垃圾焚燒發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展之路

1、垃圾焚燒發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展之路 作為人口較多的縣城及以上行政區(qū)垃圾無害化、清潔化處理的主要方式， 垃圾焚燒發(fā)電因具有占地面積小、減量化程度高、技術(shù)成熟、處理垃圾能力強(qiáng) 等優(yōu)點(diǎn)，越來越成為城市可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的重要基礎(chǔ)條 件和重要基本公共服務(wù)。近期，國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、 環(huán)境保護(hù)部和國土資源部五部門聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā) 電廠規(guī)劃選址工作的通知（發(fā)改環(huán)資規(guī) 20172166 號），這是近年來針對 生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展出臺的一份最具備實(shí)施性和可行性的文件，將開創(chuàng)性地 對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。 具備發(fā)展基礎(chǔ) 近年來，相關(guān)部門一系列政策措施的出臺促進(jìn)

2、了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)快速發(fā) 展。截至 2016年底，全國投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目 273個，裝機(jī)容量 543 萬 千瓦，年發(fā)電量約 298 億千瓦時，年處理垃圾量超過 8000萬噸，占全國城鎮(zhèn)生 活垃圾清運(yùn)量的比重超過 30%。預(yù)計到 2017 年底，垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)容量將達(dá) 到 680 萬千瓦，年發(fā)電量 350 億千瓦時，年處理垃圾量超過 1.05 億噸，占全國 城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量的比重超過 35%。目前，我國垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)容量、發(fā) 電量和垃圾處理量均居世界第一，焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理 等最新技術(shù)已達(dá)到國際先進(jìn)水平，形成了具備競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，同時也誕生 了以光大國際、杭州錦

3、江、中節(jié)能、浙江偉明、瀚藍(lán)環(huán)境、重慶三峰、粵豐環(huán) 保、綠色動力、深圳能源、上海環(huán)境和北京控股為代表的行業(yè)龍頭企業(yè)。 快速發(fā)展的同時，也面臨著一些問題。一方面，我國人口基數(shù)大，可供有 效利用的土地資源少，隨著城鎮(zhèn)化率迅速提高，垃圾清運(yùn)量快速增加，垃圾處 理壓力越來越大，一些地區(qū)垃圾圍城成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化的重要因素，成為 人民群眾普遍關(guān)心的突出問題，迫切需要加快發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電；另一方面， 隨著社會公眾環(huán)保意識日益增強(qiáng)，項(xiàng)目選址難落地難等問題也日趨突出，群體 性事件時有發(fā)生， “鄰避 ”問題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做 好項(xiàng)目規(guī)劃選址工作和嚴(yán)格污染物排放是防范化解垃圾焚燒發(fā)電 “鄰

4、避 ”問題的 重要措施。 1/ 5 通知正是從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃選址工作入手，對科學(xué)編制專 項(xiàng)規(guī)劃、超前謀劃項(xiàng)目選址、做好選址信息公開、強(qiáng)化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性 等方面提出了具體的任務(wù)和要求，對推動項(xiàng)目落地、促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展 具有重要意義。 首次明確定位 雖然垃圾焚燒發(fā)電已成為我國垃圾處理的主要方式，但是過去國家相關(guān)部 委出臺的文件，都是著眼于 “生活垃圾焚燒處理設(shè)施 ”，而不是 “生活垃圾焚燒發(fā) 電廠 ”或“生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目 ”。通知首次明確了 “生活垃圾焚燒發(fā)電廠 的定位，這意味著垃圾焚燒發(fā)電，作為垃圾處理的主要方式得到國家的認(rèn)可， 作為專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)得到國家的認(rèn)可，也意

5、味著未來垃圾焚燒發(fā)電將以獨(dú)立 行業(yè)的姿態(tài)發(fā)展。 通知首次由五個最重要部門聯(lián)合印發(fā)，如國家展改委負(fù)責(zé)制定垃圾處 理政策，住房建設(shè)部負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施的選址等，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定與垃圾 處理相關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，國土資源部負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施的 土地供應(yīng)。特別是，通知聯(lián)合發(fā)文單位中出現(xiàn)了國家能源局這個專業(yè)性較 強(qiáng)的部門。生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目收入的 80%來自于售電收入，是典型的能源 項(xiàng)目。從技術(shù)上看，生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目設(shè)備主要包括鍋爐、汽輪機(jī)、發(fā)電 機(jī)，是典型的發(fā)電項(xiàng)目。 生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目享受國家可再生能源電價附加補(bǔ)貼資金支持，是典 型的可再生能源項(xiàng)目。所以，生活垃圾焚燒發(fā)電既是環(huán)保

6、項(xiàng)目，也是典型的能 源項(xiàng)目。 國家能源局負(fù)責(zé)包括垃圾焚燒發(fā)電在內(nèi)的所有可再生能源的規(guī)劃編制和政 策制定，負(fù)責(zé)國家可再生能源電價附加補(bǔ)貼項(xiàng)目申請管理等，將大大提高垃圾 焚燒發(fā)電行業(yè)的規(guī)范性科學(xué)性與現(xiàn)代化國際化水平。 首次提出實(shí)施規(guī)劃管理思路 通知首次明確提出了編制省級生活焚燒發(fā)電中長期專項(xiàng)規(guī)劃，而且還 要落實(shí)到具體項(xiàng)目布局。這對于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展是至關(guān)重 要的。之前關(guān)于垃圾處理的國家或省級規(guī)劃，很少有落實(shí)到具體項(xiàng)目布局的。 2/ 5 垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展，必須在省級層面做到統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)布局。 通知明確，由國家發(fā)改委、國家能源局指導(dǎo)地方編制本地區(qū)省級垃圾焚燒 發(fā)電中長期專項(xiàng)

7、規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃周期為 2018-2030年， 2018年底前完成?？紤] 到專項(xiàng)規(guī)劃周期長，跨度 13 年，省級規(guī)劃編制部門根據(jù)國家相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)文 件，綜合考慮人口增長、城鎮(zhèn)化率提升、居民生活水平等因素，統(tǒng)籌全省垃圾 資源分布和發(fā)展趨勢，科學(xué)合理制定好專項(xiàng)規(guī)劃，特別是項(xiàng)目布局、規(guī)模和建 設(shè)時序等，同時應(yīng)保證規(guī)劃的獨(dú)立性。同時，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目投資主體須制 定清晰的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿Γ_定未來十年的區(qū)域 布局重點(diǎn)。 通知首次提出定期對專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估考核，并建立滾動調(diào) 整機(jī)制。 同樣因?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃周期長，在 “十四五 ”和“十五五”規(guī)劃布局項(xiàng)目中，難以避免 會遇到區(qū)域發(fā)展

8、發(fā)生新變化、對未來發(fā)展估計不足等情況，導(dǎo)致某些項(xiàng)目無法 落地，因此省級發(fā)展改革（能源）部門應(yīng)按照通知要求，牽頭制定垃圾焚 燒發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃評估考核和滾動調(diào)整機(jī)制，根據(jù)年度評估考核結(jié)果，及時調(diào)整 專項(xiàng)規(guī)劃中的項(xiàng)目布局，刪除選址不滿足相關(guān)要求、無法落地的項(xiàng)目，增補(bǔ)已 完成選址的新布局項(xiàng)目，避免出現(xiàn)一些項(xiàng)目選址頻繁變更或久久無法落地的現(xiàn) 象，為行業(yè)發(fā)展造成不良影響。 通知首次提出對納入專項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目實(shí)行入庫統(tǒng)一管理。即納入專項(xiàng) 規(guī)劃的項(xiàng)目應(yīng)同步及時列入國家發(fā)改委重大建設(shè)項(xiàng)目庫和國家能源局可再生能 源項(xiàng)目管理系統(tǒng)規(guī)劃庫。國家相關(guān)部門通過項(xiàng)目規(guī)劃庫對全國垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng) 目進(jìn)行管理，各部門之間在規(guī)劃庫基礎(chǔ)上

9、建立信息共享機(jī)制。只有納入到國家 可再生能源規(guī)劃庫，才能享受到國家可再生能源電價附加補(bǔ)貼資金支持，另外 發(fā)展改革部門在 PPP項(xiàng)目推介和中央預(yù)算內(nèi)資金等方面、住房城鄉(xiāng)建設(shè)（城鄉(xiāng) 規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生）部門在選址審查和核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書方面、國土資源 部門在安排用地計劃指標(biāo)方面、環(huán)境保護(hù)部門在開展環(huán)境影響評價文件審批服 務(wù)方面才予以支持。 通知以中央預(yù)算內(nèi)資金、國家可再生能源電價附加補(bǔ)貼資金、項(xiàng)目選 址審查、用地指標(biāo)、環(huán)評審批等政策措施為抓手，強(qiáng)化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅 3/ 5 性，督促地方科學(xué)合理編制專項(xiàng)規(guī)劃，做好項(xiàng)目選址和信息公開工作，防止出 現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛 ”不良現(xiàn)象；督促項(xiàng)目投資主體

10、科學(xué)制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn) 略、精細(xì)化完成項(xiàng)目前期工作。通過加強(qiáng)規(guī)劃管理工作，從項(xiàng)目建設(shè)前端有效 防范化解 “鄰避 ”問題，積極推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目落地。 最具操作性的政策舉措 在歷史上與垃圾處理相關(guān)的文件中，通知是最具操作性的一個文件。 通知首次提出了促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的具備操作性的政策措 施全體系。 五部門分別從規(guī)劃、選址、環(huán)保、土地、資、補(bǔ)貼等方面形成了政策合 力。 通知首次明確由省級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭組織指導(dǎo)地方人民政府嚴(yán) 格按照相關(guān)要求做好垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址，提前完成選址工作。項(xiàng)目選址確 定后，地方人民政府應(yīng)合理安排周邊項(xiàng)目建設(shè)時序，不得因周邊項(xiàng)目建設(shè)影響 生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)

11、目選址落地。同時由省級政府指導(dǎo)督促地方人民政府依法 做好規(guī)劃選址信息公開和防范化解環(huán)境社會風(fēng)險工作。 近年來，引起 “鄰避 ”效應(yīng)的一個重要原因是政府規(guī)劃的隨意性，項(xiàng)目選址 涉及部門多，包括規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等部門，其中規(guī)劃部門是牽頭和責(zé) 任單位。 提前、科學(xué)、合理做好項(xiàng)目規(guī)劃選址工作，是防范化解 “鄰避 ”問題的首要 前提。 同時做好場址保護(hù)工作，確保項(xiàng)目選址工作的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，是防范化 解“鄰避”效應(yīng)、確保項(xiàng)目落地的關(guān)鍵。而規(guī)劃選址信息公開，讓群眾參與到?jīng)Q 策中來，傾聽和注重群眾的訴求，也是防范化解 “鄰避 ”效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。 規(guī)劃選址階段是項(xiàng)目投資主體介入項(xiàng)目的最佳時期，投資主體應(yīng)

12、積極配合 地方政府做好項(xiàng)目選址相關(guān)工作，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和社會影響等方面進(jìn)行 比較分析，提出多個備選場址，供政府決策。配合地方政府做好信息公開工 4/ 5 作，通過走訪宣傳、組織群眾赴優(yōu)秀項(xiàng)目參觀等方式，取得群眾的理解和信 任，公開公平公正做好項(xiàng)目推進(jìn)工作，為項(xiàng)目順利落地創(chuàng)造良好條件。 還需進(jìn)一步制定管理細(xì)則 通知從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃編制和項(xiàng)目選址方面作出了開創(chuàng)性貢 獻(xiàn)，但文中很多任務(wù)和要求僅僅是原則性、規(guī)范性、指引性的， “一分部署，九 分落實(shí) ”，各方還需要按照通知相關(guān)要求和分工，進(jìn)一步制定管理細(xì)則，特 別是國家發(fā)改委、國家能源局如何指導(dǎo)地方編制中長期專項(xiàng)規(guī)劃，省級城鄉(xiāng)規(guī) 劃主管部門如何指導(dǎo)地方政府做好規(guī)劃選址和場址保護(hù)工作，省級政府如何指 導(dǎo)督促地方政府做好規(guī)劃選址信息公開和防范化解環(huán)境社會風(fēng)險工作，國家可 再生能源項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)入庫管理，相關(guān)部門在信息共享機(jī)制下如 何相互配合開展規(guī)劃管理工作、省級發(fā)展改革（能源）部門如何建立專項(xiàng)規(guī)劃 評估考核機(jī)制等方面，這些都還需進(jìn)一步細(xì)化，加快推進(jìn)相關(guān)工作，確保通 知各項(xiàng)要求