現(xiàn)代教育治理體系的概念、要素及結構探析

1、現(xiàn)代教育治理體系的概念、要素及結構探析建立現(xiàn)代教育治理體系的一個重要前提是要理解什么是教育治理體系。目前學術界對現(xiàn)代教育治理的研究，較多論及教育的某一方面，如從如何治理的角度來談教育的治理問題，而較少從體系的角度來談現(xiàn)代教育治理的問題。 雖然有少數(shù)文章談到 了教育治理的體系問題，但也只是從某一方面如從治理的內容角 度來談教育治理的體系問題。 鑒于此，本文擬從現(xiàn)代教育治理體 系的概念和要素及結構的角度談談對現(xiàn)代教育治理體系的理解， 以為現(xiàn)代教育治理提供一個整體的分析框架，供教育決策部門參考并就教于對此問題感興趣的同仁。一、現(xiàn)代、教育、治理及體系：現(xiàn)代教育治理體系的概念探析要理解什么是現(xiàn)代教育治理

2、體系，我們認為首先要對“現(xiàn) 代”“教育” “治理”和“體系”這四個概念有一個明確的認 識?，F(xiàn)代教育治理體系的“現(xiàn)代”在空間和時間上為何指？一般來說，在空間和時間上，“現(xiàn)代”在西方一般指的是思想啟蒙 及工業(yè)革命后到現(xiàn)在的這個時代， 在中國一般是指從五四運動到 現(xiàn)在這個時代。而我們這里所指的現(xiàn)代教育治理體系中的“現(xiàn) 代”，既不是以西方所出現(xiàn)的“現(xiàn)代”作為標準，也不是以中國一般意義上的“現(xiàn)代”作為標準， 而是以“當下”中國的這個現(xiàn)代作為標準。也就是說，我們所指的現(xiàn)代教育治理體系是以當下 中國的現(xiàn)代作為我們所說的教育治理體系的時間點。之所以對現(xiàn)代治理體系中的“現(xiàn)代”做出這樣的界定，是因為西方和中國對“

3、現(xiàn)代”的理解是有差異的， 西方所說的現(xiàn)代比中國所說的現(xiàn)代 在時間上要長。更為重要的是，兩者在價值觀和內容上也是有差 別的，如西方所講的現(xiàn)代社會制度和我們中國所說的現(xiàn)代社會制 度在性質上完全是兩碼事。因此，我們在理解“現(xiàn)代”的含義時， 不能籠統(tǒng)說是以西方所理解的標準， 抑或說是以西方和中國合在 一起所理解的標準。我們這里將中國“當下”作為現(xiàn)代的標準， 與西方所理解的現(xiàn)代及中國所理解的現(xiàn)代在時間上是重合的，因為西方的現(xiàn)代與中國的現(xiàn)代都包含有“當下”這個時間點，這樣就避開了西方所理解的現(xiàn)代和中國所理解的現(xiàn)代時間長短不一 這一矛盾。而最為重要的是，我們所說的中國當下的這個現(xiàn)代， 是專指有中國當下情景特

4、點的現(xiàn)代， 這同樣也就避開了西方和中 國現(xiàn)代內容中所指不同的矛盾。 由此，現(xiàn)代教育治理體系研究的 任務，就是要研究在中國當下具有中國特色的社會主義這個背景 下，我們要建立一種什么樣的教育治理體系才能既適應和推動中 國教育改革與發(fā)展的需要，又能適應和推動中國社會政治經(jīng)濟發(fā) 展的需要?，F(xiàn)代教育治理體系中的“教育”， 既指各級各類教育，也指 各級各類教育中的教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念。從教育類型來看，有從教育內容上劃分的普通教育、 職業(yè)技術教育和特殊教育，有從機構性質或舉辦者的角度劃分的公立教育和 民辦教育。從教育層次看，有學前教育、初等教育、中等教育和 高等教育。各級各類中的教育活動是

5、指教育活動的主客體、教育活動內容（課程、教材）、教育活動方法、過程、環(huán)境等；教育 體制就是教育機構和教育制度的結合體，教育機構是指教育實施 機構和教育管理機構，教育制度是建立并保證教育機構正常運轉 的制度。教育制度與教育機構所形成的各級各類教育體制主要是 各級各類學校教育體制和各級各類管理體制；教育機制是教育現(xiàn)象各部分之間相互關系及運行方式?；镜慕逃龣C制有層次教育 機制（宏觀機制、中觀機制和微觀機制），形式教育機制（行政 計劃式的機制、指導服務式的機制和監(jiān)督服務式的機制），功能 教育機制（包括激勵機制、制約機制和保障機制）。教育觀念是 對教育這種活動的理性認識，主要包括教育本質觀、教育價值觀

6、、 教育實踐觀和教育質量觀。我們之所以這樣理解現(xiàn)代教育治理體系中的“教育”，是因為運用歷史唯物主義物質的實踐活動第一性的原則研究各級各 類教育現(xiàn)象時，人們首先發(fā)現(xiàn)的是這些教育現(xiàn)象的活動范疇，包括活動的主客體、活動的內容、活動的方法、活動的過程等要素， 以及反映這些要素之間關系及其運行方式的活動的機制范疇；而使活動有序而咼效，就要建立相應的機構與制度， 于是就形成了 與教育活動有關同時又上位于教育活動的教育體制范疇。在教育體制形成過程中，機構與制度之間、各種機構之間以及各種制度之間就會形成一定的聯(lián)系及產(chǎn)生一定的運行方式，于是就產(chǎn)生了教育體制的運行機制。當教育體制形成后，教育體制與教育活動 之間也

7、要形成一定的關系并產(chǎn)生一定運行方式，于是就產(chǎn)生了教育體制與教育活動之間的一種機制。 我們知道，教育活動的開展， 教育體制的建構，教育機制的運行，都要產(chǎn)生并受制于一定的觀 念。于是就產(chǎn)生了教育觀念這個范疇。當教育觀念形成后，各種 教育觀念之間及教育觀念與教育體制、教育機制和教育由于活動之間都要發(fā)生一定的聯(lián)系并形成一定的聯(lián)系方式， 于是就產(chǎn)生了教育觀念的運行機制及整個教育現(xiàn)象運行機制這 兩個范疇?？梢?，教育現(xiàn)象四大基本范疇中，教育活動是第一層 次，教育體制是第二層次，而教育機制與教育觀念是第三層次。 我們之所以把教育活動作為第一層次的范疇，是因為教育活動與其它三個范疇相比，是一個相對獨立的范疇；將

8、教育體制作為第 二層次的范疇，是因為教育體制這個范疇是建立的教育活動這個 范疇之上的；將教育機制與教育觀念作為第三層次的范疇，是因為這兩個范疇是融于教育活動、 教育體制、教育機制與教育觀念 這四個范疇之中而存在的范疇。 如在教育活動中有教育活動的機 制與教育活動的觀念，在教育體制中有教育體制的機制和教育體 制的觀念，在教育機制中有教育機制的運行機制和教育機制的觀 念，在教育觀念中有教育觀念的機制和教育觀念的觀念，以及反映整個教育活動、體制、機制、觀念的教育機制與教育觀念。由 此可見，教育現(xiàn)象四個范疇的形成和認識的應然邏輯，首先是教 育活動，然后是教育體制， 最后才是教育機制或教育觀念。 然而，

9、 現(xiàn)實中的教育現(xiàn)象的形成與認識并非全然遵循這一應然邏輯， 往 往偏離應然的邏輯路徑， 呈現(xiàn)出非線性的復雜特征。 比如先是形 成和認識教育體制、教育機制，然后在教育體制、教育機制下展 開具體的教育活動，隨后再認識和形成關于教育的觀點等。 我們這里所說的“治理”， 是公共管理學的一個范疇。 治理理論 的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯？N?羅斯瑙認為，治理是通行于規(guī)則空 隙之間的那些制度和安排， 或許更重要的是當兩個或更多規(guī)則出 現(xiàn)重疊、 沖突時， 或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發(fā)揮 作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。格里 ?斯托克指出：“治 理的本質在于，它所偏重的統(tǒng)治機制不依靠政府的權威和制裁。 治

10、理的概念是，它所要創(chuàng)造的結構和秩序不能從外部強加進來， 它發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的互 動”， 1995 年全球治理委員會將治理的定義表述為，治理是或 公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和， 它是 使相互沖突或者不同利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的 過程。它包括有權迫使人們服從正式的機構和規(guī)章制度， 以及種 種非正式安排。 而凡此種種均由人民和機構或者同意， 或者認為 符合他們利益而授予其權力。 它有四個特征： 治理不是一套規(guī)則 條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不經(jīng)支配為 基礎；治理同時涉及公私部門；治理并不意味著一種正式制度， 機電有賴

11、于持續(xù)的相互作用。 根據(jù)上述對治理的理解， 我們可以將治理的定義表述為，治理是指通過一定的規(guī)則和程序對相互沖 突和相互競爭的利益的各方進行調解的一種過程。這種調解不是外部強加，而參與調解的各方之間的互動而完成的。治理與管制不同。一方面，管制的權威主要來自政府，而治理是權威并不為 政府所壟斷，治理的過程是國家與公民的合作， 政府與非政府組 織的合作，公共機構與私人機構的合作，強制與自愿的合作。政 府在治理過程中只起到制度的供給、政策激勵和外部的約束作 用。另一方面，管制是自上而下的單向度的過程，而治理則是一 個上下互動的過程，在這一過程中，與治理活動有關的各方，主 要是通過合作、協(xié)商處理公共事務

12、。由上我們對治理的理解我們 可以說，教育治理是通過一定規(guī)則和程序對教育中相互沖突相互 競爭的利益各方進行調解的一種過程。 這種調解不以參與調解的 任何一方為權威，而是參與調解的各方平等、合作、互動地處理 教育的公共事務。二、誰治理、治理什么、如何治理：現(xiàn)代教育治理體系的要 素及結構探析我們認為，現(xiàn)代教育治理這一現(xiàn)象是由誰治理、治理什么、 如何治理這三個基本要素所組成的邏輯結構。誰治理這一要素是指參與治理的各方。一般來說，參與現(xiàn)代教育治理有政府、學校 與社會三方即三個子要素。 政府是教育的舉辦者，學校是教育的 實施者，而社會是教育的支持者和制約者， 這三方理應成為現(xiàn)代 教育治理的參與者。這里要說

13、明的是，我們這里所說的社會，還包括市場的成分。因為實際上，市場在調節(jié)政府、學校和社會關 系，以及調節(jié)各種教育的關系上正在發(fā)揮其作用，而且將要發(fā)揮越來越重要的作用。上面我們已經(jīng)指出，政府不是治理的唯一主 體，社會（市場），當然也包括學校在治理中也發(fā)揮著重要的作 用。這種重要的作用，不僅指社會和學校相對獨立地發(fā)揮作用， 而且還指學校和社會能通過各種渠道對政府施加的影響。治理什么是治理的內容。治理的內容包括四個子要素， 第一 個子要素是要協(xié)調好學校、 政府與社會之間三方之間的關系。 總 的要求就是要政府對學校實行管、辦、評分離，使學校能面向社 會依法獨立自主辦學。為此，在政府這方面要協(xié)調好各級政府之

14、 間，及政府內部各行政部門之間的關系，如中央政府與地方政府管理教育的職責權限的劃分，地方各級政府管理教育的職責權限 的劃分等，政府內教育行政部門與財政部門和人事部門等部門的 關系均屬此列。在學校這方面要協(xié)調好各級各類學校之間的關 系，以及學校內部各種關系，如在各級各類學校之間的關系上， 在各類學校中，對學校外部來說，要協(xié)調好普通教育學校與職業(yè) 技術教育學校之間，以及公辦學校與民辦學校之間的關系，在各級學校中，要協(xié)調好學前、初等、中等和高等學校之間的關系。 在學校內部的各種關系中， 這些關系的協(xié)調，主要是要擺正這些 學校教育之間的關系。除此之外，在學校內部，還要協(xié)調好教學、 科研等業(yè)務部門與人事

15、總務、財務等行政部門和黨委、團委、工 會等黨群部門之間的關系，以及各業(yè)務部門，各行政部門，各黨群部門之間的關系，協(xié)調好學校內部教學、科研、德育、管理等 工作之間的關系，協(xié)調好學校內部教師、學生、管理者等各種人 員之間的關系。在社會這方面，要協(xié)調好各有關社會民眾，社會 團體和社會媒體之間的關系。 過去人們雖然也知道社會團體、 社 會民眾和社會傳媒對學校和政府存在這樣或那樣的影響，但人們比較看重的或討論得比較多的是市場對學校和政府的影響，而較少從綜合的角度來看待社會團體、 社會民眾和社會媒體及市場對 學校和政府所產(chǎn)生的影響。 事實上，市場對學校和政府的影響總 是和社會團體、社會民眾和社會媒體對學校

16、和政府的影響交織在 一起的。從綜合的角度來看這些社會因素的影響，有利于從整體上處理好這些社會因素之間的關系。第二子要素是協(xié)調好普通教育、 職業(yè)技術教育、特殊教育及 公立教育和民辦教育各類教育之間的關系，協(xié)調好學前教育、初等教育、中等教育和高等教育各級教育之間的關系。這些關系的協(xié)調，主要是指國家在發(fā)展這些教育時，如何擺正這些教育之間的關系。擺正各級各類教育之間的關系與上面提到的擺正各級各 類學校之間的關系有一定的聯(lián)系。 因為談到各級各類教育，一般 都要談到這些教育中的學校。 然而，各級各類教育與各級各類學 校又是有區(qū)別的。因為當我們談到各級各類教育時，除了學校以外，還有與學校有關的教育管理部門即管理各級各類學校的教育 行政部門。因此，當我們說要協(xié)調好各級各類教育的關系時，是 把學校與管理學校的教育行政部門作為一個整體來看待的。第三個子要素是協(xié)調好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念之間的關系。教育活動、教育體制、教育機制與教育觀念 四個范疇之間存在著應然和實然兩種邏輯關系。由此，我們所說的要協(xié)商好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念這四個范 疇