政策性銀行規(guī)范化改革問題研究

1、政策性銀行規(guī)范化改革問題研究政策性銀行是由政府創(chuàng)立或擔保以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和 區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的 的金融機構我國 1994 年成立政策性銀行以來按照國家產(chǎn)業(yè)政 策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策加大了對重點產(chǎn)業(yè)、基礎設施、進出 口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領域政策性信貸支持為我國經(jīng)濟發(fā)展 做出了重大貢獻隨著市場經(jīng)濟體制逐步完善、金融體制改革 的深入政策性銀行也暴露出一些亟待解決的問題特別是法規(guī) 建設滯后、功能定位不明等制度缺陷已明顯制約了經(jīng)濟和金 融體系發(fā)展如何完善政策性職能對政策性銀行進行規(guī)范化改 革已成為當前金融改革的緊迫課題 一、我國政策性銀行 制度安排源由及發(fā)展現(xiàn)狀（一）現(xiàn)

2、行制度安排的源由一是彌 補市場資源配臵不足上個世紀 90 年代初我國市場經(jīng)濟剛起步 經(jīng)濟結構不合理問題一直困擾著經(jīng)濟發(fā)展房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū) 熱導致投資過度膨脹和低水平重復建設占用了大量信貸資金 使能源、交通等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)因缺乏投資成為制約經(jīng) 濟發(fā)展的 “瓶頸 ”同時投資效益低下使金融體系孕育著極大 金融風險二是解決收購資金 “打白條 ”需要 1994 年以前我國 糧棉收購資金采取 “ 地方財政、購銷企業(yè)和農(nóng)行各三分之一”的解決辦法地方財政和購銷企業(yè)資金經(jīng)常出現(xiàn)缺口給農(nóng) 民 “打白條 ”現(xiàn)象嚴重直接侵害了農(nóng)民利益引起了國務院領 導高度重視三是專業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營需要專業(yè)銀行既按國家 要求辦理政

3、策性貸款又按利潤最大化原則開展商業(yè)性業(yè)務由 于農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎設施等投資周期長、數(shù)額大專業(yè)銀行不愿 按國家要求發(fā)放政策性貸款而把政策性資金挪用于高盈利項 目形成政策性項目資金硬缺口倒逼央行擴大基礎貨幣投放導 致貨幣供給 “閘門 ”失控；另一方面專業(yè)銀行經(jīng)辦政策性業(yè) 務掩蓋了實際經(jīng)營虧損為提高資源配臵有效性對相關行業(yè)實 行產(chǎn)業(yè)傾斜政策；解決收購資金打“白條 ” 和被擠占挪用問題；實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離割斷政策性資金與基 礎貨幣直接聯(lián)系確保央行調(diào)控基礎貨幣主動權 1994 年我國成 立了國家開發(fā)銀行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下稱農(nóng) 發(fā)行）三家政策性銀行（二）業(yè)務范圍及資金來源 1. 業(yè)務

4、范 圍三家政策性銀行的業(yè)務范圍如表 1 所示 2. 主要資金來源一 是財政部撥付資本金 733.8 億元；二是發(fā)行金融債券 1998 年 前由中國人民銀行（以下簡稱央行）向各金融機構用派購方 式發(fā)行 1998 年 9 月開始實行市場化招標發(fā)行僅 2002 年開發(fā) 銀行、進出口銀行就發(fā)行債券 3075 億元 2002 年我國政策性 銀行存量債券達 10254 億元（開行 8065 億元、進出口行 975 億元、農(nóng)發(fā)行 200 億元）政策性金融債券已成為我國債券市 場中僅次于國債的第二大券種余額占當年GDP的9.9%.到今年 5 月底政策性金融債券已占全國債券余額的 35%；三是境外 籌資 199

5、6 年、1999 年進出口銀行在日本和歐洲發(fā)行 200 億日 元武士債和 2 億美元浮息債；四是央行再貸款及同業(yè)拆入農(nóng) 發(fā)行資金 90%是央行再貸款（三）業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀1998 年以來三家政策性銀行每年近 3000億的信貸投入成為我國 GDP年均 增長 7.7%的重要推動力量 2002 年末我國政策性銀行貸款已 占金融機構各項貸款總額的 12.16%. 二、我國政策性銀行制度 缺陷和存在問題（一）運行無獨立的法律依據(jù)國外政策性金 融機構都有獨立的法律依據(jù)它們在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范 圍內(nèi)獨立決策和經(jīng)營是自主決策、自主經(jīng)營、自擔風險的獨 立法人而我國恰恰相反 1994年三家銀行成立后關于政策性銀

6、行的立法卻一直沒有出臺對政策性銀行經(jīng)營范圍、 運行規(guī)則、 違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定政策性銀行在無制度約束的情況 下運行具有明顯的缺陷一是使政策性銀行的業(yè)務經(jīng)營 “摸著 石頭過河 ”；二是使央行的監(jiān)管無法可依、流于形式使一些 問題長期得不到暴露隱藏著極大的金融風險；三是制約政策 性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展（二）經(jīng)營行為商業(yè)化傾向明顯 三家政策性銀行都有商業(yè)化傾向 1998 年開始 “ 開行 ”倡導 “在市場框架下運作 ”提出要建成國際標準的現(xiàn)代化銀行 2001 年國家開發(fā)銀行與華為公司、中興通訊公司簽定貸款協(xié) 議分別提供兩公司 150億元和 70億元的國內(nèi)買方信貸引發(fā)商 業(yè)銀行對開發(fā)銀行經(jīng)營范圍的

7、質(zhì)疑； 2000 年 8 月央行批準開發(fā)銀行承銷同開發(fā)銀行有信貸關系的企業(yè)債券； 2001 年 12 月開行以主承銷商身份為廣東核電集團發(fā)行25 億企業(yè)債券商業(yè)銀行抱怨 “ 開行 只支持電力、公路等發(fā)展前景好的重 大行業(yè)不支持制造業(yè)等風險較大的行業(yè)；只支持還本付息能 力強的優(yōu)質(zhì)項目不支持還貸能力雖差卻亟待救濟的項目 ” 農(nóng) 發(fā)行剛分設頭兩年也發(fā)放了大量糧棉附營業(yè)務貸款現(xiàn)在都成 了不良資產(chǎn)（三）未切斷與基礎貨幣的資金聯(lián)系國外政策性 金融大多由財政創(chuàng)立并依托于財政如日本通過給郵政儲蓄政 策優(yōu)惠將其吸收的低成本儲蓄加上社保資金等輔助性資金來 源以財政資金運用方式全額撥付給政策性金融機構使用從體 制上

8、切斷了政策性金融與央行基礎貨幣之間的聯(lián)系我國政策 性銀行特別是 “農(nóng)發(fā)行 ”資金籌措和運用除得到財政補貼外 還得到央行利差補貼央行以再貸款形式供給 “農(nóng)發(fā)行 ”使用 的郵政儲蓄轉存款利率為3.24%低于央行支付給郵儲利率0.891 個百分點利率倒掛形成了央行對農(nóng)發(fā)行直接補貼造成 央行、郵儲、政策性銀行資金定價和配臵扭曲同時由于大量 資產(chǎn)成為不良資產(chǎn)、收息率低農(nóng)發(fā)行多年來一直虧損經(jīng)營實 際上成了貨幣政策與財政政策的統(tǒng)一體資金來源靠央行再貸 款而利差以及經(jīng)營性虧損由財政彌補一方面導致資金期限 短、成本高；一方面因未割斷與基礎貨幣聯(lián)系加大了對央行 基礎貨幣壓力（四）隱含的金融風險不可低估一是國家信用

9、 擔保內(nèi)容缺失我國政策性銀行由政府獨立經(jīng)營享有準財政資信等級這也是政策性銀行營運的基礎但國家信用缺乏實質(zhì)性 的內(nèi)容在資本金充實、財政補貼等主要方面支持有限與國際 規(guī)范的政策性銀行差距較大某市農(nóng)發(fā)行近 60 億信貸資產(chǎn)中審 計認定應由財政負擔的新增財務掛賬、陳化糧和超期保管糧 占用的貸款就高達 13 億元二是長期貸款掩蓋了開發(fā)銀行資產(chǎn) 風險開發(fā)銀行發(fā)放的大多為長期貸款時間跨度大、涉及變量 和各種不確定因素較多隱含著各種確定和不確定金融風險 1. 部分城建項目投向了脫離實際的形象工程、政績工程明顯超 過當?shù)刎斦惺芰Γ?2. 部分貸款項目重復建設跡象十分明顯 “十五 ”以來許多地方為巨額產(chǎn)值、高額

10、回報所吸引導致對 電子信息、新材料和生物醫(yī)藥為代表的“高新 ”項目重復建設和低層次的惡性競爭加劇結果加大了政策性銀行資產(chǎn)風 險； 3.項目不可預見風險太大按照商業(yè)化的一般原則銀行發(fā) 放貸款必須有一個法人而且這個法人要有好的市場信用開發(fā) 銀行的貸款對象大多是全新的項目 法人尚在組建中現(xiàn)金 流還沒有出現(xiàn)開發(fā)銀行貸款依據(jù)是國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策實際上 是用國家信用來承擔重大項目中的集中、大額、長期風險決 策失誤、政治經(jīng)濟環(huán)境等不可預見因素都會導致開發(fā)銀行信 貸資產(chǎn)風險三是糧棉流通改革加大農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)風險 1. 一些企 業(yè)借改制之機挪用收購資金和風險基金采取多種方式懸空、 逃廢債務； 2.1998 年以來我國

11、通過農(nóng)發(fā)行發(fā)放的用于糧棉油 糖流通環(huán)節(jié)的補貼每年都有 500-700 億元也是農(nóng)發(fā)行收息的主要來源按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求我國已逐步將對農(nóng)產(chǎn)品 流通環(huán)節(jié)的補貼轉為對農(nóng)民的直接補貼這將使農(nóng)發(fā)行失去 80%的收息來源形成存量資產(chǎn)風險；3. 貸款抵押擔保比例低2002 年末農(nóng)發(fā)行 7300 多億貸款中辦理抵押登記的僅 451 億 元；4. 各種不合理占用多 1996 年農(nóng)發(fā)行獲準建立分支機構的 當年就加入了擠占挪用國家政策性資金的行列當年挪用政策 性資金 320 億元此外還截留了大量利息搞賬外經(jīng)營； 1998 年 3月審計署對全國糧食系統(tǒng)審計結果表明 “農(nóng)發(fā)行 5431 億元 糧食貸款中對應的糧食庫

12、存值只有 3291 億元形成 2140 億虧 空和擠占挪用掛賬 ”對此朱總理痛心的說 “要是不虧、不擠 占這 2000 億該能辦多少事 ” 某省一個市農(nóng)發(fā)行貸款總額僅8個億各種財務掛賬高達 7個億； 2000年 3月農(nóng)發(fā)行清倉查庫 發(fā)現(xiàn)“2.5 萬個糧食購銷企業(yè)超期庫存和陳化糧占28.4%”四是外債增加了進出口銀行匯率風險進出口銀行是外國政府貸 款的主要轉貸行 1995 年該行就創(chuàng)造條件開辦了代客保值業(yè)務 幫助企業(yè)進行外幣貸款的風險管理工作但該行經(jīng)辦的 167 億 美元外債余額中申請做外債風險管理的僅有28 億美元占16.77%. 五是資產(chǎn)負債期限不匹配在資金來源上面向市場發(fā) 行金融債券是開發(fā)

13、銀行、進出口銀行募集資金主要方式開發(fā) 銀行 2002 年發(fā)行 2500 億元債券中 10年期以上的僅 1300 億 元進出口行 2002 年發(fā)行的 575億元債券中 5-10 年期的僅 155 億元與之相對的是貸款期限大多在 10-20 年由于固定資產(chǎn)和基建投資的特殊性新貸款還老貸款滾動周轉形成資產(chǎn)風險后 移掩蓋了資產(chǎn)質(zhì)量的真實狀況目前開發(fā)銀行1.6%的不良貸款率是建立在向資產(chǎn)管理公司剝離 1000 億元不良資產(chǎn)、 400 億 元貸款債轉股和貸款快速增長基礎上的沒有這些因素不良貸 款率不可能從 1998 年的 32.8%下降到目前水平（五）效益欠 佳加大了財政負擔農(nóng)發(fā)行成立前農(nóng)產(chǎn)品收購資金由農(nóng)

14、行承擔 在資金供應上農(nóng)行可以利用我國南北農(nóng)作物成熟期交替的時 間差將數(shù)額大體相等的資金交替使用形成類似規(guī)模經(jīng)濟的替 代或節(jié)約成立農(nóng)發(fā)行后每年所需信貸資金一次到位并實行 “ 封閉運行 ”使所需資金總量無端增大并形成季節(jié)性閑臵這 種資金浪費加上由分立機構增大了管理成本和營業(yè)成本直接 加大國家財政負擔；進出口銀行辦理的業(yè)務四大國有商業(yè)銀 行也在辦理目前這種缺少網(wǎng)點和結算等綜合服務功能支撐的 政策性銀行已失去了獨立存在的意義；國家開發(fā)銀行以超低 利率發(fā)放中長期貸款的做法最終可能使國家財政增加本來可 以卸掉的財務包袱我國政策性銀行在執(zhí)行國家相關政策的同 時自身的經(jīng)營意識比較淡薄如農(nóng)發(fā)行在 1997 年凈

15、虧損 25 億 元 1998 年在財政補貼 156 億元的情況下僅盈利 1 億元 2001 年中央和地方財政撥農(nóng)發(fā)行開戶企業(yè)各項補貼資金高達 570.63 億元農(nóng)發(fā)行也僅盈利 10.58 億元（六）政策性支農(nóng)職 能作用弱化 1998 年國家將農(nóng)發(fā)行農(nóng)業(yè)開發(fā)、 扶貧等專項貸款 以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務貸款劃轉有關商業(yè)銀行明確規(guī) 定農(nóng)發(fā)行專營農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的供應和管理主營業(yè)務由成 立時支持七大業(yè)務領域變?yōu)榧Z棉油等農(nóng)副產(chǎn)品收購、調(diào)銷和 儲備貸款的封閉運行一項 1999-2002 年隨著糧棉購銷市場化 進程加快糧棉收購貸款業(yè)務量明顯萎縮貸款分別較上年增加178 億元、增加 126 億元、增加 32

16、 億元和減少 66 億元 2002 年累計發(fā)放糧棉油貸款就較上年減少 152 億元這種趨勢在糧 食主產(chǎn)區(qū)表現(xiàn)更為突出浙江省自 1999 年以來三年內(nèi)糧食收購 貸款萎縮了一半 66 個營業(yè)機構中貸款發(fā)生額超過 1 億元的僅 兩個、超過 5000 萬元僅 10.6%去年 1-10 月有 10 個機構未發(fā) 生一筆貸款業(yè)務由于退耕還林西部地區(qū)糧棉收購貸款業(yè)務也 將面臨消失結果造成了國有商業(yè)銀行仍在經(jīng)營政策性業(yè)務政 策性銀行業(yè)務吃不飽的矛盾使亟待扶持的中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)基 礎設施等得不到應有的政策支持三、對我國政策性銀行實行 規(guī)范化改革的政策建議（一）改革目標總體思路是以國家宏 觀經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)通

17、過規(guī)范化改革將政策性銀行 辦成機構體系完善、經(jīng)營目標明確、治理結構科學、資產(chǎn)狀 況良好、業(yè)務管理規(guī)范、內(nèi)控機制健全、管理手段先進、具 有較強政策執(zhí)行能力的政策性金融機構（二）改革原則 1. 與 金融改革配套進行強化政策性銀行的獨立性要和銀行體系綜 合改革相結合理順商業(yè)銀行、 合作金融與政策性金融的關系； 要與國有商業(yè)銀行改革相結合徹底剝離商業(yè)銀行的政策性業(yè) 務；要與郵政儲蓄體制改革相結合讓郵政儲蓄資金與政策性 銀行直接對接直接購買政策性金融債券；完善政策性銀行自 主經(jīng)營機制強化其獨立性從而使我國未來金融業(yè)能夠形成一 個互補、互動、有效連結的組織、制度體系 2. 嚴格界定 的業(yè)務范圍避免與商業(yè)銀

18、行競爭政策性銀行應以國家產(chǎn)業(yè)政 策為基礎以財政政策和貨幣政策為支撐業(yè)務隨國家產(chǎn)業(yè)及區(qū) 域政策和國家宏觀調(diào)控的需要而不斷調(diào)整并作為政府彌補市 場機制 “缺失 ”的有效調(diào)控手段業(yè)務范圍應界定在非競爭性 領域的特定范疇避免與商業(yè)銀行在城建基礎設施、交通工程 等中長期貸款領域爭搶 “優(yōu)質(zhì)”客戶 3. 社會性和效益性統(tǒng)一 堅持 “保本微利 ”原則政策性信貸資金的使用既不同于財政 資金具有無償性和保障性特征又不象商業(yè)性信貸資金以追求 利潤最大化為目標應該是社會性和效益性的統(tǒng)一既要執(zhí)行國 家政策又要防范信貸風險要借鑒國外經(jīng)驗按照法人 銀行 框架來運營排除外部各種非理性因素的干預自主地在戰(zhàn)略規(guī) 劃、產(chǎn)品創(chuàng)新方

19、面加以改進既實現(xiàn)政府的政策意圖又遵循銀 行的一般規(guī)律要劃清財政性資金和政策性資金的界限政策性 資金必須遵循金融運行規(guī)律有借有還提高效率；對無還款能 力的一律不予貸款只能由財政資金解決近年來國家開發(fā)銀行 按銀行管理一般原則建立政策性業(yè)務的商業(yè)模式經(jīng)營業(yè)績大 幅改善是我國政策性銀行的發(fā)展方向 4. 要以國家信用為保證 確保有穩(wěn)定資金來源一是國家信用證券化、貨幣化通過法律 授予政策性銀行主權級或有條件主權級信用在國內(nèi)外市場向金融機構和個人發(fā)行債券籌資切斷政策性銀行資金與央行基 礎貨幣的聯(lián)系；二是間接化注資提高政策性銀行的資本充足 率目前我國三家政策性銀行資本充足率僅為6%可采取稅收返還、利潤返還的方

20、式或發(fā)行財政擔保特種債券提高資本充足 率；三是落實利益補償對政策性虧損項目單獨核算規(guī)定可在 返還利稅中沖銷或用公積金補償；四是允許農(nóng)發(fā)行發(fā)行政策 債券籌資；五是明確郵政儲蓄、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險基金 等作為政策性銀行長期穩(wěn)定的資金來源（三）改革步驟近期 主要解決政策性銀行運行機制、改善外部環(huán)境、減輕國家財 政負擔等緊迫問題；遠期則要通過制度創(chuàng)新建立符合我國社 會主義市場經(jīng)濟要求的規(guī)范化的政策性銀行組織體系（四） 改革方案及政策措施 1. 盡快為政策性銀行立法規(guī)范化管理的 核心是制度化絕大多數(shù)國家政策性銀行不受普通銀行法制約 日、德等國改組、調(diào)整政策性銀行功能、組織都是立法先行 我國目前只有國務

21、院（ 1994）22 號文作為政策性銀行的依據(jù) 具體內(nèi)容早就不適應發(fā)展要求應盡快頒布專門法規(guī)規(guī)范政策 性銀行經(jīng)營行為首先要改革目前立法程序目前立法程序是由 政策性銀行和人行一起起草政策性銀行條例建議由全國人大 在組織專家和聽取相關部門意見的基礎上獨立立法政策性銀 行只能按法律要求規(guī)范自身的經(jīng)營行為而不應讓法規(guī)體現(xiàn)自 己意志其次要為每家政策性銀行單獨立法目前我國商業(yè)銀行 共同執(zhí)行商業(yè)銀行法而政策性金融機構業(yè)務種類繁雜、機構特點不一致不宜由同一部法律來規(guī)范立法應針對各行不 同特點分別進行單獨制訂以進一步明確各類政策性銀行作為 國家信用機構的性質(zhì)、地位、業(yè)務范圍、經(jīng)營宗旨、資金來 源和使用等促進政策

22、性銀行自我約束、自主決策和健康發(fā)展 2. 與時俱進及時調(diào)整業(yè)務范圍第一開發(fā)銀行重點轉向支持區(qū) 域經(jīng)濟發(fā)展設臵專門服務于特定區(qū)域開發(fā)目標的區(qū)域性政策 金融機構是國外普遍做法如意大利南方租賃公司、日本沖繩 振興開發(fā)金融公庫等目前我國雖有幾個區(qū)域性發(fā)展基金如中 央財政支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展基金、支援少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的 專項基金和扶貧基金但資金總量有限、 “ 杯水車薪 ”經(jīng)濟發(fā) 展的不平衡還在拉大我國東部以 14.13%的國土、42.6%的人口 和 8%弱的自然資源創(chuàng)造中部 2.11 倍、西部 4.07 倍國內(nèi)生產(chǎn) 總值為此目前開發(fā)銀行應將支持重點轉向西部大開發(fā)、東北 再塑造及不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟振興努力縮小

23、地區(qū)差距實現(xiàn)全國 經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展應在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不同階段對在區(qū)域產(chǎn)業(yè)體 系中處于主導地位能夠促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構向合理方向演進的 主導產(chǎn)業(yè)予以重點支持第二進出口銀行促進企業(yè)快速 “走出 去”借鑒國際同業(yè)經(jīng)驗讓進出口銀行通過擴大出口信貸適用 范圍提供多領域出口信貸；提供政府津貼資助國內(nèi)企業(yè)參加 國際投資項目招商；降低海外投資貸款融資利率和保險費率 減輕企業(yè)財務負擔等措施切實促進國內(nèi)企業(yè)“ 走出去 ” 第三恢復和擴展農(nóng)發(fā)行的政策性功能 2002 年我國鄉(xiāng)村人口占全國人口 61%而農(nóng)業(yè)增加值僅占國民生產(chǎn)總值15%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長率已由 1996 年的 9.4%降至 2002 年的 4.2%；1998 年

24、以來農(nóng) 村居民人均純收入年均增長 3.8%低于城鎮(zhèn)居民 4.9 個百分點 解決 “三農(nóng) ” 問題加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展已成為國民經(jīng)濟 持續(xù)健康發(fā)展的必然要求據(jù)有關部門統(tǒng)計 1996-2000 年我國 農(nóng)業(yè)基建、農(nóng)產(chǎn)品流通補貼、財政扶貧等各項支出僅占當年 農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的 4.9-8.8% 大大低于發(fā)達國家 30-50%、發(fā)展中國 家10-20%的水平；WTO公允的12種“綠箱”政策我國只用了 食物安全等 6 種“黃箱”政策支出 1996-1998 年僅占總產(chǎn)值 的 1.23%與談判公允的 8.5%比例相比尚有較大支持空間建議 將現(xiàn)由農(nóng)業(yè)銀行辦理的農(nóng)業(yè)開發(fā)和扶貧貸款、農(nóng)村信用社支 農(nóng)再貸款等政策性業(yè)

25、務劃由農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一辦理這樣可以有效解 決商業(yè)銀行、合作金融和政策銀行之間的目標沖突集中有限 農(nóng)業(yè)扶持資金最大限度發(fā)揮支農(nóng)資金的使用效益一是支持農(nóng) 業(yè)、農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整通過農(nóng)發(fā)行以貼息的 方式向農(nóng)業(yè)項目提供中長期貸款支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生 活條件的改善促進農(nóng)業(yè)新技術、新產(chǎn)品和新興生物資源等農(nóng) 業(yè)科技開發(fā)和成果轉化增強農(nóng)業(yè)競爭力；二是支持農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村生態(tài)環(huán)境建設促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；三是支持區(qū)域扶貧開 發(fā)加快農(nóng)村貧困人口脫貧致富步伐；四是代理國家農(nóng)業(yè)政策 性補貼和各種形式的支農(nóng)資金代理國際金融組織、國際糧農(nóng) 組織和外國政府對我國農(nóng)業(yè)項目貸款五是將支持中小企業(yè)發(fā)展納入農(nóng)發(fā)行業(yè)務范圍目前在

26、我國經(jīng)濟發(fā)展中貢獻大、效率 高的中小企業(yè)得不到平等金融服務這種格局與經(jīng)濟市場化、 多元化發(fā)展的反差突出導致眾多中小企業(yè)發(fā)展受到制約成為 失業(yè)和隱性失業(yè)原因之一以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為例1997 年前年增就業(yè)600 萬人農(nóng)民人均收入 50%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)； 1997 年后年減少就 業(yè) 100 萬人針對我國下崗職工 1400 萬、每年新增勞動力 1000 萬的現(xiàn)實為解決這一 “瓶頸 ”因素可借鑒國外經(jīng)驗將農(nóng)發(fā)行 轉軌為農(nóng)業(yè)暨中小企業(yè)發(fā)展銀行在繼續(xù)支持糧棉儲備同時重 點支持符合國家產(chǎn)業(yè)政策的中小企業(yè)的發(fā)展六是辦理農(nóng)業(yè)政 策性保險長期以來由于農(nóng)業(yè)的高風險性使得商業(yè)性保險謹慎 涉足 2002 年我國農(nóng)業(yè)保險收入僅 3

27、.3 億元僅占全國保費收入 0.6%農(nóng)民戶均僅兩元多一點建議可通過農(nóng)發(fā)行辦理政策性農(nóng) 業(yè)保險逐步引導商業(yè)性保險辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務切實支持農(nóng)業(yè) 經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展和農(nóng)民收入平穩(wěn)增長 3. 完善政策性銀行組織體 系一是在城市設立針對失業(yè)人員就業(yè)以及小企業(yè)發(fā)展的政策 性銀行擴大城市消費需求解決就業(yè)和中小企業(yè)融資難問題； 二是組建西部開發(fā)、促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性政策 性銀行促進區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展；三是組建國民經(jīng)濟發(fā)展亟待 的政策性金融機構按照經(jīng)濟職能和社會職能分離原則組建社 會開發(fā)互助金融機構、中小企業(yè)金融機構、環(huán)境銀行、政策 性住宅金融機構和科技開發(fā)銀行等四是將四家金融資產(chǎn)管理 公司合并組建為不良資產(chǎn)處臵政策性銀行專門負責我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的處臵在處理現(xiàn)有不良資產(chǎn)的同時用商業(yè)手段 收購各商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)這樣通過政策性金融機構商業(yè)化 手段經(jīng)營可以集中專業(yè)力量、采取多種手段提高不良資產(chǎn)處 臵效率五是建立存款保險銀行構筑我國銀行體系安全網(wǎng)一方 面保存款人的合法利益保證公眾對銀行體系的信心；一方面 為中小金融機構的市場退出提供通道 4. 切實加強政策性銀行 的風險監(jiān)管一是理順央行與政策性銀行資金關系政策性銀行 特別是農(nóng)發(fā)行的資金來源主要靠向郵政儲蓄、商業(yè)銀行發(fā)行 債券和財政撥付央行再貸款作為臨