城市房屋用途改變問(wèn)題研究解析

1、城市房屋用途改變問(wèn)題研究 08-09-05 11:41:00 作者：吳濤 編輯：studa0714摘要: 城市房屋用途取決于兩個(gè)方面 : 一是土地的用途 ,它決定了房屋用途 的走向;二是規(guī)劃設(shè)計(jì)的用途 ,它決定了房屋用途的內(nèi)容 ?“住宅”是專(zhuān)供居住的 房屋, “商業(yè)服務(wù)用房”是從事商業(yè)和為居民生活服務(wù)所用的房屋,二者是兩種完全不同用途的房屋 ?“住宅商用”從土地管理角度上看是改變土地用途 ,將 “居住用地”改變?yōu)椤吧虡I(yè)用地” ;從規(guī)劃上看是變更建設(shè)工程規(guī)劃許可證 內(nèi)容的行為 ; 從房屋的使用功能上看 ,則是改變房屋用途的行為 ?盡管法律行政法 規(guī)對(duì)“住宅商用”是否需要批準(zhǔn)認(rèn)可這一問(wèn)題沒(méi)有作出正

2、面直接明確規(guī)定 , 但這 并不意味著其無(wú)須批準(zhǔn)認(rèn)可 ,事實(shí)上,法律行政法規(guī)從不同的側(cè)面間接明確了這 一點(diǎn)?不強(qiáng)調(diào)“住宅商用”須經(jīng)批準(zhǔn)認(rèn)可必將導(dǎo)致國(guó)家資產(chǎn)的流失 ,挑戰(zhàn)城市規(guī) 劃?rùn)?quán)威,形成不公平競(jìng)爭(zhēng) ?關(guān)鍵詞: 城市; 住宅; 用途;商業(yè)所謂“住宅商用” ,是指業(yè)主將住宅用途的房屋改作商業(yè)服務(wù)用房使用的行 為?“住宅商用”現(xiàn)象的產(chǎn)生與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程密切相關(guān) , 在我國(guó)剛剛開(kāi)始 改革開(kāi)放的年代 ,經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá) , 就居住狀況而言 ,當(dāng)時(shí)的主要矛盾是解決住宅緊 張問(wèn)題,住宅一般不會(huì)另做他用 ; 但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加 快,人口越來(lái)越密集 , 附帶性的商業(yè)需求隨即產(chǎn)生 ,在各種因

3、素綜合作用下 ,“住 宅商用”逐漸成為我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)生活中的普遍現(xiàn)象 ?對(duì)于“住宅商用”問(wèn)題 ,社 會(huì)上一直存在爭(zhēng)議 ,有人完全支持“住宅商用” ,認(rèn)為“住宅商用”既能增加業(yè) 主收入,又能緩解就業(yè)難 , 何樂(lè)而不為呢 ?有人并不完全反對(duì)“住宅商用” ,認(rèn)為 “住宅商用”只要不影響別人 , 別人又何必干涉呢 ?有人則持完全反對(duì)“住宅商 用”,認(rèn)為住宅就是居住的 , 絕對(duì)不能變成經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所 ?對(duì)這一問(wèn)題如何認(rèn)識(shí) ,看來(lái) 還是值得研究和分析的 ?一、“住宅商用”從法律上看是改變房屋用途（一）房屋用途的確定不考慮歷史遺留問(wèn)題 ,單純從規(guī)范的角度上看 ,房屋的用途并不是在其建成 以后才確定的 , 而是在其建

4、成之前就已經(jīng)確定了 ?我們認(rèn)為 , 城市房屋的用途取決 于兩個(gè)方面 : 一是土地的用途 ,二是規(guī)劃設(shè)計(jì)的用途 ?土地的用途決定了房屋用途的走向 ?房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建房之前必須拿到地塊 , 而地塊的用途在供地時(shí)就確定了 ,而且要求開(kāi)發(fā)商須按照其確定的用途進(jìn)行開(kāi)發(fā) 不得擅自改變土地用途 , 國(guó)務(wù)院中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn) 讓暫行條例 1第 18條規(guī)定: “土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定 的土地用途的 , 應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn) ,依 照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同 ,調(diào)整土地使用權(quán)出讓金 ,并辦 理登記?”規(guī)劃設(shè)計(jì)決定了房屋用途的內(nèi)容

5、 ?開(kāi)發(fā)商建設(shè)開(kāi)發(fā)之前必須持有建設(shè)工程 規(guī)劃許可證 , 為了獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可證 ,開(kāi)發(fā)商必須按照建設(shè)工程規(guī) 劃設(shè)計(jì)要求制訂建筑設(shè)計(jì)方案 , 必須制定符合批準(zhǔn)建筑設(shè)計(jì)方案的施工設(shè)計(jì)圖紙 這些規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)房屋具體用途作了明確的界定 ,他們成為建設(shè)工程規(guī)劃許可 證的有機(jī)組成部分 ,已經(jīng)批準(zhǔn)便不得擅自變更 ?如四川省 中華人民共和國(guó)城 市規(guī)劃法 實(shí)施辦法 2第 28條就規(guī)定: “建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃 許可證規(guī)定的內(nèi)容及附件 ?附圖,不得擅自變更 ,確需變更的,須經(jīng)城市規(guī)劃行政 主管部門(mén)同意 ,辦理變更手續(xù) ?”（二）不同用途的房屋具有特定的內(nèi)涵不同用途的房屋具有特定的內(nèi)涵 ?依照建設(shè)部房

6、地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋 （試 行）3的規(guī)定,所謂“住宅” ,依照建設(shè)部房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋 （試行） 的規(guī) 定,是指“專(zhuān)供居住的房屋 , 包括別墅 ?公寓?職工家屬宿舍和集體宿舍 （包括職工 單身宿舍和學(xué)生宿舍 ）等?但不包括住宅樓中作為人防用 ?不住人的地下室等 ,也 不包括托兒所 ?病房?療養(yǎng)院?旅館等具有專(zhuān)門(mén)用途的房屋 ?”所謂“商業(yè)服務(wù)用 房”,是指“各類(lèi)商店 ?門(mén)市部?飲食店?糧油店?菜場(chǎng)?理發(fā)店?照相館?浴室?旅社 ?招待所等從事商業(yè)和為居民生活服務(wù)所用的房屋 ?”“住宅”是專(zhuān)供居住的房 屋,而“商業(yè)服務(wù)用房”是從事商業(yè)和為居民生活服務(wù)所用的房屋,二者是兩種完全不同用途的房屋 ?（三）不同

7、用途的房屋所承載的土地價(jià)值不同我國(guó)對(duì)土地用途有明確的劃分 , 不同用途的土地有不同的使用價(jià)值 , 而且相 互之間不可以混同 ?依照國(guó)務(wù)院中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn) 讓暫行條例第 12條的規(guī)定,國(guó)有土地用途有五大類(lèi) ,分別是居住用地 ,工業(yè)用 地,教育?科技?文化?衛(wèi)生?體育用地 ,商業(yè)?旅游?娛樂(lè)用地,綜合或者其他用地 ? “住宅”之下的用地只能是居住用地 , “商業(yè)服務(wù)用房”之下的用地只能是商業(yè) 用地, 居住用地最高使用年限為 70年, 而商業(yè)用地最高使用年限僅為 40 年, 兩者 單位面積所承載的土地價(jià)值是絕對(duì)不同的 ?（四）“住宅商用”是改變房屋用途“住宅商用”從土地管理角

8、度上看是改變土地用途 ,將“居住用地”改變?yōu)?“商業(yè)用地” ;從規(guī)劃上看是變更建設(shè)工程規(guī)劃許可證內(nèi)容的行為 ; 從房屋 的使用功能上看 ,則是改變房屋用途的行為 ?二、改變房屋用途是否需經(jīng)審批認(rèn)可“住宅商用”是否需要政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn) ,從國(guó)家法律行政法規(guī)的規(guī)定上看 沒(méi)有對(duì)于這一問(wèn)題的明確回答 ?實(shí)踐中對(duì)這一問(wèn)題有不同的理解 :其一是認(rèn)為需要批準(zhǔn)認(rèn)可 ?為了明確這一點(diǎn) , 有的采用地方性法規(guī)的形式予 以明確,如廣州市城市規(guī)劃條例 4第 38條規(guī)定: “建設(shè)工程經(jīng)核發(fā)建設(shè)工程 規(guī)劃許可證后 ,確需要修改立面 ?結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和變更使用性質(zhì) ?功能布局的 ,必須報(bào) 原審批城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn) ?竣工投入使用的

9、建 （構(gòu)）筑物,未報(bào)經(jīng)城市規(guī)劃部門(mén)批 準(zhǔn),不得改變使用性質(zhì)和擅自開(kāi) （堵）外墻門(mén)窗 ?封閉陽(yáng)臺(tái)?搭建棚蓋或在天臺(tái)上建 設(shè)建（構(gòu)）筑物?”河南省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例 5第30條第 2款規(guī)定:“被 拆遷房屋的用途 ?建筑面積按房屋所有權(quán)證的記載為準(zhǔn) ; 房屋所有權(quán)證未記載的 , 房屋用途以建設(shè)工程規(guī)劃批準(zhǔn)文件為準(zhǔn) , 經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)改變 房屋用途的 , 以實(shí)際用途為準(zhǔn) ,建筑面積以房產(chǎn)測(cè)量機(jī)構(gòu)實(shí)際測(cè)量結(jié)果為準(zhǔn) ?”有 的以政府規(guī)章的形式規(guī)定 , 如遼寧鞍山市人民政府的鞍山市住宅用房改變用途 暫行規(guī)定 6 ; 有的以政府文件的方式加以肯定 , 如廣東省惠州市人民政府的 惠州市區(qū)建筑物

10、改變使用功能的若干規(guī)定 7 ?江門(mén)市人民政府的江門(mén)市區(qū) 房屋改變用途補(bǔ)交土地出讓金的規(guī)定 8 ?廈門(mén)市人民政府辦公廳的廈門(mén)市建 筑物使用功能和土地用途變更審批管理暫行辦法 9 ?其二是不強(qiáng)調(diào)必須審批認(rèn)可 ?如江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例 10 第18 條第（ 二） 項(xiàng)規(guī)定: “（被拆遷房屋 , 筆者注） 用途: 以房屋所有權(quán)證書(shū)上標(biāo)明的用途 為準(zhǔn), 所有權(quán)證未標(biāo)明用途的 ,以產(chǎn)權(quán)檔案中記錄的用途為準(zhǔn) ,但對(duì)取得工商營(yíng)業(yè) 執(zhí)照并已持續(xù)營(yíng)業(yè)一年以上的 , 應(yīng)當(dāng)參照經(jīng)營(yíng)用房評(píng)估” ; 長(zhǎng)春市人民政府辦 公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于貫徹實(shí)施 公司法 大力支持全民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn) 11第 13條明確: “允許科

11、技咨詢 ?軟件開(kāi)發(fā)和科技中介等企業(yè) , 在不影響周邊居 民生活環(huán)境的前提下 , 利用家庭住宅或租用居民住宅作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所 ?”依照江 蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例該項(xiàng)“但書(shū)”即“但對(duì)取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照并已持 續(xù)營(yíng)業(yè)一年以上的 ,應(yīng)當(dāng)參照經(jīng)營(yíng)用房評(píng)估”的規(guī)定 , 住宅改為非住宅作為經(jīng)營(yíng) 用房使用的 , 只要取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照并已持續(xù)營(yíng)業(yè)一年以上的 , 在拆遷時(shí)就必須 參照經(jīng)營(yíng)用房予以評(píng)估并補(bǔ)償 , 至于當(dāng)初“住宅商用”是否經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門(mén)的 批準(zhǔn),則不予考慮 ?依照長(zhǎng)春市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)施 公司法 大力支持全民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn) 11第 13 條的規(guī)定 , “住宅商用” 是不需要政府

12、部門(mén)批準(zhǔn)的 ?其三是有過(guò)反復(fù) ,但最后強(qiáng)調(diào)必須批準(zhǔn)認(rèn)可 ?2004年 6月,北京市工商行政管 理局下發(fā)的關(guān)于在居民住宅樓內(nèi)設(shè)立企業(yè)有關(guān)問(wèn)題的通知 , 明確允許企業(yè) （ 或個(gè)體工商戶 ） 以居民樓中的居住用房屋作為住所 （ 經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所 ） 從事科技開(kāi)發(fā) ?咨 詢服務(wù)?市場(chǎng)調(diào)研?企業(yè)形象策劃 ?打字?復(fù)印?圖文設(shè)計(jì)?動(dòng)畫(huà)制作和廣告經(jīng)營(yíng)活 動(dòng),也即不強(qiáng)調(diào)“住宅商用”必須審批認(rèn)可 ;2006 年 6月,北京市工商行政管理 局下發(fā)的關(guān)于從嚴(yán)審查住所使用證明文件的通知 , 明確暫停利用居民住宅從 事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的登記注冊(cè) , 換言之, 如需在住宅里從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng) ,則必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)將 該房屋用途予以改變 ?2000

13、年 11月,廣州市工商行政管理局發(fā)布的關(guān)于企業(yè) 經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記有關(guān)問(wèn)題的通知明確規(guī)定 : “凡沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證 ?建設(shè)工程規(guī)劃許可 證?建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證的違章建筑 ?產(chǎn)權(quán)證注明為住宅的以及宅基地房 , 一 律不發(fā)證” ,換言之, 如需在住宅里從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng) ,則必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)將該房屋用途 予以改變 ;但同年 12 月, 廣州市工商行政管理局出臺(tái)的關(guān)于工商登記放寬政策 問(wèn)題規(guī)定 : “住宅改作商用的 , 提供房產(chǎn)證和租賃合同”即可 ,即不強(qiáng)調(diào)“住宅 商用”須經(jīng)審批 ;2001 年 2月, 廣州市規(guī)劃局發(fā)布的廣州市住宅建筑改變使用 功能規(guī)劃處理辦法 12明確規(guī)定“住宅商用”須經(jīng)審批 ;2005 年 11

14、月,廣州市 規(guī)劃局發(fā)布的關(guān)于貫徹實(shí)施 廣州市房屋租賃管理規(guī)定 的意見(jiàn) 13 再次重申“住宅商用”須經(jīng)審批 ?改變房屋用途是否需要政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)認(rèn)可 , 國(guó)家法律行政法規(guī)對(duì)這一問(wèn) 題雖無(wú)明確的規(guī)定 ,但這并不意味著其無(wú)須批準(zhǔn)認(rèn)可 ?（一）從土地管理工作角度上看國(guó)務(wù)院中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第 27 條規(guī)定: “土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后 ,需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的 , 應(yīng)當(dāng)依照本條例第 18條的規(guī)定辦理 ?”而該條例第 18條規(guī)定: “土地使用者需 要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的 ,應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管 理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn) ,依照本章的

15、有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同 調(diào)整土地使用權(quán)出讓金 , 并辦理登記 ?”在我國(guó), 土地及其上的房屋是緊密結(jié)合的 , 土地的用途與房屋的用途是一致 的?“住宅商用”行為 ,并不單純是房屋用途的改變 , 隨之而來(lái)的是土地用途的改 變,而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的 , 依照國(guó)務(wù)院中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有 土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的規(guī)定 , 不僅需要征得出讓人的同意 , 更需要 經(jīng)過(guò)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)的批準(zhǔn) ?（二）從規(guī)劃管理工作角度上看中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 14 創(chuàng)設(shè)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證 ?建設(shè)工程規(guī) 劃許可證和選址意見(jiàn)書(shū)等“兩證一書(shū)”制度 , 其中,建設(shè)用地規(guī)劃許可證中載明

16、了該宗地的用途 ,也就是說(shuō)同時(shí)明確了該宗地之上房屋的用途 , 中華人民共和 國(guó)城市規(guī)劃法雖然沒(méi)有明確規(guī)定“兩證一書(shū)”所載內(nèi)容不可擅自改變 , 但其所 載內(nèi)容的不可擅改性是不言自明的 ?其第 45條第 2款明確授權(quán): “省?自治區(qū)?直 轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法制定實(shí)施辦法?”我們看看相關(guān)省人大常委會(huì)制定的實(shí)施辦法是如何規(guī)定的 :1. 河南省中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 實(shí)施辦法 15第35條第 1款規(guī) 定: “建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容不得擅自變更,確需變更的必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意 , 并辦理變更手續(xù) ?”2. 江蘇省實(shí)施 中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 辦法 16第 21條規(guī)定“建設(shè) 用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容不得擅自變更?確需變更的 ,必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意 , 并辦理變更手續(xù) ?”3. 山西省實(shí)施 中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 辦法 17第