差， 沒有完善的法律責任追究機制，勢必無法有效應(yīng)對土壤重金 屬污染，更無法有效解決對受害人的救濟。因此，為維護對 環(huán)境正義，土壤重金屬污染防治制度必須得到完善，使受害 人獲得法律救濟，保障存在潛在威脅的地區(qū)與居民免受將來 的侵害。三、理念先行： “預(yù)防為主，防治結(jié)合”因土壤重金屬污染具隱蔽性，治理難度大且成本高，有 些受污染土壤僅憑現(xiàn)有技術(shù)很難恢復(fù)功能。唯有從源頭控 制，“預(yù)防為主，防治結(jié)合”才能減少土壤重金屬污染。新 環(huán)境保護法第 20 條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當加強對農(nóng) 業(yè)環(huán)境的保護，防治土壤污染” 。新環(huán)境保護法主要強 調(diào)通過“源頭控制”來降低重金屬污染物

6、的排放，表明土壤 重金屬污染防治的重點在于預(yù)防。從我國土壤污染防治的 現(xiàn)狀和實際需要來看，我國現(xiàn)階段土壤污染防治立法，從防 和治兩個方面加以規(guī)定為宜，可側(cè)重于“治” ，但“防”不 能偏廢。四、防治從“源頭”抓起 控制消除污染源是土壤重金屬污染防治的關(guān)鍵。首先， 工廠是重金屬來源之一。不僅要嚴格監(jiān)督企業(yè)廢水廢渣等排 放，更應(yīng)促其向“低能耗、低污染、高效益”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是重要污染源。重金屬鎘因使用化肥過度 致土壤重金屬超標。 土地管理法第 35 條規(guī)定“各級人民 政府應(yīng)當采取措施，維護排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地 力，防治土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染耕地。 ”因 此，農(nóng)

7、業(yè)生產(chǎn)應(yīng)合理使用化肥，提高地力，減少土壤重金屬 污染。五、民間與官方的高效配合 美國超級基金法規(guī)定，責任主體對污染治理費用承 擔無限連帶責任。已有判例表明，責任主體承繼人、貸款人 一定條件下需承擔治理費用。這顯示對環(huán)境污染高度防范 性，明確土壤重金屬污染責任歸屬，從源頭防范土壤重金屬 污染。土壤重金屬污染的過錯歸責應(yīng)與傳統(tǒng)的過錯責任相區(qū) 別，土壤重金屬污染等致害責任采無過錯歸責原則已逐漸成 為各國的共識。在無過錯歸責原則之下，致害的賠償有賴基 金制度的建立，且應(yīng)做到官方與民間的高效配合。一方面， 僅成立官方基金對政府壓力太大且籌集資金效率不高。另一 方面，成立民間基金以擴大污染防治公益性，利于

8、引起公眾 重視土壤重金屬污染。當民間與官方基金相互配合，土壤重 金屬污染防治才有資金保障。六、強化公眾參與的監(jiān)督效力 由于土壤重金屬污染的隱蔽性嚴重加大治理的難度，若 不加強公眾監(jiān)督，會加劇土壤的重金屬污染。美國超級基金 制度的管理不僅接受內(nèi)部專業(yè)人員、技術(shù)專家監(jiān)督，還須接 受社會管理，由此形成了內(nèi)外監(jiān)督、上下監(jiān)督和公眾監(jiān)督相 結(jié)合的有效監(jiān)督管理體系。借鑒美國公眾參與制度，用公 眾的力量監(jiān)督政府的行為與防治的過程，是實現(xiàn)高效防治的 關(guān)鍵。七、土壤環(huán)境影響評價和風險評估修復(fù)制度的配合調(diào)整 環(huán)境影響評價是土地開發(fā)利用前就土壤某些指標對生 態(tài)及人體的影響評估；土壤風險評估針對已使用或變更用途 土地。

9、依據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量標準對某一塊土地土壤質(zhì)量進行評 估，對于那些已經(jīng)被重金屬污染的土壤，要立即采取措施防 止污染繼續(xù)的擴散、清除污染，在清除污染后，經(jīng)過土壤風 險評估，達到了土壤環(huán)境質(zhì)量標準之后才可以再次開發(fā)利 用。國外對土壤重金屬污染防治及環(huán)境影響評價在技術(shù)和 法律層面均基本體系化。例如，日本土壤污染環(huán)境標準 規(guī)定鎘等 10 項重金屬監(jiān)測指標， 農(nóng)用地土壤污染防治法 土壤污染對策法將重金屬污染防治范圍擴大至城市。我 國基本農(nóng)田保護條例第一次具體規(guī)定土壤重金屬污染防 治。條例規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者基本義務(wù)并提出實行基本農(nóng)田地力檢測、環(huán)境污染評價及突發(fā)性基本農(nóng)田環(huán)境污染事故應(yīng)急措 施以應(yīng)對土壤重金屬污染。在

10、此基礎(chǔ)上，我國亦可實現(xiàn)土壤 重金屬污染防治的區(qū)域化管理，從而促進土壤重金屬污染的 體系化防治。八、政府環(huán)境義務(wù)和責任的強化土壤重金屬污染防治離不開政府責任強化?！霸诃h(huán)境治理體系中，政府、企業(yè)和公眾的行為都對環(huán)境政策的實施效 果產(chǎn)生影響。但對于一個地方的環(huán)境保護而言，地方政府則 發(fā)揮著主導和核心作用，這是由環(huán)境保護自身的外部性和中 國政治體制下政府對工業(yè)發(fā)展的主導作用共同決定的?！泵つ空猩蹋熑尾幻骷氨O(jiān)管失靈是土壤重金屬污染加劇的原 因之一。新環(huán)境保護法規(guī)定政府應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量負責，但 未明確責任類型。當出現(xiàn)環(huán)境司題需要追究政府相應(yīng)領(lǐng)導者 責任時，如何追究，是否追究都沒有相應(yīng)的公眾來監(jiān)督，從 而使環(huán)

11、保司責失去了權(quán)威性和震懾力，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作 用?？梢栽谡兛己嗽黾迎h(huán)境考核，建立有效環(huán)保司 責監(jiān)督機制，明確司責標準，使司責程序真正具可操作性。隨著經(jīng)濟發(fā)展，土壤重金屬污染日益加劇，不加以治理 則勢必導致生態(tài)失衡，損害公眾健康。但我國涉土壤重金屬 污染防治法律法規(guī)僅散見于環(huán)境保護法、土地管理法等且缺乏可操作性，而無專門單行法。生態(tài)文明視野下，應(yīng) 立足國情，并借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，構(gòu)建土壤重金屬污 染預(yù)防和治理體系，明確土壤重金屬污染防治責任，才能有效促進土壤重金屬污染防治注釋 于建國：我國汞污染防治現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，載化 學工業(yè) 2010 年，第 2-3 期。 朱靜：美、日土壤污染防治

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