訴訟法論文我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建探析

1、我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建探析 摘要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國行政訴訟法尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內(nèi)涵、特征、起源等方面入手研究，對我國建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度提出了幾點設(shè)想。關(guān)鍵詞：公益訴訟 行政公益訴訟 構(gòu)建行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發(fā)展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯

2、后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務(wù)院論證認可監(jiān)督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會不具備對外開展產(chǎn)品檢測和質(zhì)量認證權(quán)力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當?shù)男姓袨槭窃诰S護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國行政訴訟法尚未建立行政

3、公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權(quán)利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵1、公益公益即公共利益，它是一個用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公

4、眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。2、公益訴訟公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發(fā)的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護公共利益的訴訟，既包括國家機關(guān)代表國家以國家的名

5、義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提起訴訟，追究相對人法律責(zé)任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟?！?】公益訴訟與私益訴訟的根本區(qū)別在于原告提起訴訟是否以維護公共利益為目的。3、行政公益訴訟有學(xué)者認為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院），認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟?！?】筆者同意這個觀點。有學(xué)者認為

6、，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等。【3】在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區(qū)別一是在于起訴人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現(xiàn)社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。（二）行政公益訴訟特征行政公益訴訟以維護不特定多數(shù)人的利益為重要特征，

7、表現(xiàn)在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責(zé)及其他維護公共利益的職責(zé)，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統(tǒng)行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：1、行政公益訴訟的目的是維護公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護產(chǎn)生影響時，也會對社會公共利益的維護產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質(zhì)。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護產(chǎn)生影響時，也會對某個人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟

8、的性質(zhì)不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關(guān)系。起訴主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關(guān)、組織和個人，因為公權(quán)受到損害，則受到公權(quán)關(guān)懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的，為了有效維護公共利

9、益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起行政訴訟的權(quán)利。3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以是損害尚未發(fā)生，但可能發(fā)生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實損害事實為依據(jù)，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發(fā)生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規(guī)。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。4、利害關(guān)系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權(quán)益，而在行政公益訴

10、訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數(shù)人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。二、 行政公益訴訟制度探源行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！?】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關(guān)團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權(quán)利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯(lián)系，當公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權(quán)利也受到了侵害，按照“有權(quán)利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應(yīng)運而生。但事實

11、上，公益訴訟一詞始于20世紀60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現(xiàn)成的名稱，但一些救濟方式也是為保護國家利益和公共利益而設(shè)置的，本質(zhì)上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發(fā)展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發(fā)達法治國家行政公益訴訟相關(guān)制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團體的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關(guān)的資格

12、提起的訴訟”。日本行政法學(xué)者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用，具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：根據(jù)公職選舉法進行的與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、地方自治法所規(guī)定的居民訴訟、基于憲法第95條的居民投票訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟等。2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護，設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學(xué)者認為，對于公共利益和私人利益

13、不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國行政法院法第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的3 公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。 作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經(jīng)形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也就是說，在

14、美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。美國聯(lián)邦行政程序法第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中發(fā)展出來的理淪 .該案的原告是煤炭消費者，被告是工業(yè)部長和煤炭局長。由于原告不服被告規(guī)定的煤炭價格過高，而根據(jù)1937年煙煤法的規(guī)定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有起訴資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權(quán)利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認為，國會為了保護公共利

15、益，可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請司法審查。國會也有權(quán)以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。4、法國的“越權(quán)之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權(quán)之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認為自己

16、的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關(guān)系。 如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在法國越權(quán)之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。5、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。 按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。在英國，經(jīng)過長期的、反復(fù)的爭論終于將司法審查的起

17、訴資格放寬到了同行政裁決無直接利害關(guān)系的普通公民和組織。 三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學(xué)理論支持，同時也是社會實踐發(fā)展的迫切需求，以及國際訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據(jù)。我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據(jù)?！盁o救濟即無權(quán)利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權(quán)利，都應(yīng)預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟，而不論這種權(quán)利是屬于個人性質(zhì)、集體性質(zhì)、還是國家性質(zhì)的利益。同時，我們應(yīng)當正視一個現(xiàn)實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當作為公共利益的代表人如行政機關(guān)侵害公共利益時，為了有效維護

18、公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權(quán)利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護公共利益。我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的多種法律法規(guī)中有關(guān)于公共利益的規(guī)定，如憲法第十條、土地管理法第二條。行政處罰法的立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規(guī)定： “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！薄耙磺羞`反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！庇纱丝梢?，建立行政公益訴訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發(fā)展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據(jù)、體現(xiàn)憲法精神

19、，是對憲法抽象條文的具體化和落實。2、我國行政訴訟的司法實踐為增設(shè)行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。行政訴訟法實施之初，限于經(jīng)驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓(xùn)。日益提高的法官整體素質(zhì)，法官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。近幾年，司法實踐中陸續(xù)出現(xiàn)的法律博士李剛訴國務(wù)院論證認可監(jiān)督委員會的“行政不作

20、為”案、中國政法大學(xué)碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發(fā)展。3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗的借鑒。雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發(fā)展的相當成熟，其理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗已相當豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗。雖然各國的法律傳統(tǒng)和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉(zhuǎn)化，為構(gòu)建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據(jù)，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進

21、，使行政公益訴訟名正言順?？傊谖覈⑿姓嬖V訟制度，既有堅實的法學(xué)理論支持，社會實踐的發(fā)展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應(yīng)過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關(guān)法律制度經(jīng)驗，回應(yīng)社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。四、構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想在我國構(gòu)建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應(yīng)與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應(yīng)。同時，需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。 筆者認為應(yīng)從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：（一）從立法上明確規(guī)定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關(guān)

22、系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關(guān)即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關(guān)，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認為，為使公益保護獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因為公益致?lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責(zé)有權(quán)就其他機關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機構(gòu)以責(zé)任的形式來保護公益在我國是必要的。（二）行政公益訴訟制度的保護范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應(yīng)當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害公共利益；其二，行政機關(guān)與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關(guān)作為侵害