(精)心得體會：行政處罰中“首次不罰”制度所展開的思考(最新)

1、 （精）心得體會：行政處罰中“首次不罰”制度所展開的思考（最新）一、問題的提出如果不抱有任何偏見，我們都會認為當(dāng)下行政機關(guān)在行政處罰中“首次不罰”的做法與“以人為本”之間有著某種的關(guān)聯(lián)性。在一個新的執(zhí)政理念引領(lǐng)下生成的法律制度，它在政治話語中常常被譽為是一種“創(chuàng)新”；也正是這種“創(chuàng)新”，在相當(dāng)程度上回應(yīng)或者證明了政治話語的正確性或者妥當(dāng)性。有些人尤其是深居書齋的學(xué)者可能會對這樣的“創(chuàng)新”做法不以為然，或以某種既定的觀念或者價值為標準作出是非判斷，但是“首次不罰”在實務(wù)中所產(chǎn)生的正面效應(yīng)還是應(yīng)當(dāng)需要給予關(guān)注的。“以人為本”作為一種執(zhí)政理念，在導(dǎo)入行政處罰之后生成的“首次不罰”制度，在一定程度上改

2、變了過去行政處罰中的“亂罰”現(xiàn)象，消解了一些民怨、民怒。正如有關(guān)報道中所說：“實施新規(guī)，并不是放寬執(zhí)法，而是在執(zhí)法過程中更加人性化?！敝赃@樣的制度能夠在實務(wù)中獲得肯定與推廣，與它所產(chǎn)生的正面效應(yīng)是有關(guān)系的。在當(dāng)下“維穩(wěn)”重責(zé)的高壓下，所有可以為“維穩(wěn)”減壓的具體措施都會獲得有 關(guān)方面的高度關(guān)注，并加以強烈推廣之。法律雖然不能單純地被當(dāng)作實現(xiàn)某種目的工具，但是，在“以人為本”理念前提下它的工具性能是不能否認的?！笆状尾涣P”在一定意義上是可以作這樣的解讀的，即它是作為一種達成社會更加和諧的手段之一。本文試圖論證的是，“首次不罰”具有合法性，但它需要構(gòu)建一個可以消解因“不罰”引起的與保護公共利益

3、、第三人利益之間緊張關(guān)系的制度。本文將在解讀有關(guān)“首次不罰”行政規(guī)定和梳理若干“首次不罰”行政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提煉出“首次不罰”制度的要素，以期將來為立法所吸收提供一些正當(dāng)性的論證。“首次不罰”是一項內(nèi)生制度，無他國現(xiàn)存經(jīng)驗可供借鑒。它契合了當(dāng)下行政機關(guān)完成現(xiàn)代行政任務(wù)的需要，在一定程度上也與普通民眾的期盼相一致。二、“首次不罰”的合法性在依法行政的理論框架內(nèi)，對“首次不罰”最大的質(zhì)疑是它的合法性何在？有學(xué)者從“首次不罰”與限縮執(zhí)法主體裁量權(quán)關(guān)系的角度分析它的缺陷性，這種分析本質(zhì)上其也是質(zhì)疑“首次不罰”的合法性。從規(guī)范層面上，無論是行政處罰法還是其他法律、法規(guī)都沒有所謂“首次不罰”的規(guī)定。目前對

4、于“首次不罰”的質(zhì)疑主要是它的“依據(jù)”，其實，如果閱讀一些有關(guān)“首次不罰”的行政規(guī)定以及行政經(jīng)驗，我們就會發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的新聞媒體報道對“首次不罰”存在著嚴重的誤報，進而導(dǎo)致了民 眾的誤讀。討論“首次不罰”的合法性，我們必須首先把握它的準確內(nèi)涵。請先讀下面一則有關(guān)“首次不罰”的行政規(guī)定：第一條 為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持服從和服務(wù)于促進地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展的大局，以人為本，寬嚴相濟，堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，營造更為寬松的發(fā)展環(huán)境，推動質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法公平、公開、公正地開展，依據(jù)中華人民共和國行政處罰法、江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局“首違不罰”暫行規(guī)定等法律法規(guī)的規(guī)定和文件精神，制定本規(guī)定。第二條

5、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在查處涉及產(chǎn)品標識、組織機構(gòu)代碼、計量、生產(chǎn)許可、3c 認證、特種設(shè)備安全等方面 21 類確定系非制售假冒偽劣產(chǎn)品、不涉及人體健康和人身財產(chǎn)安全的違法行為時，對行為輕微且相對人及時糾正，沒有造成危害后果，相對人首次且非主觀故意違法、能積極配合執(zhí)法的案件，推行“首違不罰”制度。第三條 對符合本規(guī)定第二條規(guī)定要求的違法行為，可以“首違不罰”。包括：1企業(yè)未在產(chǎn)品或者產(chǎn)品說明書、包裝物上標注所執(zhí)行的標準編號，或者標注過期標準編號的。2企業(yè)執(zhí)行已被廢止的產(chǎn)品標準的。 第四條 調(diào)查終結(jié)，立案調(diào)查的稽查部門首先向當(dāng)事人下達責(zé)令整改通知書，責(zé)令其限期改正，并監(jiān)督當(dāng)事人按期改正違法行為。當(dāng)事人

6、在規(guī)定期限內(nèi)改正的，制作不予行政處罰審批表，經(jīng)局案件審理委員會審理決定，依據(jù)中華人民共和國行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定，依法免于行政處罰。如當(dāng)事人在規(guī)定期限屆滿拒不改正違法行為的，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)依法作出行政處罰。第五條 本規(guī)定自頒布之日起施行。2004 年 1 月 30 日發(fā)布的沭陽質(zhì)監(jiān)局行政執(zhí)法首次不罰規(guī)定（沭質(zhì)技監(jiān)發(fā)20043 號）同時廢止。宿遷市沭陽質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局“首違不罰”暫行規(guī)定（以下簡稱暫行規(guī)定）是江蘇省宿遷市沭陽質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的一個有關(guān)“首次不罰”的行政規(guī)定。從這個暫行規(guī)定中，我們大致可以讀出如下內(nèi)容：（1）實施“首次不罰”具有嚴格的范圍、條件。如暫行規(guī)定中涉及21 類違法行為，

7、且設(shè)有“行為輕微且相對人及時糾正，沒有造成危害后果，相對人首次且非主觀故意違法、能積極配合執(zhí)法的案件”之要件。所以，它實質(zhì)上是行政處罰適用的一種例外情形，以滿足行政實務(wù)中的特別需要。這些內(nèi)容大致也與此暫行規(guī)定的“上位法”，即江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān) 督局“首違不罰”暫行規(guī)定中界定的“首次不罰”內(nèi)涵相當(dāng)，即第3 條規(guī)定：“本規(guī)定所稱首違不罰是指質(zhì)監(jiān)部門對違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果，行政相對人首次且非主觀故意違法、能積極配合執(zhí)法的案件，根據(jù)中華人民共和國行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定，依法作出從輕、減輕、免予行政處罰的決定?！保?）設(shè)置了一套包括責(zé)令整改、審批等在內(nèi)的行政程序，以規(guī)范“首次不罰”

8、決定權(quán)的正當(dāng)、合法行使。如暫行規(guī)定第 4 條第 1 款規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，立案調(diào)查的稽查部門首先向當(dāng)事人下達責(zé)令整改通知書，責(zé)令其限期改正，并監(jiān)督當(dāng)事人按期改正違法行為。當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)改正的，制作不予行政處罰審批表，經(jīng)局案件審理委員會審理決定，依據(jù)中華人民共和國行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定，依法免于行政處罰。”那么，“首次不罰”有合法性嗎？從暫行規(guī)定第 1 條看，它的制定依據(jù)是“中華人民共和國行政處罰法、江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局“首違不罰”暫行規(guī)定等法律法規(guī)的規(guī)定和文件精神”。雖然在立法或者行政規(guī)定中的如此類似的規(guī)定總是被別人當(dāng)作一種制定者自我證明合法性的“依據(jù)”，但是，作為公布于眾的行政規(guī)定不可

9、避免地要經(jīng)受民眾的質(zhì)疑，制定者是不會隨意檢拾若干法律規(guī)范充數(shù)的。所以，從這里起步討論“首次不罰”的合法性，方向應(yīng)當(dāng)是正確的。 行政處罰法是支持“首次不罰”合法性最強有力的法律依據(jù)。暫行規(guī)定引用的行政處罰法至少有兩個法律條文可以支持“首次不罰”的合法性：（1）行政處罰法第 5 條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！眹覍π姓鄬θ诉`法行為施以行政處罰，并非是一種粗暴的威嚇，也不是希望通過罰沒行政相對人的財產(chǎn)以增加國家財政收入，而是通過“相當(dāng)”的懲罰來形成行政相對人以及其他人“自覺守法”的意識，旨在形成良好的法律秩序。懲罰畢竟是一種違

10、反個人意愿的壓制，與人的趨利避害本性相背。歷史經(jīng)驗表明，如果國家不當(dāng)施以懲罰或者“重典”，有時可能會產(chǎn)生適得其反的效果。所以對部分違法行為實行有條件的“首次不罰”，客觀上可以減緩行政相對人與法律之間的對抗性，并促進行政處罰法第 5 條要旨的實現(xiàn)。（2）行政處罰法第 27 條規(guī)定：“對于違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”?！安挥栊姓幜P”即不罰，對于符合此條規(guī)定的違法行為不罰是本條規(guī)范的基本法意。當(dāng)然，“首次不罰”并沒有排除對“首次不罰”的違法行為再次加以處罰，只要符合預(yù)先設(shè)定的條件，行政機關(guān)仍然可以給予處罰的。正如暫行規(guī)定第 4 條第 2 款所規(guī)定的，“如當(dāng)事人在規(guī)定期

11、限屆滿拒不改正違法 行為的，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)依法作出行政處罰?！敝劣谄谙薅嗌贋楹侠?，或者何謂“輕微”、“沒有造成危害后果”等要件事實的界定，可由行政機關(guān)裁量或者判斷確定之。在證成了“首次不罰”的合法性之后，我們還需要認真對待因“首次不罰“所引起的利益沖突。簡言之，對違法行為給予法定處罰，它具有修復(fù)、平衡因違法行為造成的利益損害與失衡。這種受損害的利益可能是公共利益，如損壞公共綠化，也可能是受害人的利益，如小販銷售少量的劣質(zhì)食品。如對這此類違法行為實施“首次不罰”，那么由違法行為引起的利益沖突如何化解？本文認為，基于“首次不罰”的不同情形，當(dāng)行政機關(guān)作為公共利益的代表者與維護者時，在“首次不罰”中可

12、以通過補救性措施為行政相對人設(shè)定若干義務(wù)，以修復(fù)受損的公共利益。而在“首次不罰”與受害人之間發(fā)生利益沖突時，行政機關(guān)可以通過聽取受害人的意見等方式，取得受害人對加害人“首次不罰”的認可，從而化解兩者之間的利益沖突。三、“首次不罰”的制度架構(gòu)從檢索的文獻資料看，“首次不罰”并非先驗的一種人為設(shè)計，而是源于經(jīng)驗總結(jié)。如前所述，為了對“以人為本”的執(zhí)政理念有所回應(yīng)，依照過去的政治經(jīng)驗，各種具體的執(zhí)政部門都必須用新的“舉措”將“以人為本”的執(zhí)政理念加以落實。這種 新“舉措”大致包括各種所涉“首次不罰”的行政規(guī)定和行政經(jīng)驗等。這里所論的“首次不罰”制度架構(gòu)基本上來自于上述兩個方面的內(nèi)容。（一）以“要件效

13、果”關(guān)聯(lián)架構(gòu)成立為前提“要件效果”關(guān)聯(lián)架構(gòu)是分析行政行為合法性的基本框架。將它置于行政處罰行為中，可以轉(zhuǎn)換表達為凡是行政相對人的違法行為要件成立，則應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的法律制裁?！笆状尾涣P”所針對的行政相對人違法行為，它的法定要件已經(jīng)符合法律規(guī)定。這是“首次不罰”的前提。如江蘇省泰州市交警支隊規(guī)定了包括“攜帶但是沒有按照規(guī)定放置檢驗合格標志、保險標志”等12 種輕微違法行為“首次不罰”。12種違法行為符合道路交通安全法所規(guī)定的處罰要件；如果沒有這個前提，也就不存在“首次不罰”了。（二）例外首次不予處罰行政相對人的違法行為在符合處罰要件之后，原則上應(yīng)當(dāng)依法給予處罰。但是，基于“以人為本”的執(zhí)政理念，體

14、現(xiàn)“人性化”的行政執(zhí)法，在符合例外規(guī)定的情形下首次不罰。這里需要注意的是，（1）“首次不罰”的情形一般都由行政機關(guān)以行政規(guī)定的方式加以明確規(guī)定，并適當(dāng)賦予行政機關(guān)在個案中的判斷權(quán)。（2）“首次不罰”暫時截斷了法律效果的產(chǎn)生，但如果行政相對人有“重新違法”的，那么行政 機關(guān)對“重新違法”的行為可以給予行政處罰。如有的地方交通警察部門規(guī)定，對于“首次不罰”的違法行為，先由交警告知當(dāng)事人違法行為的基本事實和依據(jù)，予以口頭警告、教育，再開具執(zhí)法告知單，并錄入執(zhí)法告知系統(tǒng)，不予罰款；對已經(jīng)進行過警告、執(zhí)法告知的，如再次出現(xiàn)相同交通違法行為，依法給予罰款處罰。由此我們也可以得知，“首次不罰”的重點是“首次

15、不罰款”。（三）“提示”的附加對于“首次不罰”的違法行為，行政機關(guān)有加以“提示”的義務(wù)。這種提示主要有兩種方式：（1）整改告知。整改告知是由行政機關(guān)向有違法行為的、且符合“首次不罰”的行政相對人發(fā)出自我糾正違法行為或者狀態(tài)的提示。如果行政相對人不履行整改義務(wù)的，行政機關(guān)將依法給予行政處罰。這是一種附條件的“首次不罰”情形。如 2009 年婁煩縣工商局開始試行“警示執(zhí)法機制”，縣工商部門先后向經(jīng)營戶下發(fā)警示整改通知書，督促 35 戶無照經(jīng)營戶和 23 戶名稱、地址不符的經(jīng)營戶辦理了相應(yīng)登記手續(xù)，收到了良好的效果。凡初次被工商部門發(fā)現(xiàn)有上述行為的經(jīng)營者，工商部門將先下發(fā)警示整改通知書，明確整改時限及要求。期滿時經(jīng)回訪檢查合格，撤銷其警示；不予整改的，即轉(zhuǎn)入行政處罰程序。（2）警示。對于沒有可以糾正違法行為或者狀態(tài)內(nèi)容的情形，行政機關(guān)可以警示該行政相對人以后不得再犯。如 河南省在實行“首次不罰”中，對高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)中的一般性違法違規(guī)行為，凡情節(jié)輕微、沒有對社會和他人造成危害后果的，可給予行政提示、行政告誡，并幫助企業(yè)及時糾正，不予行政處罰。如之后再有輕微違法行為，那么行政機關(guān)可以依法給予處罰。四、結(jié)語基于“以人為本”的理念，從行政處罰法的相關(guān)規(guī)定中導(dǎo)出“首次不罰”制度是具有合法性的，它可以作為