基礎設施建立融資渠道問題

1、 大型基礎設施建設對于一個城市的經(jīng)濟發(fā)展具有先導性作用。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快.城市面臨產(chǎn)業(yè)化升級的要求.必須進一步發(fā)揮基礎設施建設的作用從我國目前基礎設施建設項目的融資模式來看.經(jīng)歷著由財政資金主導向市場化綜合融資方式的轉(zhuǎn)變.但也面臨著間接融資比例過大.融資行為中過分依賴政府信用等問題。因此.從基礎設施建設項目的特點出發(fā).選擇合適的資金支持渠道是一個值得關注的問題基礎設施建設主要融資渠道從我國基礎設施建設的融資渠道來看.主要依賴于財政支持和銀行貸款，其他渠道的資金支持相對不足。(一)財政資金渠道長期以來.財政性資金是城市基礎設施建設資金的重要來源。按照財政性資金的投向和具體使用方式.財政資金

2、渠道主要可以分為項目資本金、企業(yè)資本金和項目投資三個渠道。1.項目資本金渠道。在投資者以貨幣方式認繳的項目資本金中，各級政府的財政預算內(nèi)資金、國家批準的各種專項建設基金、“撥改貸”和經(jīng)營性基本建設基金回收的本息、土地批租收入、國有企業(yè)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓收入、地方人民政府按國家有關規(guī)定收取的各種規(guī)費及其他預算外資金是其重要的資金來源。作為城市基礎設施建設項目，尤其是純公共物品性質(zhì)的城市基礎設施建設項目 .一般而言.項目資本金有四個來源.一是未來的稅收返還.二是土地出讓政府凈收益.三是規(guī)費收費權投入.四是財政資金注入.其中主要來源渠道是政府財政性資金。2.企業(yè)資本金渠道這種渠道主要是針對近年來逐漸興起的地方

3、政府融資平臺的財政支持渠道。通過財政資金注入平臺企業(yè)資本金 .使融資平臺發(fā)揮對城市基礎設施建設的作用從上世紀 90年代開始.全國各地陸續(xù)成立了負責城市基礎設施建設的投融資平臺.其注冊資金很大部分是政府財政性資金.并且在后期發(fā)展壯大過程中也存在政府財政性資金的支持.這是財政性資金用于城市基礎設施建設領域的一個重要特征。政府財政性資金注入這些城市基礎設施投融資平臺企業(yè) .形成企業(yè)資本金并發(fā)揮弓 1 導和示范作用.提高了平臺企業(yè)的融資能力。為進一步聚集城市基礎設施建設的資金提供了保障。3.項目融資渠道。對具體城市基礎設施建設項目而言 .在滿足項目資本金的要求之后.后續(xù)投資雖然可以利用其他融資方式彌補

4、資金缺口.但對于某些純公共物品性質(zhì)的城市基礎設施.無法依靠其他融資手段吸引到足夠的項目建設資金.也就是整個建設項目的投資主要靠財政性資金完成財政性資金用于項目投資的.要嚴格按照相應的法規(guī)和程序進行各階段的審批，一般包括項目建議書審批、可行性研究報告審批、初步設計審查、概算審核、施工圖設計審查等方面地方財政部門應根據(jù)年度財政投資項目計劃和預算按工程建設進度分期撥付建設資金.建設資金實行直接撥付制度。財政投資項目資金必須?？顚Ｓ?，地方財政部門對政府投資項目的財務活動實施管理和監(jiān)督.并接受審計部門的審計監(jiān)督(二)銀行貸款渠道銀行貸款渠道可以分為國外貸款和國內(nèi)貸款。國外貸款包括世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀

5、行貸款、外國政府貸款等等.這些貸款一般都是長期承諾性貸款.貸款條件比較優(yōu)厚.來源比較穩(wěn)定.但是貸款政策要求比較高總體來看.由于國內(nèi)貸款的規(guī)模遠大于國外貸款.因此本文僅研究國內(nèi)銀行貸款目前國內(nèi)銀行貸款渠道主要是通過地方政府成立融資平臺公司.以平臺公司作為項目借款人，而通過財政安排和項目收人等方式作為還款來源。截至 2009 年末.全國各級政府融資平臺機構達 3800 多家.其中 70%以上為區(qū)縣級平臺公司.總資產(chǎn) 8 萬億元.貸款余額為 7_38 萬億元.占一般貸款余額的比重為 20.4%.全年新增貸款 3.05萬億元.占全部新增一般貸款的比重為 34.5%。從運營模式來看，政府融資平臺多以土地

6、為核心.主要依靠財政還款。土地收益成為地方政府融資平臺的重要擔保來源 .國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù).2010 年全國土地出讓成交總價款 2.7 萬億元.同比增長 70.4%.“十一五”期間我國土地出讓收益總計超過 7 萬億元。土地出讓收益成為地方融資平臺的重要擔保.保守估算地方政府融資平臺中有一半以上融資以土地收益為潛在擔保隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快.年度內(nèi)的財政資金安排已不能滿足基礎設施建設需要.因此基礎設施建設越來越依靠銀行貸款融資渠道特別是在分稅制改革以后.大部分財政收入集中到中央政府.導致地方的財權與事權不匹配.地方政府單純依靠財政收入難以滿足基礎設施建設和提供公共服務等義務所需要的資金因此

7、，成立各種地方政府融資平臺 .積極利用銀行貸款支持地方基礎設施建設。成為了地方政府的必然選擇。(三)其他融資渠道除了財政資金和銀行貸款兩種主要的融資渠道以外.基礎設施建設項目的融資渠道還包括各類債務性融資、股票市場融資、公私合作經(jīng)營融資、產(chǎn)業(yè)投資基金融資等等?？偟膩砜?這些新型融資渠道更多的發(fā)揮補充作用.與財政渠道和銀行渠道相比處于從屬地位。1.債務類融資渠道從國外經(jīng)驗來看.地方債是一種很常見的融資渠道.特別是在基礎設施建設中可以發(fā)揮重要作用但是我國長期以來對于地方債發(fā)行存在限制.只是在近兩年開始通過財政代發(fā)的方式進行了地方債的嘗試.2009 年通過這種方式發(fā)行地方債規(guī)模為 2000 億元債務

8、類融資渠道的另一種方式是發(fā)行企業(yè)債.企業(yè)作為發(fā)債主體進行融資 1998 年以來.中央企業(yè)累計發(fā)行債券超過 9000 億元.2004 年以來.地方企業(yè)債發(fā)行累計超過 5000 億元可以看出.無論是地方債還是企業(yè)債.在發(fā)行規(guī)模方面都遠遠落后于以銀行貸款為主的間接融資方式2.股票市場融資渠道進行基礎設施項目建設的公司可以通過上市的方式獲得外源性融資對于經(jīng)營有穩(wěn)定收入來源項目的公司來說.發(fā)展成為上市公司不僅可以獲得更廣泛的融資渠道.而且有助于公司治理方式的完善。比較明顯的一個例子就是我國的道路建設類公司.截止到 2009年 2 月.全國共有 19 家高速公路類的上市公司.分布在 l7 個省市.累計融資

9、超過 150 億元從數(shù)量來看.目前基礎設施建設類上市公司數(shù)量仍然較少 .融資規(guī)模也不大。主要原因在于上市公司的要求較高.很多公司難以通過上市 1檻3.公私合作經(jīng)營融資渠道。公私合作經(jīng)營融資渠道又稱為“ppp 模式”.簡單地說是通過一系列制度安排.實現(xiàn)公共部 1和私人部門共同完成基礎設施項目融資、建設、經(jīng)營和管理等環(huán)節(jié)的過程 ppp 模式的核心單位是項目公司.一般是由民營部門在獲得政府授權后.以特許經(jīng)營公司的形式建立。圍繞在項目公司周圍、通過與項目公司發(fā)生聯(lián)系參與 ppp 模式建設的其他組織主要包括：政府公共部門、民營部門、金融機構、建設部門、項目經(jīng)營承包商近些年.我國部分省市雖然出臺了基礎設施

10、項目特許經(jīng)營制度的相關規(guī)章.但部分規(guī)定在操作中缺乏實用性、適用性同時.我國缺乏有效的基礎設施建設運營監(jiān)管體系因此.公私合作經(jīng)營融資渠道目前在我國僅限于具體案例.還沒有成為一種普遍發(fā)揮作用的融資渠道。4.產(chǎn)業(yè)投資基金融資渠道從產(chǎn)業(yè)投資基金對基礎設施建設融資的特點來看.既有間接融資的特征.又有直接融資的特征產(chǎn)業(yè)投資基金吸取各種渠道的資金.形成一個資金池.通過資金池投資于各家企業(yè).從融資企業(yè)與初始資金來源的渠道來看.具有間接融資的特征：另一方面.產(chǎn)業(yè)投資基金在進行投資以后.一般積極參與企業(yè)的經(jīng)營管理.以實現(xiàn)企業(yè)價值的不斷增值.從這個角度來看這種融資方式具有直接融資的特征截止到 2009 年末.國家發(fā)

11、改委已批準成立了 10 家全國性產(chǎn)業(yè)投資基金但總體來看.我國產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量和規(guī)模較小.對于基礎設施建設的資金支持能力有限基礎設施建設融資結構的主要問題以財政資金和銀行貸款為主要渠道的融資結構.在一段時期內(nèi)對我國基礎設施建設發(fā)揮了重要作用。然而，隨著財政預算制度的不斷完善和城鎮(zhèn)化對基礎設施建設資金需求的提高.財政支出越來越難以滿足不斷增長的資金需求：另一方面.在銀行信貸結構中.以政府融資平臺為主要代表的基礎設施建設融資主體.近些年其信貸規(guī)模逐年增加.對銀 行的信貸風險具有定影響總體來看?，F(xiàn)有基礎設施建設融資結構的主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：(一)地方財政難以通過債務工具滿足基礎設施建設資金需求

12、隨著財政預算制度的不斷完善.財政資金規(guī)模難以滿足基礎設施建設資金需求的問題逐漸顯現(xiàn)在這種情況下.由于國家政策的限制.地方財政難以通過債務工具 .以未來財政收入滿足即期財政支出。我國地方政府財力有限，資金來源渠道較窄。雖然國家出臺了地方債政策.但地方債發(fā)行規(guī)模很小.而且是采取財政部代發(fā)的形式.難以滿足各地財政支出缺口而采用成立城市基礎設施建設投資公司.以投資公司的名義發(fā)放債券或貸款，面臨融資成本高、隱性利用政府信用對金融機構經(jīng)營造成風險等問題。(二)政府融資平臺貸款增加商業(yè)銀行經(jīng)營風險政府融資平臺公司的出現(xiàn).是對單純依靠財政資金的一種補充.即通過貸款方式將即期支出在未來分期償還但是平臺公司貸款的

13、主要還款來源還是未來年度各級財政資金和土地收入.而這兩項收入都與宏觀環(huán)境密切相關長期來看。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變.政府投資支出的增長程度存在不確定性。投資支出的增長是否能與貸款增長相適應.將極大地決定貸款的潛在風險目前政府融資平臺貸款占比的不斷增加.存在對商業(yè)銀行造成系統(tǒng)性風險的隱患。(三)基礎設施的公益性與商業(yè)銀行的盈利性存在矛盾理論上.公益性基礎設施項目應當完全由財政支出負擔，因為其不存在可以用于支付的未來現(xiàn)金流。但是實踐中.很多政府融資平臺同時具有經(jīng)營性項目和公益性其貸款使用的具體目的難以完全區(qū)分從商業(yè)銀行經(jīng)營的角度來看.只有能夠產(chǎn)生穩(wěn)定預期現(xiàn)金流的項目.才真正符合商業(yè)性貸款的標準環(huán)

14、渤海經(jīng)濟暗望 2011 年第 3期財金投資如果將貸款用于公益性項目。則這種資金使用與商業(yè)銀行的盈利性目標存在矛盾造成這一矛盾的主要原因在于.財政配套資金不足，同時缺乏其他融資渠道.使得貸款方式也被應用于公益性項目建設。(四)其他融資渠道受到各種限制.發(fā)展緩慢除了財政資金和銀行信貸資金以外.基礎設施建設的其他融資渠道都存在不同的限制，使其發(fā)展比較緩慢。比如.債務性融資渠道受國家對地方政府融資的規(guī)定限制：股票市場融資渠道受到上市公司門檻的限制：公私合作經(jīng)營融資渠道受到私人部門盈利方式單一和產(chǎn)品定價規(guī)則不完善的限制：產(chǎn)業(yè)投資基金融資渠道受到審批制度和退出規(guī)則不完善的限制。這些限制的存在制約了其他融資

15、渠道的發(fā)展.使目前基礎設施建設融資難以獲得多渠道資金支持基礎設施建設融資渠道的選擇基于經(jīng)營性和項目周期的二維視角對于任何基礎設施建設項目來說.合理的融資渠道選擇應考慮很多因素.其中核心的兩個標準應當是項目類型和建設周期項目類型決定了項目的經(jīng)營性程度.項目的建設周期則決定了資金使用的期限。通過綜合考慮這兩個因素.可以為基礎設施建設融資渠道進行總體設計。(一)基于項目經(jīng)營性程度的融資渠道選擇一般按照基礎設施建設項目的經(jīng)營性程度.可以將項目類型分為非經(jīng)營性項目(公益性項目)、準經(jīng)營性項目和可經(jīng)營性項目對于非經(jīng)營性項目.本質(zhì)來說屬于純公共產(chǎn)品.從其具有的非競爭性和非排他性特征考慮.應由政府提供.通過財

16、政資金渠道進行融資.在具體融資方式中，可以通過財政預算支出或財政撥款方式進行：對于準經(jīng)營性項目.其具有一定的收益.但是全部成本的回收需要經(jīng)過較長的時期.一些項目甚至不能完全通過收益彌補成本.對于這類項目，應考慮將財政資金與私人資金相結合，將所需建設成本進行分解.根據(jù)成本的用途采用不同的融資渠道。在具體融資方式中.可以采用各種方式的 ppp 模式：對于可經(jīng)營性項目，應主要通過私人資金進行建設 .并保證建設者可以獲得經(jīng)營權 . 在具體融資方式中.可以通過成立融資平臺以間接融資的方式獲得資金，或者利用資本市場上市融資。圖 1 按照項目可經(jīng)營性的強弱對融資渠道進行選擇。(二)基于項目周期的融資渠道選擇

17、基礎設施建設項目從整個周期來看.可以區(qū)分為項目建設前期、項目建設初期、項目建設中期、項目建成期以及項目運行期。另外，根據(jù)項目建設時間的長短.又可以分為短期項目和長期項目。在項目建設前期，通常需要成立項目公司 .在資金需求方面需要對項目公司的資本金進行融資，這部分資金通常由財政支出：項目建設初期，公司的支出項目較多.涉及到固定資產(chǎn)的購人和流動資金等.在融資渠道上可以采取財政支出或者短期貸款;項目建設中期，公司的建設相對具有規(guī)劃性.因此對各年資金的使用相對容易測算 .可以通過發(fā)行債務工具滿足資金需求.具有未來經(jīng)營收入的項目可以采取中長期貸款方式進行融資：項目建成和運行階段.對于經(jīng)營性項目來說.為提

18、高經(jīng)營效率.可以采取私人經(jīng)營的方式.在融資渠道選擇上應多吸取私人部門資金.采用 ppp 模式或通過資本市場融資。見圖 2。(三)基于項目的可經(jīng)營性和建設周期的二維視角下融資渠道選擇在分別基于項目可經(jīng)營性和建設周期的獨立分析基礎上.可以將這兩個因素的影響納入一個融資渠道選擇矩陣.綜合考慮各種融資方式對于不同的項目、在同一項目的不同建設階段的適用性圖 3 設計了一個二維融資渠道選擇矩陣。總體來說，財政資金適用于純公共性產(chǎn)品.并主要應在項目建設初期發(fā)揮啟動資金作用：如果地方政府債務工具可以繼續(xù)擴大規(guī)模和應用范圍.則既可以對公益性項目發(fā)揮作用.又可以成為較為穩(wěn)定的中長周期項目建設資金來源：對于建設和經(jīng)

19、營周期都較長的項目.應尋求多渠道的融資方式.包括中長期貸款和資本市場等長期融資方式.并應積極發(fā)揮私人部門的作用：在可經(jīng)營性較強的項目投入運營后.應要求經(jīng)營單位自負盈虧。完善基礎設施建設融資渠道體系的政策建議基礎設施建設融資渠道選擇有其理論上的標準 .但是也必須結合我國的實際情況。未來應從完善融資渠道體系的高度.建立多渠道的基礎設施融資方式.逐漸改變過多依賴財政資金和信貸支持的現(xiàn)狀。(一)進一步完善我國稅收體制首先.必須明確財權與事權.完善地方稅收體系.建立縣級主體稅種.實施中央、省、市縣三級預算，合理劃分政府間財權、事權、稅種與責任。根據(jù)分稅制財政體制的原則和目標.明確各級政府的事權.并根據(jù)各

20、級政府的事權和職能賦予適當?shù)呢敊?構建合理的地方稅體系。其次，應當建立科學、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)差異.增強調(diào)控能力。調(diào)整轉(zhuǎn)移支付機構.逐步取消稅收返還和體制補助.減少和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付.加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。最后.應進一步地完善分配制度.采用科學的計算方法和規(guī)范化的分配手段.將轉(zhuǎn)移支付資金和項目納入整個預算體制通盤考慮.從制度上構建科學、規(guī)范、公開、透明的財政轉(zhuǎn)移支付體系。(二)進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的支持作用國家已經(jīng)批準的產(chǎn)業(yè)投資基金共有 10 家。在各自重點支持的地域、領域內(nèi)發(fā)揮了積極作用。但是產(chǎn)業(yè)投資基金的數(shù)量和資金規(guī)模有限.發(fā)揮作用的能力還有待加強。未來在產(chǎn)業(yè)投資基金的建立制度中 .可以考慮由審批制向核準制轉(zhuǎn)變.并逐漸擴大產(chǎn)業(yè)投資基金能夠支持的領域：在基金的資金來源方面應逐步轉(zhuǎn)向市場化，特別是吸引私人部門資金的參與;對于基金的使用應有明確的規(guī)劃，使基金對具體產(chǎn)業(yè)的支持名副其實，應避免基金的過分逐利性：在基金使用過程中應及時對使用情況進行動態(tài)監(jiān)測，