財(cái)政承受能力論證指引

1、財(cái)政承受能力論證指引政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引財(cái)金201521號(hào)第一章總則第一條 根據(jù)中華人民共和國(guó)預(yù)算法、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債 務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443號(hào)）、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革 的決定（國(guó)發(fā)201445號(hào)）、國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)201460號(hào)）、財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府 和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號(hào)）和財(cái)政部關(guān)于 印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。第二條本指引所稱財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作（Public-Pr

2、ivate Partnership ，以下簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科 學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為 PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供 依據(jù)。第三條 開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保 障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。第四條財(cái)政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅(jiān)持合理預(yù)測(cè)、公開透 明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。第五條財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證”和朱通過論證”通過論 證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將

3、項(xiàng)目財(cái)政 支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。朱通過論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。第六條各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái) 政承受能力論證工作。省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目 財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理。第七條 財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門，共同開展PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。必要時(shí)可通過政府采購(gòu)方式聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié) 助。第八條 各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）要以財(cái)政承受能力論證結(jié)論為依據(jù), 會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌做好項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全生命周 期管理工作。第二章責(zé)任識(shí)別第九條PPP項(xiàng)目全

4、生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn) 營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。第十條股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情 況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府 不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。第十一條運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé) 任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下， 政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng) 補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。第十二條風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái) 政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的

5、法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及 因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。第十三條配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé) 任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng) 目實(shí)施方案合理確定。第三章支出測(cè)算第十四條 財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、 情景和發(fā)生概率等因素，對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行測(cè)算。第十五條 股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu) 合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)

6、依法進(jìn) 行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：股權(quán)投瓷支出二項(xiàng).目資本金寓政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例第十六條 運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理 確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。對(duì)政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé) 任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各 年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)。計(jì)算公式為：當(dāng)年運(yùn)管補(bǔ)貼支出數(shù)額二卜年度運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目全部建追成亭（1合理利潤(rùn)率）（1年度折現(xiàn)率）財(cái)政運(yùn)管補(bǔ)站周期（年）成本J 1十合理利潤(rùn)率）對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包

7、括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計(jì)算公式為:當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額嚴(yán)全艇吟7侮刪円跡聊片年度運(yùn)營(yíng)財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)站周期（年）成本X （ 1十合理利潤(rùn)率）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的年數(shù)。第十七條 年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。第十八條合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。第十九條 在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤(rùn)率變化對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的影響。第二十條P

8、PP項(xiàng)目實(shí)施方案中的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制通常與消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)等因素掛鉤，會(huì)影響運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。在可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任受到使用者付費(fèi)數(shù)額的影響，而使用者付費(fèi)的多少因定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制而變化。在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響。第二一條 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。如果PPP合同約定保險(xiǎn)賠款的第一受益人為政府，則風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)為扣除該等風(fēng)險(xiǎn)賠款金額的凈額。比例法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承

9、擔(dān)支情景分析法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的各類事件和變量進(jìn)行基本” 不利”及 最壞”等情景假設(shè)，測(cè)算各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出數(shù)額二基本情黒下財(cái)政支出數(shù)額X基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景 卞財(cái)政支出數(shù)額不利情景出現(xiàn)的概率+最壞情景下財(cái)政支出 .最壞情景出 現(xiàn)的概率概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下，可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。第二十二條 配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的

10、土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：配套投入支出數(shù)額二政府?dāng)M提供的其他投入總成本社會(huì)資本方支付的費(fèi)用第四章能力評(píng)估第二十三條 財(cái)政部門（或PPP中心）識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的 PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。第二十四條財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。財(cái)政支出能力評(píng)估,是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估 PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響；行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一

11、行業(yè)和領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目過于集中。第二十五條 每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一 般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過 10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因 地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。第二十六條鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。第二十七條在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額 可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長(zhǎng)率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng) 調(diào)整。第二十八條通過論證”且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的 PPP項(xiàng)目，各

12、 級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入 PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái) 政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。第二十九條 在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或 PPP中心）應(yīng)當(dāng) 對(duì)合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi) 容調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，及時(shí) 辦理支付手續(xù)，切實(shí)維護(hù)地方政府信用，保障公共服務(wù)有效供給。第五章信息披露第三十條 省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)匯總區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目目錄，及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告， 財(cái)政部通過統(tǒng)一信息平臺(tái)（PPP中心網(wǎng)站）發(fā)布。第三十一條 各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)通過官方網(wǎng)站及報(bào)刊媒體, 每年定期披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財(cái)政支出責(zé)任情況。應(yīng)披露的財(cái) 政支出責(zé)任信息包括：PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況、財(cái) 政承受能力論證考慮的主要因素和指標(biāo)等。第三十二條 項(xiàng)目實(shí)施后，各級(jí)財(cái)政部門（或 PPP中心）應(yīng)跟蹤了解項(xiàng)目 運(yùn)營(yíng)情況