后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕考

1、后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕考誰也沒有理由把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題完全歸罪于農(nóng)業(yè)稅收的存在，但 不可否認(rèn)，它確實是農(nóng)村問題的一個誘因。當(dāng)我們試圖從體 制上尋找根源時，更應(yīng)從機制上著眼現(xiàn)實， 尋求突破。所以， 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能這一老話題更富有時代新意。按照常規(guī)，每年麥?zhǔn)找院筻l(xiāng)鎮(zhèn)干部們都將迎戰(zhàn)每年最難 最苦的中心工作征收農(nóng)業(yè)稅。但今年的情況卻不同于往年。XX年7月，筆者在陜西省延安、西安、安康等市調(diào)查 時看到：已取消農(nóng)業(yè)稅地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正忙于角色換位，還執(zhí)行 著稅征政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正忙于征稅的準(zhǔn)備。農(nóng)稅取消政策執(zhí)行的遲早形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的差別，但不 約而同的是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在思索同樣一個問題：5年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)該何去何從？不同的是，西安、

2、延安等地不再收稅的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)已開始艱難探路，而更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)如同進(jìn)入考場之前一樣有些 緊張。功能異變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扮演“收費站”終于甩掉了收稅的愁 帽子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該輕松許多吧？不盡如此。陜南山區(qū)的一位鄉(xiāng)長告訴筆者：“不再收稅，仍為錢愁，工作是輕松了，心情卻沉重了。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部， 我們最頭疼的是收稅，又不得不下狠心去收稅，因為收不到 錢大家工資沒著落，而收到錢也只能吃個半飽。”他無奈地說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一直是上靠補貼、下靠收稅，什幺稅率高就 發(fā)展什幺。5年之后，一旦全部取消了農(nóng)業(yè)稅，我不知道鄉(xiāng) 鎮(zhèn)會變成啥樣？到時候閑人怎幺打發(fā)？干部工資拿什幺保 證？ ”在調(diào)查中我們也明顯感覺到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這種疑慮的心長期以來，農(nóng)村稅收主要

3、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來完成，鄉(xiāng)官幾乎 變成專職稅官，收稅成為鄉(xiāng)干部從年頭到年尾的主要業(yè)務(wù)。 這個尷尬的現(xiàn)實，曾令很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)深受其苦，使他們始終處在 收稅和缺錢的漩渦中。缺錢，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不放過任何創(chuàng)收的機會。漢中市城固縣 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們普遍反映： 為錢所困，是他們難以實現(xiàn)“小政府、 大服務(wù)”的主要原因。無論稅改之前還是稅改之后，錢，始 終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為頭疼的事。稅費改革前，各村三提五統(tǒng)資金實 行村籌鄉(xiāng)管，這部分錢成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中的一點“活錢”，尚可 以用于一些不可預(yù)計的開支。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中無一分錢可 以支配，就只有想些其它主意。他們所說的主意，一是變相利用土地、城建、計生等涉 農(nóng)收費部門從農(nóng)民手里收一些；二是巧借名目從

4、上級“爭取”一些；三是不惜高額回扣從外地買稅。據(jù)某縣XX年7月組織的一次財務(wù)大檢查，全區(qū)92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或利用職權(quán)搭車收費、 克扣農(nóng)民退耕還林糧錢，或巧借名目騙收項目資金，甚至挪 用村級交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的集體積累。其中一個鎮(zhèn)竟然以40余萬元的高額回扣買到120萬元地稅充了財政收入的欠賬。這 次檢查的結(jié)果是，全縣一年里有600多萬元違規(guī)資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)無情的消耗了。即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然處于饑餓狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體 工資難以保證，從信用社貸款或借高息貸款成為謀求收支平 衡的一種手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)如同滾雪球一般。對錢的過度依賴，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村“收費站”，而其 服務(wù)功能正在異化，工作方法正在簡化。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部能力

5、的評價，主要以能不能收來農(nóng)業(yè) 稅，能不能完成創(chuàng)收任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，甚至實行任務(wù)包干，與工 資和晉升評優(yōu)掛鉤，于是創(chuàng)造出從年頭到年尾，大兵團作戰(zhàn) 和小分隊作戰(zhàn)等種種辦法。而且，這種帶著明顯強收硬逼的 辦法成為農(nóng)村工作的基本方法。除“收糧要款”之外，習(xí)慣 大兵團作戰(zhàn)的還有“刮宮引產(chǎn)”。情勢所致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對收稅輕車熟路，但對于處理農(nóng)村 糾紛、經(jīng)濟發(fā)展等事情時常顯得束手無策，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 中更喜歡使用著強推硬逼的辦法，干群關(guān)系由此而緊張起 來，群眾將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱作要錢、要糧、要命的“三要”干部， 足見他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的厭惡。利字當(dāng)頭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身利益的追求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對農(nóng)村 建設(shè)的熱情。在一些縣市調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，許

6、多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民的需 求其實很了解，也很同情，但因為忙于創(chuàng)收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作安排已堅定不移地鎖定在財源建設(shè)、集鎮(zhèn)開發(fā)、計劃生育等可以創(chuàng)收的目標(biāo)上，他們很難有所作為，也沒錢為農(nóng)民辦事。轉(zhuǎn)身的難題和不同的答卷以稅收為主業(yè)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能異化；傳統(tǒng)的工作方式， 又導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難有所長。隨著稅改和計生法的實施，催糧 要款將走向終結(jié)，刮宮引產(chǎn)將交由執(zhí)法部門，習(xí)慣于傳統(tǒng)的 以“兩大主業(yè)”為己任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已手足無措。西安市周至縣的一位鄉(xiāng)干部告訴記者，他正處于兩種危機之中：一個是稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)會不會壓縮，自己怎幺辦？ 一個是多年養(yǎng)成的工作方法不是一天兩天就能轉(zhuǎn)變的。而且 過去對收稅是拿手好戲，荒廢了其它能力的鍛煉，現(xiàn)

7、在好象 什幺都不會了。處于矛盾和困惑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員們，他們正經(jīng)受著這樣一個現(xiàn)實問題：農(nóng)村建設(shè)由誰來辦？原先的欠賬由誰來還？陳欠 稅款還收不收？稅改以后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，農(nóng)民對 于道路、水利、醫(yī)療等農(nóng)村事業(yè)的資金需要，一下子失去穩(wěn) 妥來路，稅改后規(guī)定農(nóng)村事業(yè)米取“一事一議”的辦法，但 實際操作十分困難。安康市一位村辦小學(xué)校長指著破爛的教 室訴苦說：學(xué)校的危房需要改造，按設(shè)計需要45萬元，按照“一事一議”的辦法和人均每年集資不超過15元的最高限定，這個1000來人的村子集夠這筆資金至少需要25年基于對未來政策的預(yù)想，許多干部已經(jīng)在早早地謀算 年之后的退路。武功縣一位鄉(xiāng)長苦澀地說：“他們鄉(xiāng)的機關(guān)

8、食堂已經(jīng)有半年沒開伙了。鄉(xiāng)干部們各懷心思，跟領(lǐng)導(dǎo)鬧別 扭，都說連工資都拿不到手、連自己的肚子都填不飽，哪來 心思服務(wù)農(nóng)民呢？”他說，國家對稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去向又沒有 文字東西，十分模糊，鄉(xiāng)上只能自找路子。更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是在經(jīng)過短暫的迷茫之后逐步理清了思 路。在今年已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅的西安、延安兩市我 們看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新找到了工作重點，立足實際為農(nóng)民服 務(wù)。有的率先打破傳統(tǒng)工作方式下的部門設(shè)置，改七站八所 為幾個服務(wù)辦。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新組合成立與當(dāng)?shù)禺a(chǎn) 業(yè)對應(yīng)的服務(wù)隊，還有些地方發(fā)動干部領(lǐng)辦企業(yè)、搞技術(shù)承 包、外出打工。然而，農(nóng)民們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的效果仍然不太滿意。他們認(rèn) 為，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求

9、不高，主要是一些修路、通電、吃水等 直接問題，但被大多數(shù)地方忽視了。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表面像是在為 民服務(wù)，實際上是在裝腔作勢，擺個樣子而已。在調(diào)查中我們也注意到另一種值得警惕的苗頭，少數(shù)地 方仍然采取以收入定去留的管理辦法。陜南某鎮(zhèn)規(guī)定：每年 向鎮(zhèn)財政交1.5萬元可以拿工資休假；能給財政創(chuàng)收1萬元的可以不上班；有其它門路的可以發(fā)40%工資請長假。還有些地方仍然向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和站所下達(dá)XX 10000元不等的創(chuàng)收 任務(wù)。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了防止歷年尾欠成為爛賬和農(nóng)民故意拖 欠，也準(zhǔn)備采用一些“超?！笔侄?，計劃以糧補抵扣。凡此 種種，逼著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部搞創(chuàng)收的做法在各地普遍存在。其實，變革沿用了幾十年工作方式，無異于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)

10、的一 次考驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)型中會不可避免地產(chǎn)生種種陣痛。首先是 思想上難以從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)，因為思維的慣性依然存在；另 一方面是這種轉(zhuǎn)型需要成本，主要是加大了人員培訓(xùn)的開 支；另外，服務(wù)型、技術(shù)型干部比較緊缺。這些都是職能轉(zhuǎn) 變的障礙。更重要的是這種職能轉(zhuǎn)型需要體制轉(zhuǎn)型相配合，也需要 采取對縣鄉(xiāng)之間事權(quán)、財權(quán)重新分工的綜合改革措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部們認(rèn)為，如果上級仍然以任務(wù)考核為重，或者依然采取 過去的老一套，縣級財政仍以財力自保為重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能即使 轉(zhuǎn)變了也會轉(zhuǎn)回來。功能回歸需要體制創(chuàng)新有關(guān)人士認(rèn)為：稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制長期積累的矛 盾凸顯。主要是人往哪里去？錢從何處來？事該怎幺干？因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部征收稅款這一主要任務(wù)將逐步消失，一 些原有職能即將弱化，幾十年一貫履行的“安排生產(chǎn)、催糧 要款，結(jié)扎引產(chǎn)”三大項不復(fù)存在，干部偏多問題再次凸顯 出現(xiàn)。另外，雖然中央和省級政府會通過轉(zhuǎn)移支付的辦法對 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行補償，但缺口仍然很大，難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本 的運轉(zhuǎn)支出，而且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還欠債，更何況又面臨教育、修路等公益事業(yè)投入。他們分析，產(chǎn)生這些問題的主要原因是體制不順，同時也有機制的偏差。因為職責(zé)界定不清、事務(wù)繁雜而導(dǎo)致顧此 失彼，又因為機制不健全、程序不規(guī)范導(dǎo)致效率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn) 對應(yīng)縣級機構(gòu)設(shè)立了站、 辦、所，實行分級負(fù)責(zé)、層次管理， 這樣的機構(gòu)設(shè)置和工作機制，帶有明顯的行政事務(wù)