劃撥土地使用權市場化法律問題

1、 北京化工大學位論文原創(chuàng)性聲明本人鄭重聲明: 所呈交的學位論文,是本人在導師的指導下,獨立進行研究工作所取得的成果。除文中已經注明引用的內容外,本論文不含任何其他個人或集體已經發(fā)表或撰寫過的作品成果。對本文的研究做出重要貢獻的個人和集體,均已在文中以明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律結果由本人承擔。日期: 塑:堡作者簽名:左主塑整關于論文使用授權的說明學位論文作者完全了解北京化工大學有關保留和使用學位論文的規(guī)定,即:研究生在校攻讀學位期問論文工作的知識產權單位屬北京化工大學。學校有權保留并向國家有關部門或機構送交論文的復印件和磁盤,允許學位論文被查閱和借閱;學?？梢怨紝W位論文的全部或部

2、分內容,可以允許采用影印、縮印或其它復制手段保存、匯編學位論文。本學位論文不屬于保密范圍,適用本授權書。作者答名.李釓哲日期:作者簽名:簽型受 塑:蘭:垡導師簽名: 日期:翻【。:幽一.學位論文數據集.中圖分類號 學科分類號論文編號 密 級 無學位授予單位代碼 學位授予單位名稱 北京化工大學作者姓名 李銑哲 學 號獲學位專業(yè)名稱 民商法學 獲學位專業(yè)代碼課題來源 自選 研究方向 房地產法論文題目 劃撥土地使用權市場化法律問題研究關鍵詞 劃撥土地使用權,市場化模式,估價模型,土地規(guī)劃,征收論文答辯日期 年月日 ,論文類型 基礎研究學位論文評閱及答辯委員會情況姓名 職稱 工作單位 學科專長指導教師

3、 裴亞洲 副教授 北京化工大學 民商法學評閱人 肖毅敏 副教授 北京郵電大學 民商法學評閱人 孫若軍 副教授 中國人民大學 民商法學評閱人評閱人評閱人徽員粼 龔賽紅 教授 北京化工大學 民商法學答辯委員 范曉波 副教授 北京化工大學 民商法學答辯委員 何國華 副教授 北京化工大學 民商法學答辯委員 李素貞 副教授 北京化工大學 民商法學答辯委員 王軍仁 副教授 北京化工大學 民商法學答辯委員注:一.論文類型:.基礎研究.應用研究.開發(fā)研究.其它二.中圖分類號在中國圖書資料分類法查詢。三.學科分類號在中華人民共和國國家標準/ ?學科分類與代碼中查詢.四.論文編號由單位代碼和年份及學號的后四位組成

4、。?川哪四四刪摘受劃撥土地使用權市場化法律問題研究摘要土地是最重要的財富,是經濟運行的奠基性資源,而土地資源卻是十分有限的。一浪高過一浪的房地產投資開發(fā)熱潮更使得“蝸居”時代的人們把更多的目光聚焦在與之息息相關的土地之上。我們應該萬分珍惜并切實利用好每一寸土地,使其價值利益鏈得到最大程度的延展。劃撥土地制度是源自計劃經濟時代分配國有土地的一種制度,是區(qū)別于有償土地出讓制度的另一種土地配給方式,在施行之初曾對經、濟發(fā)展做出重大貢獻,然時至今日,與現實凸顯矛盾,雖歷經調整,仍不免諸如土地資源浪費、隱形市場存在、腐敗滋生等現象的發(fā)生。其存廢走向究竟該如何,正是本文的重點探討之處。目前的研究集中于劃撥

5、土地使用權的概念、特征、范圍和現行法律制度評述等。而筆者通過研究總結近年來劃撥土地使用權市場化相關法律法規(guī)和學術成果,創(chuàng)新求變,堅持認為市場化是消除劃撥土地制度負面效應的根本途徑。借鑒美國、日本、英國、加拿大、新加坡的土地所有制、土地規(guī)劃利用制度及土地征收制度等相關土地管理法律制度方面的安排,首次從法經濟學視角來闡釋劃撥土地使用權的有償轉讓、出租、抵押、作價出資等市場化模式及其優(yōu)劣勢、劃撥土地使用權的估價模型以及如何在操作層面上完善劃撥土地使用權市場化的法律制度。以期為我國劃撥土地使用權市場化提供法律制度層面的些許幫助,為構建社會主義和諧社會貢獻一份力量關鍵詞:劃撥土地使用權,市場化模式,估價

6、模型,土地規(guī)劃,征收 鋤 ,”巧.,., .而 皿行 .,. 肌,., ,., 玎 ., .,.撕,北京化工入學頒上學位淪文. , , ,. ,印. ,.刪吼 : ,曲, , 錄目錄引言第一章?lián)芡恋厥褂脵嗟幕締栴}?.劃撥土地使用權的含義?.劃撥土地使用權的特征?.劃撥土地使用權的范圍?.劃撥土地使用權現行法律制度弊端?.第二章?lián)芡恋厥褂脵嗍袌龌Ｊ?.國外土地制度?.美國的土地制度一.日本的土地制度.英國的土地制度.加拿大的土地制度.新加坡的:地制度.困外土地制度對我困劃撥土地市場化的參考意義?.劃撥土地使用權市場化的含義?.劃撥土地使用權市場化模式.劃撥土地使州權有償轉讓.劃撥:地使用權出

7、租?.劃撥土地使用權的抵押.劃撥土地使用權作價出資入股?.劃撥十地使用權市場化估價模型.成木法?.收益還原法.市場比較法?.扣減法?.綜合法第三章善劃撥土地使用權市場化法律制度的建議?.修正的“雙軌制”?.“非營利性”的界定北京化:人學幀上學化論文.應用并改進招、拍、掛等多種市場模式.嚴格:地規(guī)劃和持續(xù)監(jiān)督制度?.完善土地征收結語?。參考文獻致謝?。作者和導師簡介。?”.曲?.曲?.?”.?.?.?.?一.?. 咖?.曲?. .?.?一.曲.一?. .?.?.北京化工大學碩上學位論文?.?.”?.,?一.衄.。?.?.引言引言拆遷本是舊城升級和城市發(fā)展的必要條件,通過拆除危房、舊房、破房完備基

8、礎設施建設,解決歷史遺留問題,落實長遠城建規(guī)劃,合理布局各項產業(yè),更新美化人居環(huán)境,使得“城市,讓?；罡篮谩薄Ｈ欢?近年來打著某種“公共利益”旗號大肆拆遷卻不再是個別現象。城鄉(xiāng)拆遷的規(guī)模越來越大,地域越來越廣,手段越來越硬,程序越來越略,從一戶戶地拆到整片、整村、整個街區(qū)地拆,期問充斥著太多的暴力、血淚和對抗。強拆者對公民的財產和生命似乎沒有一點點在意,對法律似乎沒有一絲絲敬畏,而面對暴力拆遷,那些一夜間失去財產甚至逝去生命的公民,很難獲得必要的制度保障和救濟。與城市拆遷遙相呼應的還有農村集體土地的征收,恣意低價甚至無償征收農村土地,再變相劃撥或高價出讓的情況也不在少數。獲得政府支持和政策優(yōu)

9、惠,從而得以建構在劃撥土地使用權之上的經濟適用住房是由房地產開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造,以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的一種帶有社會保障性的普通住房,具有適性和經濟型的特點,對廣大中低收入家庭居住條件的持續(xù)改善和生活品質的基本保障具有重大意義。盡管有政府的價格監(jiān)管和條件限制,但近年來,經濟適用房還是變味不少,一定程度上脫離了本旨,出現了不少高收入者和機構采取各種于段騙購經濟適用房的現象和權力尋租行為。改革開放以來,國有企業(yè)改革逐步跨出了歷史性的腳步,取得了舉世矚目的成就。特別是十六大以來,現代企業(yè)制度建設的繼續(xù)深化、國有資產管理方式的轉變和資本市場的完善都使得我國的國企改革進入了一個嶄新的時

10、期。然而,作為國企得以建構的奠基性資源?劃撥土地使用權該如何配給義如何納入到市場化軌道卻仍然需要在摸索中探求最佳模式。上述的種種復雜現象都離不丌土地制度的深入剖析,尤其是作為計劃經濟時代遺留物的劃撥土地制度的研究。本文正是從這些熱點問題切入,有重點有針對性地展開論述,提出切實可行的建議。北京化工人學碩上學位淪文第一章劃撥土地使用權的基本問題.劃撥土地使用權的含義年國務院頒布的城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第四十三條第一款規(guī)定:“劃撥十地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權?！奔礋o論以何種方式取得之土地只須無償均屬之。此種定義過寬,不夠嚴謹,土地使用權作為一種財產權是可

11、以依法繼承和贈與的,然而這兩種無償方式下的土地使用權不全然為劃撥土地使用權,出讓土地使用權亦可為之。另外,出了國有土地使用權外,還包括農村集體土地使用權。年由原國家土地局發(fā)布的劃撥土地使用權管理暫行辦法第二條規(guī)定:“劃撥土地使用權,是指土地使用者通過除出讓土地使用權以外的其他各種方式,依法取得的國有土地使用權?！背鲎屚恋厥褂脵嗍怯袃數?自當排除在劃撥土地使用權之外。然而,劃撥土地使用權取得方式究竟是有償抑或無償未有定論。相較于年的暫行條例排除了農村集體土地使用權,明確了劃撥土地使用權必須在國有土地的范疇中設定。年由全國人大常委會通過并在年進行了修正的城市房地產管理法第二.三條對土地使用權劃撥做

12、出了明確規(guī)定,“土地使用權劃撥,是指縣級以上人民政府依法批準,在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用,或者將土地使崩權無償交付給土地使用者使用的行為?！贝硕x體現了劃撥:地使用權需要行政審批的特點,但定義卻在“:地使用權劃撥”這種創(chuàng)設了“劃撥土地使用權”的具體行政行為。側重于對程序的要求和費用的規(guī)制,權利與行為是完全不同的兩種概念。年由全國人大十屆五次會議通過的物權法第一百三十七條規(guī)定:“設立建設用地使用權,可以采取出讓或者劃撥等方式?！蓖瑫r要求“嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。采取劃撥方式的,應當遵守法律、行政法規(guī)關于土地用途的規(guī)定”。確立了在出讓或劃撥土地使用權上可以

13、依法進行開發(fā)建設的法律依據。不過,采用劃撥土地使用權方式從事建設,用途一卜進行了一定的用途管制。第一章劃撥:地使川權的占本 題綜.二所述,筆者認為劃撥土地使用權是指縣級以.卜人民政府以行政手段無償撥付給申請者的國有土地使用權。這樣的定義相對比較完善:首先,程序上,需要申請者向有權豐體即縣級以上人民政腑提出申請,防范了政府部門或縣級以.卜.政府私自處理國有土地使用權的風險;其次,體現了土地劃撥行為的行政性,不是平等主體問的土地使用權轉讓的民事性質:再次,劃撥土地使用權是中請者獲得的可無償使用國有土地的權利,亦即建構在國有土地之上的無償使用權利。.劃撥土地使用權的特征、劃撥土地使用權的法定性和行政

14、性。其用途必須符合法律規(guī)定且劃撥主體和行為具有行政性。法定性體現在劃撥國有。:地時要嚴格遵照國家:地管理相關法規(guī),法律程序嚴格,法律行為規(guī)范,法律豐體得當。中請者必須是相關土地法律法規(guī)中的有權申請劃撥土地使用權主體:用途須符合法律規(guī)定,未經批準不得作為投資參與合作開發(fā)房地產等商業(yè)利用:審批機關依照嚴格法律程序進行審查批準后劃撥,而不是通過市場出售或租賃;即便是使用其他單位的國有土地,也是由政府以行政手段調撥。行政性主要是指必須由縣級以上人民政府批準,政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府、立法機關、司法機關、軍事機關、其他組織或任何個人都無權行使。劃撥土地使用權取得的前提要件是“縣級以上人民政府依法批準”。“不

15、過,二:地使用權劃撥雖是一種行政行為,但創(chuàng)設的卻是民事權利”:依據最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋第十一條規(guī)定:“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準,與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的,應當認定合同無效?！狈康禺a買賣涉及到劃撥十地使用權轉讓的同樣需要經過縣級以上人民政府批準。國土資源部曾一度強調高校用地為教育用地,屬國有劃撥土地,劃撥土地使用權轉讓或改變用途,必須依法報有批準權的人民政府批準。、劃撥土地使用權的相對無償性。但也有觀點認為某些劃撥土地使用權具有低償性特點。更有甚者認為在計劃經濟體制下,國家統(tǒng)收統(tǒng)支,國有企事業(yè)單位都是國家的附屬機構,并非獨

16、立的經濟實體,無所謂有償無償用地。但無王衛(wèi)國:中國上地權利制度研究,中國政法大學出版社年,第頁。符啟林:房地產法,法律出版社年第版,第頁。中顧網:.地使權轉讓合問常見糾紛,鯉;緬型:型囟壁地砸世螋型 墨:蜘.。王瑗玲,東野光亮,單艷紅:劃撥上地市場化研究,山東農業(yè)人學學報社會科學版,第北京化工人學碩上學位論文論足相對無償性還是低償性抑或是非獨立體說,在對價上都不足高額土地出讓金的九牛一毛。劃撥土地使用權的取得并小像出讓土地使用權一樣需要支付相應的甚或是超額的土地對價。這也是劃撥土地使用權與出讓土地使用權的重要區(qū)別。即使國家征收集體土地再行劃撥給申請人使用,申請人需要繳納補償、安置等費用以補償被

17、征地單位,但不需再向國家承擔任何經濟上的義務。該等費用在形式上和實質上均等同于土地使用權出讓金,只是對原先的土地使用者的重新安置的補償,并不能認為是向國家支付土地使用的具有地租性質的費用?，F實中,取得劃撥土地使用權的企事業(yè)單位一般并不將其作價核算在資產或成本之內。也正是由于其該等性質,吸引了愈加繁多的主體不畏法律的懲戒,變換多種形式來獲取劃撥土地使用權并從中非法攫利。、劃撥土地使用權的公益性。一種觀點認為,劃撥土地使用權的公益目的是劃撥土地使用權的根本特征,也是區(qū)別于出讓十地使用權的根本標志。目的嚴格限定于行政管理、教育、科研、國防、各種營利的公用設施和公共福利設施使用等。但在現實中,由于我國

18、劃撥土地使用權范幽過于寬泛,有些經營性單位比如國有企業(yè)用于經營性目的也能取得劃撥土地使用權。這種目的論的觀點有其缺陷。另一種觀點認為,劃撥。:地使用權因使用主體的不同,分為公法人享有的劃撥土地使用權和私法人享有的劃撥土地使用權,國家機關、軍隊、人民團體以及由國家財政部門撥付業(yè)經費的單位等公法人享有的劃撥土地使用權一般是為了實現社會公益事業(yè)的需要,用丁.公益目的,而私法人享有的劃撥土地使用權一般用于非公益目的。這種主體論的觀點相對目的論瑕疵更大,難圓其說,也易讓產生豐體不平等之心緒。對于公法人與私法人在使用劃撥土地使用權時的粗略定性不盡合理,這也導致了現實中很多劃撥土地使用權的“公益性”混亂。、

19、劃撥二:地使用權的不定期性。一種觀點認為,劃撥土地使用權一般是長期的或永久性的。申請者一旦被批準使用某塊土地,即日.以永久占有和使用。不受出讓土地巾工業(yè)用地年,商業(yè)用地年,住宅用地年,綜合用地年的使用權期限制約。有的學者頁。成新華:淺談劃撥:地使用權的法屬性及其處置價格,決策咨詢通信,第一頁。謝丹丹:劃撥十地使權市場化的法律研究,墨;衛(wèi)墜至壘壘鴦;叢尹,垃;叢盟:墜叢鯉叢:型叢迎魚三高富:兩種劃拔上地使用權及其并軌問越,業(yè);叢幽叢叢塑業(yè)虹壁塹:世趔墜盟:魚絲:壘:。.第一章劃撥十地使川權的主本問題甚至認為因此而導致了國家所有權的虛化,使得用地者成為真正的“土地所有者”,本該歸國家所有的所有權收

20、益,被用地者無償占有。另一種觀點認為,城市房地產管理法第二十二條規(guī)定:“依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權的,除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外,沒有使用期限的限制?！钡@并不意味著使用權人可以永久使用劃撥土地,相反,國家可以隨時收回劃撥土地使用權。決定劃撥土地使用權存續(xù)期限長短的權利人為國家。還有人認為,不定使用期限并不等于永久使用,只是意味著所有人不能任意收回使用權,也沒有明確的收回時限。此種觀點較為符合現代社會的民主法制要求,不僅避免審批者隨意收回劃撥土地,也更易于讓公眾在心理上得以接受,消除“實質上的所有權”誤解。.劃撥土地使用權的范圍土地管理法第五十四條規(guī)定,建設單位使用圍有土地,應當以出

21、讓等有償使用方式取得:但是,下列建設用地,經縣級以.卜人民政府依法批準,可以以劃撥方式取得:國家機關用地和軍事用地;城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地:國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。城市房地產管理法第一十陽條規(guī)定,下列建設用地的土地使用權,確屬必需的,可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥:一國家機關用地和軍事用地;二城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地;三國家重點扶持的能源、交通、水利等項日用地;四法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。因為土地管理法和中華人民共和國城市房地產管理法的規(guī)定是在法律層面,較為概括抽象,不便于在現實中進行管理。年月,國十資源部令第號公布了劃

22、撥用地目錄,具體細化了劃撥土地使用權的范圍。其中,國家機關用地和軍事用地包括:黨政機關和人民團體用地。政黨和人民團體納入到了廣義的國家機關中。但其用地只嚴格界定為辦公用地和安全、保密、通訊等特殊專用設施用地,公務員的住宅用地顯然不在其列。而現實中不少公務員的小區(qū)、官員別墅卻屢見不鮮,若將其也納入到辦公用地范疇,引申含義“為了辦公需要的住宅和休息用地”的辦公用地,似乎過于牽強。軍事用地。蔣貴榮:劃撥.:地流轉的法律問題研究,重慶工商大學學報社會科學版.,第.頁。邵志華:充普我園劃撥土地使用權法律制度研究,華中科技人學年碩士學位論文,第頁。北京化工大學碩上學位論文主要包含軍事指揮、作戰(zhàn)、設施設備用

23、地。但軍事人員的住宅用地也很難從中找到依據。城市基礎設施用地和公益事、用地包括:城市基礎設施用地。其中有供水設腌刖地、燃氣供應設施用地、供熱設施用地、公共交通設施用地、環(huán)境衛(wèi)生設施用地、道路廣場用地、綠地。此種列舉式固然利于公眾理解和國土部門管理,但卻采用封閉列舉式,未能將城市基礎設施全部納入其中。例如城市基礎通訊設施用地、供電設施用地。公益事芝用地。包括非營利性郵政設施用地、非營利性教育設施用地、公益性科研機構用地、非營利性體育設施用地、非營利性公共文化設施用地、非營利性醫(yī)療衛(wèi)生設施用地和非營利性社會福利設施用地。從中可以歸納出一個高頻詞匯?非營利,對應著“公益”,所謂非營利即不以營利為目的

24、,不以賺取利潤為出發(fā)點。不是從主體而是從項目性質上進行的界定,這也就意味著無論是公法人還是私法人設立的這些設施設備,只要是“非營利”性質,即可獲得劃撥:地使用權。這也導致現實中諸多的私立學?？钢罢衽d教育事業(yè),培養(yǎng)杰出人才”的大旗,獲得廉價的劃撥土地,嚴重沖擊了正常的國家教育秩序。國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地包括:石油天然氣設施用地、煤炭設施用地、電力設施用地、水利設施用地、鐵路交通設施用地、公路交通設施用地、水路交通設施用地和民用機場設施用地。法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地,在劃撥用地目錄中主要體現為監(jiān)獄、勞教所和戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地。但是,劃撥用地

25、目錄未能對劃撥地的區(qū)段、用途、大小、等級等再:細化,對重點扶持產業(yè)的定義也過死過泛,具有相對滯后性。.劃撥土地使用權現行法律制度弊端劃撥土地使用權是伴隨著計劃經濟體制建立起來的,為國家架構的迅速搭建和完善、公益事業(yè)的良性發(fā)展和國家土地的宏觀調控做出了不可磨滅的貢獻。但隨著計劃經濟逐步轉變?yōu)槭袌鼋洕?城市土地成為了一種最主要的生產要素,不僅具有使用價值,更具有交換價值,不可避免地成為商品,平等市場主體須以公平競爭獲得之。土地使用權無償劃撥使用弊端凸顯。盡管國家從八十年代后期起大力推行國有土地使用權有償使用制度但仍然沒有消除劃撥土地使用權法律制度的負面影響。使得現實中大量的“非營利性組織”擁有了獲

26、得劃撥土地使用權的“合法”權利。除中央政府以外的縣級以上人民政府擁有審批權限,政績的考核指標由經濟尤其是“一股獨大”,同時當地也有發(fā)展經濟的需要,它們對“招商引資”和土地收益的需求以及與其他地方政府問的競爭也一定程度上導致了亂批地的情況出現。在本世紀初的“圈地熱”中,許多開發(fā)區(qū)和園區(qū)以辦教育、搞公益、發(fā)展高新技術產業(yè)為名,以劃撥方式圈占土地,然后改變土地用途搞房地產開發(fā),導致劃撥土地變相非法入市,土地投機嚴重。、雖然行政辦公用地和軍事用地等顯然具有公益性,然而審批的地塊、位置、面積大小并未作出嚴格界定。導致實際需求量和獲得量的嚴重偏離,大量土地被閑置或者其他途,且位于城市的核心地域,削減了商業(yè)

27、性使用的空間,不利于城市二:地的綜合有效利用和長期規(guī)劃發(fā)展,一時,對政府形象和信譽也有一定的負面影響。不同地段、位置的土地,價值可能相差成白.上千倍,所以,在土地劃撥時應盡量給予閑置地或荒地或城郊結合學建設用地,而不宜占據核心區(qū)域的商業(yè)地帶,擠壓出讓:地生存空問,抬.丁.了愈加有限的出讓:地市場的價金。、劃撥土地使用權隱性市場的溫床。劃撥土地使用權隱形市場,是指劃撥土地使用權人不遵守法律規(guī)定的處分程序,違規(guī)對其進行轉讓、出租或抵押以欹取暴利而形成的土地使用權“黑市”。一些單位更足以合資建房、房地產轉讓或出租的形式使得劃撥。:地使用權違規(guī)進入流通領域,造成國家一:地利益的大量流失。單方面采取限制

28、劃撥土地使用權的流轉措施,并不能從根本上消除劃撥土地用途變更。土地市場是最為復雜的要素市場,所以各國都制定了詳細的法律,來規(guī)范土地市場運行秩序。我國的土地法規(guī)原則性較強,可操作性欠缺。需借攀國外的經驗逐步完善。在劃撥土地使用權方面,當務之急是要盡快制定土地規(guī)劃法、土地征收法、劃撥土地申請法、劃撥土地上市交易法等,為依法管理提供法律依據。、滋生權力“尋租”和腐敗行為。政府在劃撥十地中是完全的主導者,申請者只能被動的接受審批結果。巨大的利益驅動下,難以避免產生各種權力尋租。趙賀:轉軌時期的中國城巾.:地利【機制研究,復旦大學年博上學位論文,第頁。邵志華:完善我固劃撥上地使用權法律制度研究,華中科技

29、大學年碩士學位論文,第頁。北京化工入學碩上學位論文行為,滋生腐敗,給政府機關造成了信譽危機。國資委宏觀戰(zhàn)略部部長趙曉曾在財經時報上撰文指出,房地產界多富豪并非因為房地產業(yè)已成為中國的黃金產業(yè),而在于房地產業(yè)是最大的權力尋租場所。名噪一時的姜人杰案至今仍然令人感嘆土地權力尋租的弊害,原分管城建、交通、房產開發(fā)等領域的蘇州市副市長姜人杰,其多筆受賄款都是在征批土地和轉變土地用途過程中收取的,成為了新中國成立以來被查處的受賄官員中,以萬元的單筆受賄金額創(chuàng)下“最新紀錄”的第一人。、易引發(fā)劇烈的群體沖突。農民與地方政府、房地產商、征地人、拆遷入的矛盾已經是司空見慣的事了,釘子戶也不再是一個新鮮的詞匯,弱

30、勢群體的農民階層固然值得同情,但反思其背后更為深層次的原因。是農民對土地的產權不全面,無法保護自己的土地產權。在強大的國家機器面前、在金錢堆砌的房產集團面前,他們誓死捍衛(wèi)的房產、地產權利卻是那么容易流失。在作為國有一:地使用權之一的劃撥:地使用權如此稀缺、出讓建設用地使用權價金如此高昂同時中央政府嚴加限制的今日,房地產利益鏈條驅動下的地方政府便以低價征收農民土地.劃撥.變更用途.補交土地出讓金或土地收益的形式剝奪了集體土地所有權合法使用者農民的權利,也將土地收益差額納入了囊中,導致國家:地利益的流失。第章劃撥十.地使川權市場化模式第二章劃撥土地使用權市場化模式.國外土地制度.美國的土地制度美國

31、私人所有土地占多數%。坨沒有類似我國的劃撥土地使用權,其公有土地的利用,都實行有償使用。即便是從事交通、通訊、水利等公益事業(yè),涉及到占用私人二:地或州屬公有一:地,聯(lián)邦政府也必須通過對換或購買取得。政府土地僅能用于政府辦公用房、公立大學、軍事設施、道路、公園、車站等。統(tǒng)一土地利用審查程序廣泛應用于城市更新、不動產征用、公共工程和區(qū)劃變更等土地利用項目。公眾的積極參與、公眾聽證會的召開、社區(qū)委員會的參加是其最突出的特點,整個規(guī)劃過程都貫穿著公眾參與?；诠怖?政府可以購買乃至征用土地,但必須給予相對方合理的補償,至少保證其處境不會發(fā)生變化。以征用前的市場價格為計算標準,同時充分考慮到相對方的

32、利益,不儀補償現有價值,也補償土地可預期的未來價值。甚至因征用而導致的臨近:地所有者經營上損失也考慮在內。.日本的土地制度日本私人所有土地占%,困家和地方公共團體所有土地占%,法人所有的占%。因此有學者基于此認為日本是土地私有制或是私有制與國有制并存。而實則是以私有制為主體更傾向于私人化的土地所有權制度。其土地利用的突出特點是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類、調查、規(guī)劃,規(guī)劃文本和圖紙的針對性強,重點突出,落在實處,便于理解和操作。規(guī)劃初稿編制完成后都要廣泛聽取公眾意見。柴強:各國地區(qū)十地制度與政策,北京經濟學院出版社年,第頁。邵志華:完善我國劃撥十地使川權法律制度研究,華?科技人學年碩士學位論文,第頁。沈開

33、舉,趙曉毅:美凼統(tǒng)一上地利審食程序及其對我凼的啟示,中國上地,第貞。馮文利:關同公共土地管理經驗及其借裕意義,中圍經濟時報,年月日,第頁。王環(huán):從新農村建設的角度看莢國農地產權制度,日界農業(yè),第.頁。劉曉慧:國外.:地利用總體規(guī)劃實施的經驗與啟示,:,帆肺.比/舵.,?北京化工大學碩:學俯淪文日本憲法規(guī)定“土地盡管私有,但用于國家福利事業(yè)的,個人要提供方便”,“國家給予個人正當補償后,可以進行公共設施建設?！倍恋卣饔觅r償包括征用損失賠償、通損賠償、少數殘存者補償、離職者賠償及事、眥損失賠償。.英國的土地制度英國以土地私有制為基礎。所有權名義上是女王的,女王再將土地以保有權的形式分給功臣和國民

34、。因此,實質土地權利為不同形式的二:地保有權。依據年城鄉(xiāng)規(guī)劃法,在城市土地利用過程中,土地的轉讓、出售、出租等都須以土地利用規(guī)劃為法律依據。違規(guī)開發(fā)利用行為將受到不同程度的經濟和行政制裁。土地征用補償以市價為基礎,以相等為原則,旨在恢復原狀。同時,設有土地專門法庭,補償金額的確定既可通過征地當局與相對方達成?致意見,亦可通過土地法庭裁決補償費。.加拿大的土地制度加拿大土地分為私有和公有。有三種形式:聯(lián)邦公有土地%,主要為機場、港口和聯(lián)邦辦公機構及其他重要設施用地,省公有土地%利私人所有土地%,前兩者義稱皇家土地。規(guī)劃相關的法律法規(guī)健全、配套。各省都有規(guī)劃法和“市政府法案”。它們共同規(guī)范土地利用

35、行為,是建立在立法、行政、司法三權分立的制約機制之上的。征地補償費包括:對征地的補償。依據最高和最佳土地用途,以市價補償。有害或不良影響補償。針對毗連的非征地部分因建設而受損的補償。干擾損失補償。給相對人囚:地被征收造成的成本或開支的補償。重新安置的困難補償。劉濟勇:日本土地征模式對我國的借鑒和啟示,中國勞動保障,.第.頁。陳書榮:不求所自.但求所用?從英國土地產權制度看我囤土地產權制度改革方向,南方國土資源,第一貞。強培:英國土地征用補償制度的啟示,江蘇商論,第.頁。陳蒙,顥.張佳,張友安:加拿大上地利塒規(guī)劃的啟示,中國一:地科學,第.頁。馬新文:我國現行征地補償制度剖析,聞濟人學學報社會科

36、學,第頁。規(guī)劃。通過土地利用區(qū)劃、密度與容積率的控制和預留公共事業(yè)土地等方式達致土地利用的良性循環(huán)。十地征用賠償的基本程序是,由相對方向地稅征收官提出賠償要求:地稅征收官調查被征用土地的價值;根據土地征用法規(guī)定的補償價格對被征用的土地進行賠償。不服町以向上訴委員會提出上訴。.國外土地制度對我國劃撥土地市場化的參考意義縱觀上述國家的土地制度,具有如下相通點:沒有與中國大陸相同的二:地無償劃撥制度,即便是政府用地和公益用地也需要交納一定的費用,而這個費用要人人高于我國人陸地區(qū)的。土地多為私有,即便是新加坡也存在私有土地生存空間,美國、英國和日本的私有化程度還很高,實行允分的市場化運作和所有權交易,

37、完全的私有化不符合我國的基本國情,但使用權充分地市場流轉是未米發(fā)展的方向;較為完備的土地管理法律體系,層層管理制度,嚴格的審批和監(jiān)管機制,政府必須在法律的嚴格約束下進行土地的規(guī)劃、利用和征收;重視土地利用整體規(guī)劃及其細化標準,對土地進行區(qū)塊化、定點式管理,提高土地利用效率,發(fā)揮土地作為一種有限性資源的基礎作用。非常強調公眾的參與,無論是規(guī)劃階段、開發(fā)利用階段還是征用階段,幾乎每。步都有規(guī)范的聽證會,公眾可以提出自己的質疑,發(fā)表獨贏意見。采.土地征用制度,區(qū)別于我國大陸地區(qū)的土地征收或征用制度,在土地的征用補償.:,相對方尤其是農民得以捍衛(wèi)自己的房地權利,英國還設立了專門的十地法庭用以解決十地征

38、用的補償糾紛,征地補償以市價為摹礎,不僅僅考慮劍現有的損失,也有對未來和附帶損害的補償。它們對我國的土地合理利用和劃撥土地使用權市場化具有重要的參考意義。邵志華:完善我國劃撥.:地使權法律制度研究,華中科技大學年碩,上學化論文,第頁.宋困明:新加坡:土地征用中的征用賠償是如何做的,河南固上資源,“,第頁。北京化工人學碩士學位論文.劃撥土地使用權市場化的含義關于“劃撥土地使用權市場化”的含義,主要有三種觀點:第一種觀點認為,劃撥土地使用權市場化就是將非土地市場客體轉化為土地市場客體的過程,即是將通過劃撥取得相當丁傳統(tǒng)民法上土地用益權的土地使用權和通過劃撥取得且不允許從事經營活動的:地使用權轉化為

39、可以在:地市場上自由轉讓、出租、抵押等具有有限處分權的土地使用權的過程。謂之過程論,劃撥土地使用權是一種用益權,分為經營用和非經營用兩種,市場化后取得有限的處分權。第二種觀點認為,劃撥土地使用權市場化,就是指劃撥土地進入二地市場按照市場規(guī)律自由流轉,從而達到土地資源的合理配置,其實質是經營性劃撥土地使用權轉化為出讓土地使用權進入土地市場進行市場化處分的問題。也有學者稱之為劃撥土地使用權的“轉軌”。謂之市場論,限于經營性劃撥土地使用權通過自由市場流轉優(yōu)化士地配置,徹底拋棄劃撥十地制度。第三種觀點認為,劃撥土地使用權的市場化就是通過市場機制的引入,改變計劃經濟體制下形成的種種弊端,使土地資源的價值

40、充分發(fā)揮出來。謂之改進論,但未明確市場機制引入從而改進劃撥土地制度的具體方式方法。這三個觀點都突出了劃撥土地使用權進入土地市場的重要性。但第二種觀點強調是“經營性劃撥土地使用權”,排除了政府、軍事機構和人民團體、非營利性機構和公益組織等劃撥土地使用權盼巾.場化,而筆者認為它們的某部分或它們在參與某些民事行為時,具有市場化的可能性。.劃撥土地使用權市場化模式中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第四.五條規(guī)定,符合下列條件的,經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準,其劃撥土地使用權和地上建筑物,其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押:一土地使用者為公司、企業(yè)、其他經濟組織和個人

41、;二領有國有土地使用證;三具有地上建筑物、其他附著物合法的產權證明;官靜,郭忠興.劃撥:地使用權市場化的制度經濟分析】.國.:資源科技管理.,:。高富平、黃武雙:房地。法學,高等教白.出版社,年第版,第頁。第奎劃撥卜地使川權市場化萸式四依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權出讓合同,向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。年國家土地管理局頒布的劃撥土地使用權管理暫行辦法第六條也是趨同規(guī)定。可以歸納出:首先,劃撥土地使用權市場化模式包括轉讓、出租、抵押,以及后續(xù)發(fā)展起來的作價出資。其次,兩個法規(guī)都將劃撥土地市場化的主體限定為了“公司、企業(yè)、其他經

42、濟組織和個人”。然而,這只占所有劃撥土地有權主體的一小部分,且這一部分足以經濟和營利為特點。廣大的國家機關、事業(yè)單位、部隊大院等擁有的存量住宅用地和空閑地等劃撥土地使用權,著實有市場化的需求,卻被排除在外。編制并有效執(zhí)行科學、合理、規(guī)范的城市規(guī)劃,有序化規(guī)制行政區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)的未來藍圖,都將弓致大量的非營利性主體的劃撥土地使用權市場化。只有允許他們逐漸市場化,退出核心的城市地段,才能使未來城市規(guī)劃更加科學、合理,也才能使有限的國土資源最大限度內體現其經濟價值。再次,兩個法規(guī)都要求轉讓者必須領有國有土地使用證,然而大量歷史上存在的劃撥土地卻鑒于當時的法制環(huán)境未能擁有國有土地使用證,這無疑在形

43、式上增加了毫無意義的羈絆。最后,兩個法規(guī)都要求轉讓者具有地上建筑物、其他附著物合法的產權證明,可以理解為房產證。一方面,正如國有土地使用證的情況,歷史條件下許多存量劃撥土地使用權擁有者在其上建設的建筑物、其他附著物并未領取房產證。另一方面,規(guī)定的言外之意是,必須在劃撥土地.:建構有建筑物或其他附著物,才能依法靠“地隨房走”的方式進行市場化,這就形成了一個悖論:絕大部分這樣的劃撥土地使用權正在有效使用中,并不需要市場化;而沒有任何建筑物或其他附著物的卒余地、閑置地、拆遷留存地亟待市場化。.劃撥土地使用權有償轉讓城市房地產管理法第三十九條規(guī)定:“以劃撥方式取得土地使用權的,轉讓房地產時,應當按照國

44、務院規(guī)定,報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的,應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù),并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金。以劃撥方式取得土地使用權的,轉讓房地產報批時,有批準權的人民政府按照國務院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權出讓手續(xù)的,轉讓方應當按照國務院規(guī)北京化工人學碩上.學何論文定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益.卜繳國家或者作其他處理?！背鞘蟹康禺a轉讓管理規(guī)定第十一條規(guī)定:以劃撥方式取得土地使用權的,轉讓房地產時,按照國務院的規(guī)定,報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的,除符合本規(guī)定第十二條所列的日.以不辦理土地使川權出讓手續(xù)的情形外,應當受讓方辦理土

45、地使用權出讓手續(xù),并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金。最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋第十一條規(guī)定:“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準,與受讓方訂立合一轉讓劃撥土地使用權的,應當認定合同無效。但起訴前經有批準權的人民政府批準辦理土地使用權出讓手續(xù)的,應當認定合同有效?！庇袃斵D讓分為兩種情形:第一種,即原劃撥土地使用權人申請國家將劃撥土地使用權直接出讓十他自己,與依法代表國家的二地主管部門變更合同或簽訂:地使用權出讓合同,繳納原劃撥土地價格與土地現行市場價的差價,即現行土地出讓金減去劃撥土地補償金,再做時間跨度調整,依法變更為出卜土地使用權人。變更后

46、的權利人依法享有出讓土地使用權,不再受原劃撥土地使用權的公益性要求,可以進行商業(yè)性開發(fā)使用,可以自由對:地使用權依法再行轉讓或出租、抵押。第二種,原劃撥土地使用權人在得到國家批準并且補交土地使用權出讓金后,可以依法將使用權直接轉讓給他人,由他人根據協(xié)議約定承受土地上的權利義務,而自己退出土地使用權法律關系。例外的是,有權批準政府依照國務院規(guī)定決定可免除滿足相應條件的轉讓方的出讓金,但必須將所獲:地收益上繳國庫或另行處理?？梢?現實中主要有重新繳納土地使用權出讓金或者將獲益土地收益上繳的方式來獲得劃撥土地使用權。優(yōu)點顯而易見,可使得受讓方取得和卜讓型土地同等的權利義務,是最直接最簡便的市場化模式

47、;受讓方擁有了完整的轉讓、出租和抵押權利;可自由進行土地使用權的變更使用,商業(yè)化運營;國家也能方便快捷地獲得巨額資金,充實財政收入,用于城市的基礎設施完善和后續(xù)開發(fā)。然而,缺陷也是不可避免的,一則,劃撥土地使用權而積相對較大,特別是存量劃撥土地使用權多分布在城市的核心地段,其土地權利增值額度對比劃撥之時已增長成千上萬倍,一次性的轉讓出讓金過高會使受讓方望而卻步從而阻礙其競買或壟斷于個別經濟實力雄厚、現金流良好的企業(yè)、尋求再次進行土地使用權第章劃撥十地使用議市場化模式轉讓的企業(yè),如房地產開發(fā)或經紀企業(yè),甚至是炒賣地皮的投機者,兇此容易導致土地的投機行為,進一步抬升地價:其次,由于出讓年限較長,土

48、地使用權長期掌握在使用者于里,不利于國家宏觀管理,土地的社會增值和自然增值也會全部歸于使用者,危機國家土地安傘。且長時間采取出讓方式,只注重短期效益,有可能會造成土地的枯竭和不可逆轉的過度丌發(fā)。再則,由于地方政府在劃撥土地使用權轉為出讓的過程中擁有絕對的控制權,容易引發(fā)權力尋租,導致以公益為名義申請后非法轉讓來獲得暴利的行為。為適應企業(yè)經濟實力,降低劃撥土地使用權市場化的門檻,可允許一次性的土地出讓金分期交付,如.期,在全部交付完畢以前,由國家繼續(xù)保有再行轉讓或部分出租、抵押權。.劃撥土地使用權出租城市房地產管理法第五十五條規(guī)定:“以營利為目的,房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地建成

49、的房屋租的,應當將租金中所含土地收益上繳國家。具體辦法由國務院規(guī)定”。建設部城市房屋租賃管理辦法更明確了土地收益的上繳辦法,其第二.五條規(guī)定:“以營利為目的,房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成房屋出租的,應當將租金巾所含土地收益.卜繳國家。土地收益卜繳辦法,應當按照財政部關丁國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫辦法和關于國有十地使用權有償使用收入基于財政問題的暫行規(guī)定的規(guī)定,南市、縣人民政府房地產管理部門代收代繳。國務院頒發(fā)有新的規(guī)定時,從其規(guī)定”。即劃撥土地使用權人將土地使用權在一定期限內出租給其他使用者并按期收取租金,將其中的七地收益上繳國家,剩余的可以歸屬于自己。它也分

50、為兩種模式:其一,長期租賃模式一般為三年以上。這樣可以給劃撥土地使用人帶來不菲的租金收入,減少持續(xù)招商風險和麻煩,也為承租人長期穩(wěn)定地從事某一特定產業(yè),持續(xù)綜合開發(fā)劃撥土地帶來便利。但也容易兇期限過長、規(guī)定過死而喪失未來發(fā)展收益,承受通脹風險。其二,短期租賃模式一般為三年以下。劃撥土地使用權人將使用權短期租賃給承租人并收取租金,租金隨著經濟發(fā)展、地價走勢適時進行調整,在現有的土地迅速增值時期,能夠促進國有土地的保值增值,迅速變現現金流。但其最大的弊端是工作面和監(jiān)管面過寬,后期招商和變更手續(xù)麻煩。承租人在短期內不會持續(xù)地開發(fā)土地,往往是蜂擁而至的土地投機北京化工人學碩上學位論文者、炒房者、中介機

51、構的青睞品。對于國家而言,它是一種/徹底的市場化模式,由于其具有一定的隱秘性,涉及金額也相對較小,實際上真正能夠由國家獲得土地租金利益并不多,更多情況下為劃撥土地使者占有,流入了劃撥土地使用者的小金庫。它適合于資金短缺的企業(yè),單位已重組、撤銷、遷走而閑置的土地,舊城改造或城建規(guī)劃中面臨調整的零星地塊。因此,國家需要完善相關的劃撥土地使用權租賃制度,例如,強制使用規(guī)范性劃撥土地使用權租賃合同范本,租金中的土地收益申報制度,動態(tài)實時監(jiān)管劃撥土地的租賃市場,劃撥土地使用權租賃舉報機制,防止國有資產的流失。.劃撥土地使用權的抵押擔保法第三十六條第?。款規(guī)定:“依法取得的國有土地上的房屋抵押的,該房屋占用范圍內的國有土地使權同時抵押?！钡?/p>