物權(quán)法的十個(gè)基本問題——物權(quán)法草案修改意見

1、 文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題物權(quán)法的十個(gè)基本問題物權(quán)法草案修改意見高富平 華東政法學(xué)院 教授 關(guān)鍵詞: 物權(quán)/物權(quán)法/不動(dòng)產(chǎn)法/土地使用權(quán)內(nèi)容提要: 本文提出了物權(quán)立法中十個(gè)最具基礎(chǔ)性的問題,認(rèn)為草案在這些方面存在需要重新定位或修改的地方,并提出了修改建議。通過這些分析,作者認(rèn)為草案存在兩個(gè)原則性問題:第一,在不動(dòng)產(chǎn)立法方面,偏離了分類規(guī)范的方向,試圖建立抽象、不具有可操作性權(quán)利;第二,沒有在現(xiàn)行法基礎(chǔ)上創(chuàng)制符合物權(quán)法原理的物權(quán)體系,使得一些設(shè)計(jì)或規(guī)范不具有可操作性。經(jīng)全國人大常務(wù)委員會(huì)三審的物權(quán)法(草案)(下稱草案)于2005年7月10日向社會(huì)公

2、布,并公開征求各界意見。作為長期研究物權(quán)法的學(xué)者,就關(guān)系物權(quán)立法的根本性問題,談一些個(gè)人看法,姑且作為為立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策吧。一、物權(quán)法調(diào)整什么(一)關(guān)于物權(quán)法的性質(zhì)草案第2條第1款規(guī)定:“本法調(diào)整平等主體之間因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系”。該款規(guī)定本身是十分正確的,應(yīng)當(dāng)予以肯定。物權(quán)法屬于民法的組成部分,當(dāng)然是調(diào)整平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。如果這一判斷是正確的話,那么,本法就不應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政責(zé)任和刑事責(zé)任,因?yàn)槠降戎黧w之間在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上沒有行政責(zé)任和刑事責(zé)任的適用空間。因此,根據(jù)草案第43條第2款,侵害物權(quán)就不存在“違反行政管理規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政責(zé)任”,而且,侵害他人財(cái)產(chǎn)“構(gòu)成犯罪的,依法追究

3、刑事責(zé)任”,也不用物權(quán)法宣示。(二)什么是物草案第2條第2款規(guī)定了物:“本法所稱物,包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的,依照其規(guī)定?！泵穹ㄉ系奈镙^難界定。廣義上包括有形物和無形物。有形物包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),無形物即指權(quán)利。從整個(gè)物權(quán)法的規(guī)定來看,草案采廣義物定義,只是不敢肯定,而用了“法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的,依照其規(guī)定”。這種不明確態(tài)度使草案前后出現(xiàn)不一致。在前半部分,基本上貫徹了物為有形物(動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)),但到了擔(dān)保物權(quán)編,權(quán)利被明確地納入物權(quán)客體,甚至徑直拋棄了“物”,而直接用財(cái)產(chǎn)概念。筆者認(rèn)為,無形物權(quán)利在我國物權(quán)法中具有十分重要的意義。作為不動(dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)的土地使用權(quán)即為權(quán)利形

4、態(tài)的物(無形物)。因此,物權(quán)法(作為基本法)應(yīng)當(dāng)明確承認(rèn)權(quán)利物權(quán),而不是指望其他法律來規(guī)定?；蛘哒f,我國的物權(quán)法應(yīng)當(dāng)承認(rèn)物分為有形物和無形物,無形物即為可以處分的支配權(quán)性權(quán)利。其實(shí),這樣的廣義的物,即是民法上的財(cái)產(chǎn)。(三)什么是不動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)在物權(quán)法中占有重要地位。草案沒有界定不動(dòng)產(chǎn),這也不能不說是一種遺憾。翻開其他國家民法典物權(quán)或財(cái)產(chǎn)篇,不動(dòng)產(chǎn)定義和范圍一般是必要條款。建議增加不動(dòng)產(chǎn)定義條款,包括以下內(nèi)容:不動(dòng)產(chǎn)指土地、房屋以及附著于或蘊(yùn)含于其上的其他物。房屋、生成林木、礦藏等均可以作為獨(dú)立于土地的不動(dòng)產(chǎn),設(shè)定獨(dú)立的物權(quán)。附著于或蘊(yùn)含于土地的自然資源在分離前視為不動(dòng)產(chǎn);分離后,視為動(dòng)產(chǎn)。土地使

5、用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等土地使用權(quán)為不動(dòng)產(chǎn)。二、物權(quán)法如何保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)憲法第13條宣布:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。顯然,物權(quán)具有對(duì)抗國家(政府)的效力,否則法律也不能給予物權(quán)權(quán)利人長期的穩(wěn)定的預(yù)期,物權(quán)不稱其為物權(quán)了。但是,物權(quán)法沒有很好地宣示憲法這一精神。筆者認(rèn)為,物權(quán)法應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面在國家和個(gè)人之間建立明確的規(guī)則。(一)征收和征用國家唯一能夠合法“侵犯”私人物權(quán)的是征收和征用,因此,規(guī)定好這一條,有利于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。因?yàn)?征收和征用一方面是對(duì)私人物權(quán)的限制,但另一方面又是對(duì)私人物權(quán)的保護(hù),關(guān)鍵在于如何規(guī)定?；诖?建議對(duì)草案第49條作出以下修改:(1)基本表述:除非是基于公共利益

6、,任何政府不得征收、征用民事主體的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn);征收、征用必須依照法律規(guī)定權(quán)限和程序并給予權(quán)利人充分合理的補(bǔ)償,具體條件、程序和補(bǔ)償方法由國家法律另行規(guī)定(物權(quán)法可授權(quán)國務(wù)院制定特別法,對(duì)征收、征用條件和程序作出具體規(guī)定)。(2)(在不采納上述條款的情形下)建議取消“國家規(guī)定”給予補(bǔ)償,而代之以法律、行政法規(guī)規(guī)定的補(bǔ)償計(jì)算方法,確定補(bǔ)償數(shù)額。因?yàn)樵诜缮?“國家規(guī)定”是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法。解釋起來容易走樣,誰可以代表國家有時(shí)難以說清楚。而且在征收這一環(huán)節(jié)上,不宜用“人民政府”,而應(yīng)當(dāng)用國家征收。同樣,草案第68條、第71條、第128條和第155條中的“國家規(guī)定”也必須予以修改。(二)賦予土地使用權(quán)人

7、對(duì)抗國家的權(quán)利在我國,民事主體不能取得土地所有權(quán),因此,我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)是以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的。如果民事主體取得的土地使用權(quán)不具有對(duì)抗國家的效力,那么整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)就是不穩(wěn)定的。因?yàn)?房屋所有權(quán)、林木所有權(quán)等均是建立在土地使用權(quán)基礎(chǔ)上的,如果土地使用權(quán)無緣無故地被國家終止、收回,那么,產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定,何以讓公民有“恒心”呢。城市房地產(chǎn)管理法第19條賦予政府基于公共利益提前收回土地使用權(quán)的權(quán)力,物權(quán)法應(yīng)當(dāng)對(duì)該規(guī)定作出回應(yīng)。建議規(guī)定:國家保護(hù)土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不得收回;國家基于公共利益需要提前收回土地的,準(zhǔn)用征收的規(guī)則。既然土地使用權(quán)為國家所有權(quán)上設(shè)定了一定期

8、限的財(cái)產(chǎn)權(quán),而且在這一定期限內(nèi)土地使用權(quán)人具有對(duì)抗設(shè)定人的權(quán)利(不得提前收回),那么,基于公共利益需要提前收回的,自然得適用征收規(guī)則。只是在補(bǔ)償時(shí),考慮的是剩余期限的土地使用權(quán)價(jià)值,而不是土地的所有權(quán)價(jià)值。其實(shí),同樣的問題也存在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)不僅有發(fā)包人提前收回問題,而且面臨國家征收農(nóng)地迫使發(fā)包人終止承包經(jīng)營權(quán)問題。這些也需要有相應(yīng)的規(guī)范。(三)城市居民的房屋所有權(quán)的保護(hù)與前一個(gè)問題相聯(lián)系的另一個(gè)問題是,城市居民房屋所有權(quán)保護(hù)問題。房屋依存于土地而存在的事實(shí),使人們自然得考慮他的房屋是否有地可依問題。在這方面,筆者注意到,草案基本上沒有涉及城市住宅涉及的土地使用權(quán)。實(shí)際上,城

9、市住宅用地分為私有宅基地(對(duì)應(yīng)城市私房)、劃撥土地(對(duì)應(yīng)城市公房)和出讓土地(對(duì)應(yīng)商品房)。隨著城市房屋制度的改革,城市的房屋所有權(quán)基本上走向統(tǒng)一,即私有化了,但是土地使用權(quán)卻多種多樣。物權(quán)法的重要內(nèi)容之一是為公民房地產(chǎn)權(quán)利確定明確的規(guī)定,顯然不能不涉及各種各樣的土地使用權(quán)和房屋權(quán)屬的構(gòu)建。令人遺憾的是,草案沒有規(guī)定城市私有宅基地,也沒有涉及公房宅基地(對(duì)應(yīng)劃撥土地使用權(quán)),僅籠統(tǒng)地規(guī)定期限屆滿后建設(shè)用地使用權(quán)消滅(第154條),并規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿,建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前1年申請(qǐng)續(xù)期,除因公共利益需要收回該土地的外,出讓人應(yīng)當(dāng)同意?！边@也就是說,草案

10、還沒有解決城市房屋所有權(quán)穩(wěn)定預(yù)期問題,還有待其他法律解決?？陀^地說,解決這個(gè)問題涉及到國家政策選擇,也許立法者認(rèn)為時(shí)機(jī)不成熟。但是,筆者堅(jiān)持認(rèn)為,居住用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一,而且應(yīng)當(dāng)長期化;而且在國家依法收回土地使用權(quán)終止時(shí)(比如期限屆滿時(shí)),國家應(yīng)當(dāng)給予房屋所有權(quán)人相當(dāng)于房屋現(xiàn)價(jià)的合理的補(bǔ)償,才能取得房屋所有權(quán),而不能無償取得所有權(quán)。因此建議,即使其他規(guī)則難以明確,物權(quán)法至少要規(guī)定:土地使用權(quán)期限屆滿,國家收回土地使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)給予房屋所有權(quán)以合理的補(bǔ)償。三、物權(quán)法如何區(qū)別于行政法不動(dòng)產(chǎn)涉及兩類法律規(guī)范,一類是確認(rèn)物權(quán)、規(guī)范物權(quán)取得、利用、行使、保護(hù)的規(guī)則;另一類是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)行使限制的規(guī)范,主要

11、是國家基于公共利益的需要,對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)進(jìn)行限制。在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)中,涉及到大量的限制性規(guī)范,這是因?yàn)橥恋刭Y源不僅僅是單純的私有財(cái)產(chǎn),還關(guān)系到社會(huì)整體發(fā)展和公共利益。如果說,建設(shè)用地主要受城市規(guī)劃、市容衛(wèi)生等法律限制,那么,農(nóng)業(yè)用地、資源性土地則可能受更多的用途管制限制,受自然環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展政策等限制。但是,這些限制性規(guī)范一般不規(guī)定在物權(quán)法中,而由特別法(屬公法)專門規(guī)定。以農(nóng)地、自然資源的承包經(jīng)營為例,土地或資源承包經(jīng)營者,負(fù)有兩項(xiàng)義務(wù):一是對(duì)所有權(quán)人的義務(wù);二是對(duì)社會(huì)的義務(wù)。前者受私法規(guī)范,而后者受公法規(guī)范。對(duì)所有權(quán)人的義務(wù)有兩項(xiàng):一項(xiàng)是不得隨意改變資源性土地用途;另一項(xiàng)是繳納使用費(fèi)。對(duì)社

12、會(huì)的義務(wù)也表現(xiàn)為兩項(xiàng):其一是交納稅收;其二是合理有效地利用資源和土地,持續(xù)利用。因此,生產(chǎn)性土地和自然資源物權(quán)既受物權(quán)法規(guī)范,又受行政法規(guī)范。通常公法的義務(wù)具有強(qiáng)制性,它不需要寫入合同變?yōu)槠跫s義務(wù)即可以得到執(zhí)行,因此違反合法義務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任也區(qū)別于合同義務(wù)。區(qū)分哪些是物權(quán)法規(guī)范,哪些是公法或行政法規(guī)范就是重要的。物權(quán)法調(diào)整平等主體之間因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系,因而物權(quán)法主要確認(rèn)各種類型的物權(quán)并建立權(quán)利取得和利用規(guī)則,調(diào)整所有權(quán)人與全體世人之間的關(guān)系,調(diào)整自物權(quán)人和他物權(quán)人之間的關(guān)系。而行政法則是限制權(quán)利的行使,其判斷的基點(diǎn)是公共利益,即權(quán)利行使是否危害公共利益,如果私權(quán)利行使危害公共利

13、益的話,那么行政機(jī)構(gòu)就有權(quán)力加以制裁,進(jìn)行行政處罰。在土地使用權(quán)關(guān)系,由于出讓人或發(fā)包人為政府,政府一身兼二職,一方面,作為所有權(quán)者的代表,政府簽署出讓或承包合同,設(shè)定物權(quán);另一方面,作為社會(huì)公共管理機(jī)構(gòu),政府依法制裁違法行使權(quán)利的行為。應(yīng)當(dāng)說,現(xiàn)行土地管理法、房地產(chǎn)法的根本缺陷在于沒有很好地區(qū)分政府的兩種角色和兩種行為,導(dǎo)致權(quán)利規(guī)則不清晰。而物權(quán)法則是要糾正這一錯(cuò)誤,清晰界定政府的角色,分清兩種規(guī)范。例如,草案第143條規(guī)定:“國家嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。禁止違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序出讓土地。”這些是土地管理法的內(nèi)容,在物權(quán)法中重復(fù)根本就沒有必要。第

14、131條的規(guī)定:“禁止占用承包地建窯、建墳或者擅自在承包地上建房等非法行為。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！痹摋l屬于用途管制范疇,宜作為強(qiáng)制性規(guī)范在承包法或其他涉及農(nóng)地的法律中規(guī)定。如果承包經(jīng)營合同將法律規(guī)范的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為合同義務(wù),此時(shí)又可以納入私法調(diào)整了。區(qū)分公法和私法,建立明晰的規(guī)則,對(duì)于規(guī)范政府行為和規(guī)范物權(quán)權(quán)利人行為都非常必要。四、土地和資源所有權(quán)的意義何在在中國,土地和自然資源所有權(quán)都是制度意義上的,即土地所有權(quán)是兩種公有制延續(xù)形成的土地和自然資源歸屬體制。在法律上,因土地?zé)o從歸屬于特定的主體,所以,土地區(qū)分為若干個(gè)獨(dú)立的物的需要就不存在。因而土地不是區(qū)分若干個(gè)具體的物而存在

15、,而僅作為抽象的存在,即所有權(quán)將土地抽象地劃分為兩類:一類歸農(nóng)民集體所有;另一類歸國家(全民)所有。而且,這兩類所有權(quán)也不存在交易問題,規(guī)范其變動(dòng)的需要也不存在,我們就可以肯定地說,土地所有權(quán)不是民法意義上的所有權(quán)。在某種意義上,土地所有權(quán)可以納入公法調(diào)整,主要調(diào)整土地的歸屬范圍確定,農(nóng)村集體所有土地如何變?yōu)榧w土地、城鄉(xiāng)規(guī)劃等。草案第51至58條的規(guī)定,似乎就是多余的。所有這些均應(yīng)當(dāng)規(guī)定在國有資產(chǎn)法中。因此,第9條第2款規(guī)定“依法屬于國家所有的自然資源,所有權(quán)可以不登記”是可以理解的,甚至國家的建設(shè)用地的所有權(quán)也是不用登記的(如果要登記的話,也只能登記在城市、鎮(zhèn)的名下,這樣又與國家所有相違背

16、)。但是,農(nóng)民集體所有權(quán)的登記似乎還有存在的必要。因?yàn)檗r(nóng)村集體在現(xiàn)實(shí)中被細(xì)分,存在界劃不同集體土地所有權(quán)范圍的問題。只是這一工作比較復(fù)雜,也不是物權(quán)法要調(diào)整或能夠調(diào)整的事情。但是,土地所有權(quán)也不是毫無民法(物權(quán)法)意義,其意義在于所有權(quán)創(chuàng)設(shè)可流轉(zhuǎn)土地權(quán)利。無論是集體還是國有土地,均是通過創(chuàng)設(shè)“他物權(quán)”4的方式達(dá)到分散利用目的的,而這一創(chuàng)設(shè)他物權(quán)的過程則屬于物權(quán)法規(guī)定的范疇。因此,物權(quán)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定集體和國家所有的土地上可以創(chuàng)設(shè)哪些類型的“他物權(quán)”以及如何創(chuàng)設(shè)。五、什么是集體所有與憲法、民法通則等法律相適應(yīng),草案繼續(xù)規(guī)定了集體所有,規(guī)定了可為集體所有的物的范圍(第59條);城鎮(zhèn)集體所有的權(quán)屬性質(zhì)(屬

17、于勞動(dòng)群眾集體所有,第60條);農(nóng)民集體所有的權(quán)屬性質(zhì)(本集體成員集體所有,第61條);農(nóng)民土地所有權(quán)的主體(第62條);農(nóng)民集體所有的土地等的使用方式(規(guī)定為應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行家庭承包經(jīng)營5,第63條)等。筆者認(rèn)為,憲法中規(guī)定的集體所有制不宜直接演繹為集體所有權(quán),納入物權(quán)法規(guī)范,否則仍然說不清楚這種所有權(quán)是什么。物權(quán)法最重要的作用是明確每一種權(quán)利類型,使之具有可操作性。在集體所有財(cái)產(chǎn)的規(guī)范方面,筆者認(rèn)為,凡是過去體制下形成的集體所有的客體屬于動(dòng)產(chǎn)的,按照合作社、股份合作等企業(yè)形態(tài)加以規(guī)范其原始投資的權(quán)屬及其形成的企業(yè)資產(chǎn)的歸屬;而屬于不動(dòng)產(chǎn)(土地和自然資源)的,可以按照村社所有來改造現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)。

18、物權(quán)法可以規(guī)定農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有,而不宜繼續(xù)規(guī)定動(dòng)產(chǎn)的集體所有。動(dòng)產(chǎn)集體所有是說不清楚的,繼續(xù)規(guī)定它不能實(shí)現(xiàn)明晰產(chǎn)權(quán)的目的。土地的集體所有可以納入物權(quán)法規(guī)范,是因?yàn)橥恋卦诂F(xiàn)階段具有解決特定地域上人口的生存問題,不繼續(xù)堅(jiān)持集體所有無法解決農(nóng)民生存問題。只是我們?cè)谝?guī)定集體所有的時(shí)候,法律上要對(duì)集體所有給個(gè)“說法”。就是要說清楚什么是集體所有。依筆者的理解,集體所有就是總有,或者村社集體所有。它是一種以社區(qū)為單位的所有權(quán)形式,這個(gè)社區(qū)的人口總是在變化,但是作為一個(gè)集合體則是不變(除非整體搬遷或死亡),這個(gè)集合體便是農(nóng)民集體?，F(xiàn)在要解決的問題是,一是劃定這一集合體的范圍;二是主體問題。筆者認(rèn)為,農(nóng)民

19、集體應(yīng)以行政村或自然村、組為單位,同時(shí)賦予這些村或組以法人資格(地域共同體意義上的法人,毋須登記)。這樣,農(nóng)民集體所有權(quán)邊界就劃清了,主體也就落實(shí)了。當(dāng)然這樣的設(shè)想需要詳細(xì)的制度設(shè)計(jì),已經(jīng)超出本文所能及。6如果要規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán),最重要的是規(guī)定這種所有權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)能,規(guī)定農(nóng)民集體所有者除了可以自主決定承包經(jīng)營外,還可以決定是否可以設(shè)定有償有期限的建設(shè)用地使用權(quán)等用于工商業(yè)目的。農(nóng)民集體所有權(quán)規(guī)范的另一項(xiàng)重要的內(nèi)容是農(nóng)民集體所有權(quán)保護(hù),比如如何防止國家濫用征收制度,將農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋?。遺憾的是,草案既沒有涉及農(nóng)村商業(yè)性建設(shè)用地取得、流轉(zhuǎn)和保護(hù)的規(guī)則,也沒有涉及集體土地征收。筆者認(rèn)為,物

20、權(quán)法對(duì)土地規(guī)范的重心是可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地,而不是資源性土地(農(nóng)用地、自然資源),草案恰恰只規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán),而沒有涉及農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。7如果說,主要原因是農(nóng)村土地集體所有及其分散利用問題太復(fù)雜,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出物權(quán)法的規(guī)范,甚至?xí)r機(jī)不成熟,那么,筆者的建議是,物權(quán)法對(duì)農(nóng)村土地不作規(guī)范,而留待農(nóng)地法解決。六、什么是土地承包經(jīng)營權(quán)我國農(nóng)村土地承包法將農(nóng)村土地(含資源性土地)承包利用大致分為兩種,一種是以分配方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),具有強(qiáng)烈的身份性;另一種以承包合同方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),具有契約性。根據(jù)草案第137條(通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地的,適用農(nóng)村

21、土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定),草案規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于身份性的土地承包經(jīng)營權(quán),而這樣經(jīng)營權(quán)如何準(zhǔn)用于國家所有的農(nóng)用地的承包經(jīng)營呢(第139條)?在筆者看來,承包法中不分身份的契約性承包是可以準(zhǔn)用于國有農(nóng)用地,但草案恰恰沒有規(guī)定這種承包,而規(guī)定的身份性承包反而準(zhǔn)用于國有農(nóng)用地。這種思路是離奇的。筆者甚至認(rèn)為,草案試圖建立統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營制度思路根本就是錯(cuò)誤的。眾所周知,不動(dòng)產(chǎn)分類規(guī)范是普遍的做法。8這是因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn),尤其是生產(chǎn)性的不動(dòng)產(chǎn)(農(nóng)用地,資源性土地),需要根據(jù)其用途、功能加以分類規(guī)范,而試圖用一種承包經(jīng)營統(tǒng)一各類生產(chǎn)性土地的使用因而也就是徒勞的。在筆者看來,農(nóng)村的農(nóng)用地(含資

22、源性土地)大致可以分為兩類:一類是農(nóng)民憑社員身份取得的承包經(jīng)營權(quán),目前它帶有身份性、社會(huì)保障功能,應(yīng)當(dāng)特別規(guī)范;而另一類可以不憑社員身份獲得的資源性土地的承包經(jīng)營權(quán),因純粹是契約性質(zhì),因而可以準(zhǔn)用于國有農(nóng)地和資源性土地的使用。物權(quán)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定后一種承包經(jīng)營權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、抵押等,而將前一種承包經(jīng)營權(quán)留給承包法。七、什么是用益物權(quán)草案第三編名稱為用益物權(quán),在用益物權(quán)下規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)和居住權(quán)。但是,在筆者看來,在國家(和集體)土地上直接設(shè)立的各種土地使用權(quán)被統(tǒng)稱為“用益物權(quán)”,不是大陸法國家所稱的用益物權(quán)。大陸法國家所稱的用益物權(quán)特指在私人不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)基礎(chǔ)

23、上設(shè)定三類用益物權(quán),即不以占有為內(nèi)容的地役權(quán)、為了特定人利益而存在的人役權(quán)(包括用益權(quán)、居住權(quán)、使用權(quán),具有無償性)和契約性(或商業(yè)性,所有權(quán)人為了謀利)的永佃權(quán)和地上權(quán)。在我國,由于個(gè)人不能擁有土地(所有權(quán)),土地所有權(quán)只是作為抽象的存在,因而土地所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的土地使用權(quán),對(duì)于民事主體來講,就相當(dāng)于自物權(quán)性質(zhì)。因?yàn)?從取得上,土地使用權(quán)是獨(dú)立建簿登記的,而不是登記在所有權(quán)人名下的,不是設(shè)定在他人物權(quán)上的負(fù)擔(dān);其次,我國的土地使用權(quán)之上又可以設(shè)定他物權(quán),地役權(quán)和居住權(quán)就是設(shè)定在土地使用權(quán)之上的(居住權(quán)雖然是針對(duì)房屋的,但是根據(jù)房地產(chǎn)權(quán)一同處分原則,也使土地使用權(quán)上設(shè)定了負(fù)擔(dān))。因此,上述規(guī)

24、定的四種用益物權(quán),不屬于同一個(gè)層次。土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)屬于自物權(quán)層次(或者是高一級(jí)用益物權(quán)),而地役權(quán)、居住權(quán)則是真正意義上的用益物權(quán)(或者是次一級(jí)的用益物權(quán))。但是,物權(quán)法草案并沒有按照這樣的理念設(shè)計(jì),因此,盡管草案規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與,但是,沒有規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)之上可以設(shè)定地上權(quán)或類似地上權(quán)的權(quán)利。物權(quán)法的重要作用不僅僅是讓物權(quán)權(quán)利人獲得交換利益(貿(mào)易利益),更重要的是讓他們?cè)诓环艞墮?quán)利的前提下,利用物,獲取物的價(jià)值。因此,只有充分認(rèn)識(shí)到我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的特殊性,按照兩個(gè)層次設(shè)計(jì)我國的用益物權(quán),才能夠真正實(shí)現(xiàn)“物盡其用”的物權(quán)法目標(biāo)。在這個(gè)意義上,筆者認(rèn)

25、為,草案中的用益物權(quán)體系或種類設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足社會(huì)的需要。中國的基本國情是土地使用權(quán)是整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)大廈的基石,我們只能從中國實(shí)際出發(fā),運(yùn)用物權(quán)法的一般原理設(shè)計(jì)我們的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系,而不能照搬任何國家的制度。八、物權(quán)法怎么沒有他項(xiàng)權(quán)的地位目前,我國對(duì)房屋和土地有兩套登記規(guī)則,房屋登記主要適用建設(shè)部城市房屋權(quán)屬登記管理辦法(2001年修訂),土地使用權(quán)登記主要適用國土資源部的土地登記規(guī)則(1995年12月18日國家土地管理局發(fā)布)。物權(quán)法規(guī)定“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”,確立統(tǒng)一登記的方向,這無疑是正確的。但是,任何統(tǒng)一都必須立足現(xiàn)實(shí),考慮與現(xiàn)實(shí)接軌或現(xiàn)行做法的過渡。就房地產(chǎn)登記的權(quán)屬證書

26、而言,現(xiàn)行法規(guī)定了三類:9一是房屋所有權(quán)證,二是土地使用權(quán)證,三是他項(xiàng)權(quán)證。這三類證書實(shí)質(zhì)上將我國現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)劃分為三類。他項(xiàng)權(quán)是我國特有的概念,它是指在土地使用權(quán)和房地產(chǎn)所有權(quán)基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)的針對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利,如租賃使用權(quán)、典權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等。他項(xiàng)權(quán)不包括土地使用權(quán),而是在土地使用權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)立的。因?yàn)?我國實(shí)行房屋和土地使用權(quán)權(quán)效一致原則,任何一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)的設(shè)立都與土地使用權(quán)相聯(lián)系:單純土地使用權(quán)的租賃、抵押是土地使用權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的他項(xiàng)權(quán);對(duì)房屋的租賃、抵押也導(dǎo)致土地使用權(quán)的租賃和抵押。因此,土地使用權(quán)設(shè)立或取得登記不屬于他項(xiàng)權(quán)登記,他項(xiàng)權(quán)登記僅指土地使用權(quán)以外的土地權(quán)利設(shè)立

27、的登記。10在實(shí)務(wù)操作中,一般在房屋所有權(quán)底簿中,有一項(xiàng)稱為他項(xiàng)權(quán)利,載明他項(xiàng)權(quán)利人、權(quán)利種類(如典權(quán)、抵押權(quán)等)、權(quán)利范圍(他項(xiàng)權(quán)利的房屋范圍)、權(quán)利價(jià)值(他項(xiàng)權(quán)利的契載價(jià)格)、權(quán)利存續(xù)期間(契載期限)、注銷日期(他項(xiàng)權(quán)利消失的日期),并且在所有權(quán)證書也注明這些內(nèi)容。因此,他項(xiàng)權(quán)及其他項(xiàng)權(quán)的登記已經(jīng)是實(shí)踐中一項(xiàng)普遍的做法。對(duì)于這樣的做法,物權(quán)立法者首先需要考慮它是否正確、合理、科學(xué),然后再考慮是否要納入到物權(quán)法中。他項(xiàng)權(quán)的概念在我國是十分必要的,因?yàn)?土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)都是獨(dú)立建簿登記的(不管我們承認(rèn)不承認(rèn)土地使用權(quán)的自物權(quán)屬性,它至少在登記上是獨(dú)立的),而他項(xiàng)權(quán)則是記載在別人的不動(dòng)產(chǎn)上

28、的。如果我們認(rèn)為土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)都屬于他物權(quán)中的用益物權(quán)范疇的話,那么,至少在法律概念上,將他項(xiàng)權(quán)區(qū)別于土地使用權(quán)。因此,即使我們不承認(rèn)土地使用權(quán)的自物權(quán)性,那么,他項(xiàng)權(quán)也足以達(dá)到與其區(qū)別的目的。他項(xiàng)權(quán)的承認(rèn)與否不僅僅關(guān)系到物權(quán)法與現(xiàn)實(shí)接軌的問題,而且關(guān)系到我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系建構(gòu)問題。一旦接受這樣的概念,那么,物權(quán)法新規(guī)定的地役權(quán)、居住權(quán)也就可以放入他項(xiàng)權(quán),與現(xiàn)行法規(guī)定的其它他項(xiàng)權(quán)共同構(gòu)成我國的在他人物上存在的他物權(quán)體系。11九、什么是建設(shè)用地使用權(quán)在現(xiàn)行法中,建設(shè)用地使用權(quán)并不是一種類型土地使用權(quán),而是對(duì)土地的一種分類。與建設(shè)用地相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)用地和其他土地。12現(xiàn)行法按照取得方式及其每一種

29、權(quán)利的特性,將土地使用權(quán)區(qū)分為:出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán),即使不包括私有宅基地的話,那么至少在國有土地上存在兩種土地使用權(quán)。為什么草案只籠統(tǒng)地規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)呢?如前所述,在我國,土地所有權(quán)是作為抽象存在,因而土地類型劃分是與土地使用權(quán)聯(lián)系在一起,而不是與所有權(quán)聯(lián)系在一起的?，F(xiàn)代社會(huì)中,土地立法最主要的技術(shù)是分類規(guī)范,根據(jù)土地的不同用途或目的設(shè)置不同的權(quán)利。1990年國務(wù)院頒布的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例實(shí)際上就是按照這樣的思路進(jìn)行的。筆者認(rèn)為,物權(quán)法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿著這樣的方向,將劃撥土地徹底改造成用于公益目的上,而出讓土地定位在私益目的上。這種分類在功能上等同于公有物和私有物

30、的分類,劃撥土地因其用于公益目的,因而其土地使用權(quán)是不可交易的,使用人只有使用的權(quán)利,不能轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押;而出讓土地使用權(quán)則是可交易的財(cái)產(chǎn),可以轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押等。可見,只有清晰地區(qū)分出這兩種性質(zhì)的土地使用權(quán),才能建立清晰的土地使用權(quán)規(guī)則。至于現(xiàn)實(shí)中一些劃撥土地使用權(quán)是用于商業(yè)或私益目的的,我們是允許它們“轉(zhuǎn)軌”,轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)。13因此,物權(quán)法不宜籠統(tǒng)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán),這樣的規(guī)定沒有可操作性,而且會(huì)更加混亂現(xiàn)行劃撥土地使用權(quán)。因?yàn)閯潛芡恋厥褂脵?quán)本身不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出資等處分的,而草案規(guī)定,建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押,只是以法律另有規(guī)定的除外。顯然,劃撥和出讓土地

31、使用權(quán)是基礎(chǔ)性分類,不宜授權(quán)其他法律作規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說,不動(dòng)產(chǎn)立法不完全是空白,現(xiàn)行的房地產(chǎn)法均涉及到了不動(dòng)產(chǎn)法,14并且已經(jīng)創(chuàng)制可流轉(zhuǎn)的房地產(chǎn)權(quán)利體系。物權(quán)法的主要任務(wù)是按照物權(quán)法原理對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)法進(jìn)行制度創(chuàng)新,吸收精華,拋棄糟粕,借物權(quán)立法之契機(jī),構(gòu)建清晰、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系。十、什么是業(yè)主團(tuán)體沒有業(yè)主團(tuán)體,哪來業(yè)主會(huì)議。從邏輯上看,先有業(yè)主團(tuán)體,后有團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)業(yè)主會(huì)議(權(quán)力機(jī)構(gòu))和業(yè)主委員會(huì)(執(zhí)行機(jī)構(gòu))。但是,草案繼續(xù)沿用物業(yè)管理?xiàng)l例,直接規(guī)定業(yè)主權(quán)力機(jī)構(gòu)和業(yè)主委員會(huì),而沒有規(guī)定業(yè)主團(tuán)體概念。筆者認(rèn)為,業(yè)主團(tuán)體是業(yè)主自治管理的基礎(chǔ)性概念,承載著許多功能,沒有業(yè)主團(tuán)體概念,業(yè)

32、主自治難以進(jìn)行。業(yè)主團(tuán)體的成立是自然的,是因?yàn)楣餐徺I了相同一幢或一個(gè)小區(qū)的物業(yè)而聚集在一起自然形成的。因此,他們的聯(lián)結(jié)是自然聯(lián)結(jié),是因?yàn)槊恳粋€(gè)業(yè)主的物業(yè)與其他業(yè)主的物業(yè)在結(jié)構(gòu)上和功能上聯(lián)結(jié)在一起,不可分離,同時(shí)對(duì)于各自物業(yè)的利用都離不開對(duì)共用和公用物的利用。這種聯(lián)結(jié)具有“強(qiáng)制性”,不以業(yè)主的意志為轉(zhuǎn)移。另外,各業(yè)主在購買各自物業(yè)的同時(shí)共同簽署了一份公共契約,即業(yè)主公約。這份公約使他們之間建立了一種法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,把業(yè)主在團(tuán)體中的權(quán)利和義務(wù)確定下來。因此,自然的和法律上的聯(lián)結(jié)使樓宇單元房屋的購買人形成了法律上的團(tuán)體,法律賦予其主體資格。而賦予這種主體資格,也僅僅限于業(yè)主自治管理的方便,便

33、于解決業(yè)主糾紛。因此,業(yè)主團(tuán)體的產(chǎn)生無須登記,購房者在購買商品房之時(shí)起即自動(dòng)加入成為該團(tuán)體的成員。業(yè)主團(tuán)體在小區(qū)物業(yè)管理事項(xiàng)上享有民事權(quán)利能力,具有民事主體資格(屬于非法人團(tuán)體),而且業(yè)主團(tuán)體的民事權(quán)利能力僅僅局限于小區(qū)物業(yè)管理事項(xiàng),不能擴(kuò)及到其他事項(xiàng)。業(yè)主團(tuán)體概念的首要功能在于界定其共同體業(yè)主范圍大小。業(yè)主團(tuán)體的存在的基礎(chǔ)是區(qū)分所有。這是因?yàn)樽鳛橐环N團(tuán)體必須存在共同聯(lián)結(jié)點(diǎn),而作為業(yè)主團(tuán)體而言,他們的共同聯(lián)結(jié)點(diǎn)就只能是共用部位或共用設(shè)施。業(yè)主公約不能成為業(yè)主范圍大小的決定性因素。因?yàn)闃I(yè)主公約范圍在某種意義上可以無限擴(kuò)大,某一個(gè)開發(fā)公司開發(fā)出的房屋的所有業(yè)主完全可能簽署同一份業(yè)主公約。但是,這樣

34、的業(yè)主公約毫無意義。業(yè)主團(tuán)體必須以業(yè)主之間存在共有(用)部位和設(shè)施為條件;如果沒有共用部位或設(shè)施,會(huì)使得本來共同利益感不強(qiáng)的團(tuán)體更加弱化。一個(gè)業(yè)主團(tuán)體必須以共有部位和設(shè)施的存在為前提。就此而言,我們既可以承認(rèn)以一幢建筑物為基礎(chǔ)的業(yè)主團(tuán)體,也可以承認(rèn)以土地(土地使用權(quán))為基礎(chǔ)的業(yè)主團(tuán)體,因?yàn)檫@些業(yè)主之間存在共同綠地、設(shè)施、會(huì)所、道路、共同的物業(yè)管理設(shè)施等。在明確業(yè)主團(tuán)體概念的前提下,我們可以考慮按照組織效率原則來組織業(yè)主自治機(jī)構(gòu)。當(dāng)一個(gè)小區(qū)很大、業(yè)主很多的時(shí)候,可以考慮每一個(gè)幢樓為一個(gè)業(yè)主小組(小業(yè)主團(tuán)體),由各小組推舉代表共同組成一個(gè)小區(qū)的業(yè)主大會(huì),行使職權(quán)。這樣,建立業(yè)主大會(huì)的分層次管理,就

35、可以更加有效率。所有這些都應(yīng)當(dāng)是以業(yè)主團(tuán)體概念為基礎(chǔ)。在承認(rèn)這樣的概念之下,我們還可以賦予每一個(gè)業(yè)主小組以相對(duì)獨(dú)立的資格,處理該樓的物業(yè)糾紛,而不是求助于一個(gè)小區(qū)的業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)。因此,要徹底改變業(yè)主自治管理存在的問題,必須承認(rèn)業(yè)主團(tuán)體概念,真正從物權(quán)的角度設(shè)計(jì)管理權(quán)限和組織結(jié)構(gòu)。注釋:俗語講:“有恒產(chǎn)者,有恒心。”第19條規(guī)定:“國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會(huì)公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！背擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第40條曾明

36、確規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得?！蔽餀?quán)法也必須對(duì)這一問題作出回答,以使公民對(duì)將來房屋權(quán)利有穩(wěn)定的預(yù)期。4這里的“他物權(quán)”加了引號(hào)是因?yàn)?從這些權(quán)利是所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的角度是他物權(quán),而如果考慮到所有權(quán)本身是抽象的存在或不存在私所有權(quán)人,那么土地上創(chuàng)設(shè)的權(quán)利實(shí)際上相當(dāng)于自物權(quán)。事實(shí)上,我國的土地使用權(quán)是獨(dú)立建簿登記的,而不是登記在所有權(quán)人名下的。5草案用了“應(yīng)當(dāng)”,顯然否定了農(nóng)民集體所有者的自決權(quán),筆者認(rèn)為這里應(yīng)當(dāng)規(guī)定“可以”。法律從來不命令人們?nèi)プ鍪裁?而只說你有權(quán)利做什么。6筆者曾在土地使用權(quán)和用益物權(quán)一書中,對(duì)農(nóng)民集體所有及其主體問題解決有詳細(xì)的論述,參見高富平:土地使用權(quán)和用益物權(quán)我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系研究,法律出版社2001年版,第392403頁。7草案第157條規(guī)定:“因設(shè)立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等需要使用集體所有的土地的,依照有關(guān)法律規(guī)定取得建設(shè)用地使用權(quán);法律沒有規(guī)定的,參照本章