探索現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制

1、探索現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)設(shè)置馬躍隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化 ,國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理模式已由單 一國有產(chǎn)權(quán)的無限責(zé)任形式 （全民所有制企業(yè)或稱傳統(tǒng)國有企業(yè) ,轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粐挟a(chǎn) 權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)控股或參股且實際控制的有限責(zé)任形式 （公司制企業(yè)或稱現(xiàn)代國有企 業(yè)。這個變化使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制由執(zhí)行企業(yè)法轉(zhuǎn)變到執(zhí)行公司法,從而形成了現(xiàn)代國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制即公司法人治理結(jié)構(gòu)。在這個治理結(jié)構(gòu)中,重新定義了企業(yè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和職能。如何在這個變化中將黨組織的監(jiān)督職能 與企業(yè)的監(jiān)督職能有機(jī)結(jié)合 ,科學(xué)合理地設(shè)置現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制 ,從而有 效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國有企業(yè)中的監(jiān)督作用 ,是

2、一個亟待解決的課題。筆者對此進(jìn)行了 一些探索性的思考 ,僅供參考。一、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀1、實行了公司法人治理結(jié)構(gòu)要研究現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制 ,就首先要了解現(xiàn)代國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制。 目前現(xiàn)代國有企業(yè)普遍按公司法實行了現(xiàn)代企業(yè)制度下的領(lǐng)導(dǎo)體制,即公司法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)就是在企業(yè)設(shè)立股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層,并明確各自的權(quán)責(zé) ,即股東會的出資者所有權(quán)、董事會的決策權(quán)、監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)、經(jīng)理層的執(zhí)行權(quán)。通過 股東會選擇和管理董事會、監(jiān)事會 ,董事會選擇和管理經(jīng)理層 ,經(jīng)理層在企業(yè)內(nèi)部行 使用人權(quán)和管理權(quán) ,監(jiān)事會監(jiān)督董事會和經(jīng)理層這樣的制度安排 ,在企業(yè)形成權(quán)力機(jī) 構(gòu)、決

3、策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機(jī)制。顯然,法人治理結(jié)構(gòu)這樣的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制與傳統(tǒng)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制有明顯差 異。傳統(tǒng)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制目前普遍實行的是黨政聯(lián)席會制度 ,它是建立在企業(yè) 法人代表 （總經(jīng)理或廠長負(fù)責(zé)制和企業(yè)黨委政治核心及保證監(jiān)督作用發(fā)揮的法規(guī)基 礎(chǔ)上 ,形成的一個集決策、執(zhí)行和監(jiān)督三責(zé)為一體的混合型領(lǐng)導(dǎo)體制。而法人治理 結(jié)構(gòu)是一個將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者獨立運行且協(xié)調(diào)的分治型領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個體 制中黨組織沒有直接進(jìn)入 ,較多的是采取 “雙向進(jìn)入、交叉任職 ”的模式間接進(jìn)入 ,即 黨委成員符合條件的可進(jìn)入法人治理結(jié)構(gòu)任職 ,法人治理結(jié)構(gòu)成員是黨員的可進(jìn)入 黨

4、委任職。在這種情況下 ,如果黨委不發(fā)揮組織行為作用 ,那么黨委成員在法人治理 結(jié)構(gòu)中只承擔(dān)個人行為和責(zé)任。2、設(shè)立了以監(jiān)事會為主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制在法人治理結(jié)構(gòu)中 ,監(jiān)事會被設(shè)定為企業(yè)的最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它被賦予了對董事 會決議事項的質(zhì)詢權(quán)或建議權(quán) ;對公司經(jīng)營情況異常時的調(diào)查權(quán) ;對公司財務(wù)的檢查 權(quán) ;對董事、高管人員職務(wù)行為的監(jiān)督權(quán) ;對違法違規(guī)、違反公司章程和股東會決議 的董事、高管人員的罷免建議權(quán) ;對董事、高管人員損害公司利益時的要求糾正權(quán) 和提起訴訟權(quán)等等。監(jiān)事會只對股東會負(fù)責(zé) ,獨立履行上述權(quán)限 ,并可通過程序要求公司 其它各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)作配合。這就是法理上的現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。而

5、實際上在現(xiàn)代國有企業(yè)中一般設(shè)有紀(jì)委 ,它是黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu) ,不僅要開展 黨內(nèi)紀(jì)檢工作 ,還要在維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)、維護(hù)國有資產(chǎn)安全運營、維護(hù)企業(yè)依法經(jīng)營 和加強(qiáng)管理、維護(hù)員工的民主管理民主監(jiān)督權(quán)力等方面履行監(jiān)督職責(zé)。紀(jì)委在黨內(nèi) 的監(jiān)督權(quán)限較明確 ,而由于法人治理結(jié)構(gòu)中沒有紀(jì)委的監(jiān)督定位 ,所以紀(jì)委在企業(yè)中 的監(jiān)督權(quán)限不夠明確。雖然一些企業(yè)的紀(jì)委書記通過 “雙向進(jìn)入、交叉任職 ”擔(dān)任了 監(jiān)事會主席 ,但目前紀(jì)委書記許多是不獨立于企業(yè)的 ,以至交叉任職的監(jiān)事會主席也 不獨立 ,這就影響了監(jiān)事會主席和監(jiān)事會作用的發(fā)揮。還有一些企業(yè)盡管監(jiān)事會主 席獨立 ,但不擔(dān)任紀(jì)委書記 ,這也影響了紀(jì)委在企業(yè)中監(jiān)督作用

6、的發(fā)揮。這就是現(xiàn)代 國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制實際狀況。3、監(jiān)督機(jī)構(gòu)政出多門 ,監(jiān)督責(zé)權(quán)交叉重疊在現(xiàn)代國有企業(yè)中 ,監(jiān)督的機(jī)構(gòu)除了監(jiān)事會和紀(jì)委以外 ,在董事會層面還有獨立 董事和審計委員會具有特定的監(jiān)督職能 ,在經(jīng)營管理層面還有審計、監(jiān)察等監(jiān)督部 門。此外還有股東層面和上級黨政監(jiān)管等方面的檢查監(jiān)督。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)和部門的 監(jiān)督職責(zé)與內(nèi)容有許多是相同或相近的 ,但歸口的領(lǐng)導(dǎo)卻有所不同。監(jiān)事會對股東 會負(fù)責(zé) ,紀(jì)委對同級黨委和上級紀(jì)委負(fù)責(zé) ,獨立董事和審計委員會對董事會負(fù)責(zé) ,審 計、監(jiān)察部門對企業(yè)經(jīng)營 （行政班子負(fù)責(zé) （也有的對董事會或?qū)o(jì)委負(fù)責(zé)。這樣產(chǎn)生的多口監(jiān)督 ,就容易造成某些監(jiān)督事項被多個監(jiān)督機(jī)

7、構(gòu)重復(fù)檢查監(jiān)督 , 相關(guān)的監(jiān)督信息也由于歸口的不同 ,而沒有能夠充分共享 ,以至造成監(jiān)督資源的分散 和浪費 ,使監(jiān)督效率不高。還可能造成某個監(jiān)督事項被各監(jiān)督機(jī)構(gòu)都 “漏掉”降,低了 監(jiān)督的有效性。最終造成監(jiān)督主體不明確 ,監(jiān)督責(zé)任不落實。二、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在問題的分析通過以上綜述 ,我們發(fā)現(xiàn)以下幾個問題影響著現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的運 行,現(xiàn)做簡要分析。1、現(xiàn)代國有企業(yè)黨委作用的定位在傳統(tǒng)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制下 ,黨委在黨政聯(lián)席會中具有重要席位 ,是直接參加決 策的。而在現(xiàn)代國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制下 ,黨委在法人治理結(jié)構(gòu)中沒有定位 ,作用方式是 參與決策。盡管實行 “雙向進(jìn)入、交叉任職 ”

8、但,由于沒有明確進(jìn)入治理結(jié)構(gòu)中的黨 委成員是否要履行組織行為 ,所以并沒有從實質(zhì)上改變領(lǐng)導(dǎo)體制變化后企業(yè)黨委的 作用定位 （起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨組織如黨組除外。那么黨委參與決策的方式為什么不統(tǒng)一規(guī)定為由進(jìn)入法人治理結(jié)構(gòu)中的黨委成 員履行組織行為 ,即按黨委集體決定的意見在各自參加的會議上進(jìn)行表決呢 ?這是因 為:（1 如果硬性規(guī)定為履行組織行為 ,黨委的作用定位可能轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策主體 ,這與法人 治理結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計目標(biāo)相悖。而法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心,現(xiàn)代企業(yè)制度是一種符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律的、科學(xué)先進(jìn)的企業(yè)制度,是我國企業(yè)改革的方向 ,必須堅持實行。所以黨委的作用不能越位。 (2 雙向進(jìn)入條

9、件可 能不具備?，F(xiàn)代國有企業(yè)在選擇董事會、監(jiān)事會成員和董事會選擇經(jīng)理層時,已越來越多地采用國際國內(nèi)市場化配置方式來聘用經(jīng)營型人才 ,而這些人當(dāng)中許多不是 黨員,無法進(jìn)入黨組織 ;另一方面 ,黨組織負(fù)責(zé)人可能由于某些方面原因也不一定被選 擇進(jìn)入董事會、監(jiān)事會或經(jīng)理層。這就使進(jìn)入法人治理結(jié)構(gòu)中的黨委成員履行組織 行為的方式難以實現(xiàn)。 (3 由于企業(yè)黨委掌握的經(jīng)營信息不對稱、人員素質(zhì)構(gòu)成不 同、目標(biāo)價值取向特殊 ,所以對重大經(jīng)營決策的參與意見存在一定難度和風(fēng)險 ,從效 率上也難以保證快速反應(yīng) ,因此讓進(jìn)入法人治理結(jié)構(gòu)中的黨委成員將黨委的決定意 見作為自己履行職務(wù)時的抉擇也是不盡科學(xué)的。顯然要求進(jìn)入法

10、人治理結(jié)構(gòu)中的黨委成員履行組織行為在實踐中很難做到,但這些成員中擔(dān)任董事會或經(jīng)理層負(fù)責(zé)人的 ,如董事長兼黨委書記或總經(jīng)理兼黨委書 記的 ,實際上在沒有履行組織行為的情況下往往以雙重身份表態(tài) ,這在黨內(nèi)容易造成 個人說了算 ,違反民主集中制的現(xiàn)象。從以上分析可以看出 ,現(xiàn)代國有企業(yè)黨委的作用定位為決策已經(jīng)不適合 ,即使是 參與決策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在現(xiàn)代企業(yè)制度下發(fā)揮黨 委的政治核心作用 ,我們應(yīng)該以實事求是、與時俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度來探索。筆者認(rèn)為 , 黨在現(xiàn)代國有企業(yè)的作用方式應(yīng)該由以決策為主的形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督為主的形式。 即黨委參與決策的主要方式是對法人治理結(jié)構(gòu)的合規(guī)運行

11、進(jìn)行監(jiān)督 ,通過這種監(jiān)督來規(guī)范企業(yè)行為 ,確保黨和國家的方針、政策、法律和規(guī)章在企業(yè)得以貫 徹執(zhí)行 ,從而實現(xiàn)黨對國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo) ,起到政治核心作用。2、監(jiān)事會獨立性對履行監(jiān)督職責(zé)的影響監(jiān)事會在法人治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督定位 ,決定了它必須獨立于董事會和經(jīng)理層 ,只 有保持獨立性才能真正履行監(jiān)督責(zé)任。目前一些監(jiān)事會沒有發(fā)揮應(yīng)有作用,不能有效地對董事會、經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督 ,主要原因就是缺乏獨立性。尤其是監(jiān)事會主席的 不獨立更是影響監(jiān)督的開展。是什么原因造成不獨立的哪 ?按法人治理結(jié)構(gòu)的要求 ,監(jiān)事會與董事會一樣是由 股東會決定的 ,只對股東會負(fù)責(zé) ,這從理論上界定了監(jiān)事會的獨立性。但實際上許多 現(xiàn)代

12、國有企業(yè)的董事會成員與監(jiān)事會成員之間 ,或在國有股東單位具有上下級關(guān)系 , 或在同一黨委中具有上下級關(guān)系 ,這自然會使監(jiān)事會與董事會之間產(chǎn)生被動關(guān)聯(lián) ,從 而造成了監(jiān)事會與董事會之間的不獨立。在監(jiān)事會與經(jīng)理層之間,由于監(jiān)事會成員許多是由公司內(nèi)部人員組成的 ,其待遇等利益關(guān)系都在本公司并由經(jīng)理層決定 ,這會 使監(jiān)事會與經(jīng)理層之間產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián) ,從而造成了監(jiān)事會與經(jīng)理層之間的不獨立。以上分析了監(jiān)事會成員的獨立性狀況 ,而監(jiān)事會主席的獨立性狀況又是如何呢 ? 法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計的監(jiān)事會主席應(yīng)該是獨立的。而在現(xiàn)代國有企業(yè)中,監(jiān)事會主席許多是由紀(jì)委書記擔(dān)任的 ,在目前情況下 ,紀(jì)委書記普遍是不獨立于公司的

13、 ,它直接或 間接地受制于董事會和經(jīng)理層 ,這樣監(jiān)事會主席也就不獨立了。監(jiān)事會成員尤其是監(jiān)事會主席不獨 立,會造成監(jiān)事會虛設(shè)弱化、股東責(zé)任感降低、工作主動性下降、不敢監(jiān)督不愿監(jiān) 督,甚至與被監(jiān)督者 “融為一體 ”、嚴(yán)重失職。所以必須要解決監(jiān)事會主席和監(jiān)事會 的不獨立問題 ,首先要解決紀(jì)委書記的不獨立問題。3、現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)政出多門、監(jiān)督責(zé)權(quán)交叉重疊 ,這個現(xiàn)象反映了現(xiàn)代國有企業(yè)特有的 監(jiān)督體制格局 ,它具有一定的合理性和現(xiàn)實性。但從實質(zhì)上看 ,主要是還沒有真正確 立一個獨立有效的監(jiān)督主體 ,能夠?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行全面有效地監(jiān)督 ,以滿足股東及各方對 監(jiān)督的需求。因而各監(jiān)督方從不同

14、角度進(jìn)行各自職能要求的監(jiān)督檢查,但這些監(jiān)督大多是單獨作戰(zhàn) ,沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào) ,各監(jiān)督方缺少統(tǒng)籌和協(xié)同 ,監(jiān)督資源難于共享 ,監(jiān)督合 力難以形成 ,監(jiān)督工作難于深入和持久 ,所以實際監(jiān)督效果往往不夠明顯。此外 ,多方 的監(jiān)督檢查還可能會給企業(yè)增加重復(fù)監(jiān)督的負(fù)擔(dān) ,造成監(jiān)督成本過高。在傳統(tǒng)國有企業(yè)中 ,紀(jì)檢監(jiān)察工作是由紀(jì)委統(tǒng)一協(xié)調(diào)的 ,企業(yè)內(nèi)外各監(jiān)督方都與 紀(jì)委接口 ,便于工作統(tǒng)籌和協(xié)同 ,資源也可以共享 ,監(jiān)督效果較好。在現(xiàn)代國有企業(yè)中 , 雖然監(jiān)事會已被明確為監(jiān)督主體 ,但由于不獨立等主要原因造成它的監(jiān)督地位還沒有真正確立 ,所以監(jiān)事會還沒有完全被各監(jiān)督方認(rèn)可 ,以至它對監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 作用

15、還沒有發(fā)揮到位。顯然 ,要從根本上解決現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)的問題 ,必須盡快解決監(jiān)事會不獨立等實際問題 ,真正確立它的監(jiān)督主體地位 ,做實監(jiān)事會 , 發(fā)揮它在企業(yè)的監(jiān)督主導(dǎo)作用。三、科學(xué)設(shè)置現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的新思路根據(jù)上述問題的分析 ,現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題亟待解決。筆者 本著科學(xué)創(chuàng)新 ,即正確認(rèn)識事物的規(guī)律 ,進(jìn)行符合規(guī)律的探索創(chuàng)新這種態(tài)度 ,并結(jié)合自 己的實踐和思考 ,提出一些解決問題的新思路 ,不妥之處 ,請與指正。1、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)設(shè)置 為了解決現(xiàn)代國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的黨委定位問題、同時解決現(xiàn)代國有企 業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在的監(jiān)事會不獨立以及監(jiān)

16、督機(jī)制不協(xié)調(diào)問題 ,我們有必要對現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行調(diào)整完善 ,從而做到 科學(xué)設(shè)置。那么如何做到科學(xué)設(shè)置呢 ?以本文前面所述 ,如果現(xiàn)代國有企業(yè)黨委的作 用定位主要以監(jiān)督為主 ,那么就要在法人治理結(jié)構(gòu)中選擇其實現(xiàn)的途徑 ,顯然將其融 入以監(jiān)事會為主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制是最合適的選擇。我們可以這樣設(shè)計:黨委成員不再進(jìn)入董事會或經(jīng)理層 ,黨委書記在保證獨立性的前提下進(jìn)入監(jiān)事會 ,并擔(dān)任監(jiān)事 會主席 ;同時紀(jì)委書記在解決獨立性問題的前提下?lián)伪O(jiān)事會副主席 ;組成的監(jiān)事會 中黨委成員和紀(jì)委成員之和達(dá)到監(jiān)事會成員半數(shù)以上。由于監(jiān)事會成員可以列席董 事會,所以這種設(shè)計可以使黨委書記、紀(jì)委書記以及進(jìn)入監(jiān)

17、事會的其它黨組織成員 均可全程參與決策 ,參與決策的方式體現(xiàn)為履行監(jiān)督職能 ,即在監(jiān)事會職權(quán)范圍內(nèi)履 行其組織行為。這就是科學(xué)設(shè)置的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。通過這樣的制度安排 ,可以解決以下問題 :(1 黨委作用的定位與法人治理結(jié)構(gòu)的 兼容問題。在現(xiàn)代國有企業(yè)中 ,既要完整發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督作用 ,又要有效發(fā)揮黨組織的政治核心作用 ,兩者的科學(xué)結(jié)合點應(yīng)在監(jiān)督職能上。只有 將黨組織作用融入監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制 ,才能使黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)有機(jī)兼容。這樣 ,黨 組織和監(jiān)事會的作用方向一致 ,可以形成合力 ,監(jiān)督更加有效。同時這種設(shè)置也便于 黨組織通過監(jiān)事會對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。 (2 解決監(jiān)事

18、會的獨立性問題。由于這種設(shè)置 , 使進(jìn)入監(jiān)事會的黨組織成員全都與董事會和經(jīng)理層保持了獨立,所以監(jiān)事會和監(jiān)事會主席也就獨立了。這樣就可以真正確立監(jiān)事會的監(jiān)督主體地位。 (3 這種科學(xué)設(shè) 置的有效實施可解決監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)的問題。2、建立完善讓監(jiān)事會獨立運作的制度環(huán)境監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間不能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系尤其是利益關(guān)系?，F(xiàn)代國有企業(yè)的國 有股東單位應(yīng)該在有關(guān)管理制度上明確規(guī)定監(jiān)事會與董事會、經(jīng)理層各人員之間不 能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系 ,必須相互獨立 ,并在選派董事、監(jiān)事時符合獨立原則。此外 ,股東會 應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)事會的聯(lián)系 ,按其職責(zé)對監(jiān)事會管理到位 ,對公司中所涉及有關(guān)監(jiān)事自身 的各種事項決定權(quán)均要轉(zhuǎn)移給股東會。由于交叉任職 ,當(dāng)前急待解決的是紀(jì)委書記 不獨立的問題。這就要求對紀(jì)委書記實行垂直管理 ,即由國有股東單位統(tǒng)一直接管 理(包括任免推薦、工作匯報、考核監(jiān)督、薪酬待遇、人員交流等。如能做到以上 這些,監(jiān)事會運作的獨立性就會明顯提高。3、形成以監(jiān)事會為主導(dǎo)的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制盡快確立科學(xué)設(shè)置的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制 ,使監(jiān)事會的監(jiān)督主體地位明 顯突出。