BOT模式下的社會公益性項目投資風險分析3900字

1、BOT模式下的社會公益性項目投資風險分析3900字 摘要：公用事業(yè)是關系民生且影響公共利益的經(jīng)濟行業(yè)。改革開放后，我國公用事業(yè)一直存在資金缺乏，公用設施建設嚴重滯后，現(xiàn)行體制弊端等問題。為解決上述問題，中央政府在20世紀80年代初開始有計劃地推行BOT模式，目前該模式的發(fā)展已比較規(guī)范，應用也在逐步推廣。因此文章重點研究BOT模式下的政府在公益性項目投資中所面對的風險，力圖為我國BOT模式的公用事業(yè)項目風險規(guī)避與廣泛應用做出貢獻。 畢業(yè)關鍵詞：BOT；政府；公益性項目；投資；風險一、引言BOT，是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，意思是“建設-經(jīng)營-移交”。是政府與私人

2、資本以公共基礎設施的建設和經(jīng)營為標的的合作關系。通常情況下，政府就某個基礎設施項目與非政府部門的項目公司簽訂特許權協(xié)議，授予簽約方的項目公司來承擔該項目的投資、融資、建設、經(jīng)營和維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內，這個項目公司向設施使用者收取適當?shù)馁M用，由此來回收項目投入融資、建造、經(jīng)營和維護成本，并獲取合理回報；政府部門則擁有對這一基礎設施項目的監(jiān)督權、調控權；特許期滿，簽約方的項目公司將該基礎設施無償移交給政府部門。由此可以看出，BOT模式的實質是一種“委托管理與經(jīng)營”。同時，這種委托管理與經(jīng)營還有一個特征，即財產的所有權始終在委托人手里，經(jīng)營管理人沒有處置權。而BOT模式正是體現(xiàn)了這樣一種性質

3、：私營企業(yè)是受政府委托建設與經(jīng)營一項基礎設施的，所有權不但一直在政府手中，而且私營企業(yè)的服務也處于政府監(jiān)督之下。私營企業(yè)只是在一個約定的期限內經(jīng)授權經(jīng)營某一工程項目，期限屆滿時就交由政府管理而沒有自行處置權。這就決定了BOT模式從一開始就具有兩權分離的特征而不是國家財產的私有化。BOT所涉及的領域一般為關系國計民生的公共設施、公益事業(yè)等基礎設施項目，由于國家財力有限及壟斷專營帶來的效率低下，管理混亂等原因，這些本應由國家投資、壟斷專營的領域，不得不引入私人資本。一方面，引入私人資本尤其是外國私人投資，可以減少政府舉債責任和財務負擔，將項目風險轉移到私人投資者身上；另一方面，也可以加快公共基礎設

4、施建設進程，改進投資和管理模式，提高效率。為有效控制私人投資先天所具有的市場性、牟利性可能帶來的不利影響，BOT將公共基礎設施建設經(jīng)營分解為投資建設、經(jīng)營回報和無償移交三個階段，把投資建設、經(jīng)營回報與直接政府職能相分離，辟為可以投入產出的領域，從而使私人資本對公共基礎設施的控制權被限制在一定時間、范圍內，保證了政府對公共基礎設施的最終控制權。私人投資者則通過有效地利用特許期內享有的融資、建設、經(jīng)營、管理某特定項目的特許權來達到牟取高額利潤的目的。在本質上講，BOT是將本國和本地區(qū)的那些本應由公營機構承建和運營的公用設施項目，通過政府授權模式特許給某個私營機構來建設和經(jīng)營，以市場換取項目建設資金

5、的一種特殊的直接投資模式。從社會公益性項目風險分擔角度來看，風險的承擔者主要有建設承包商、投資者和政府。但是，政府在這個過程中一直扮演操縱者的角色，所以，無論它是否參與項目建造，都會承擔巨大的風險。本文特從政府的角度分析社會公益性項目投資的風險所在。二、關于投資者的資質（一）資本、技術和專業(yè)運營方的聯(lián)合各地在各類項目上已廣泛采用BOT方式，既有通過招標形式進行的，也有直接協(xié)商的。一方面，由于政府產業(yè)政策支持的環(huán)保類基礎設施項目具備穩(wěn)定高額的回報，各種形式的資本蜂擁而入，一定程度上形成了競爭，增大了政府選擇投資人的余地；另一方面，出于地方保護或行業(yè)、部門利益驅使，并全未按照最體現(xiàn)多方共贏原則將項

6、目交給最適宜的投資者；投資者大多數(shù)是僅僅擁有資金，對投資項目的建設和運營是外行。他們雖然可以要求最低的利益回報，卻往往在項目建設過程中或建成后將設施轉讓給另一家運營企業(yè)；再一方面，有些地區(qū)急于吸收投資，對投資方不經(jīng)過慎重的比較和選擇，忽略了政府承擔的更大風險。因此，為了體現(xiàn)市場經(jīng)濟的公平原則，杜絕暗箱操作和滋生腐敗，充分選擇具有最優(yōu)的融資、技術、收益組合的投資方案，最有效的方式是招標確定投資商，同時必須要求資本方與技術和專業(yè)運營方的聯(lián)合。否則，則有可能導致項目癱瘓、陷入連帶債務困境、項目質量不達標，甚至對簿公堂等嚴重后果。（二）保持項目質量與國家標準的一致性對于國家財力來講，許多公益項目如環(huán)境

7、保護是“高消費”的活動，其也將隨著社會的進步逐步提高標準。然而一項公益設施的工藝選擇受技術發(fā)展的影響很大，一旦定型，難以更改。特別是對于BOT模式的投資，長達二十多年的特許經(jīng)營期，隨著人民對公益設施需求的逐步提高，必將導致國家標準的不斷提高。如何使已在多年前的技術條件下按選定的工藝建成的設施進一步符合新的標準，既不能限制發(fā)展，又不能給投資者帶來過大的風險，是需要政府在特許經(jīng)營協(xié)議中慎重考慮的。這就需要保留分期建設的可能，并在規(guī)劃用地時不但是要考慮規(guī)模的擴大，還要考慮進一步進行深度處理的工藝擴展性，這就對投資商的經(jīng)濟實力、專業(yè)營運資質、專業(yè)信譽提出了更高的要求。三、關于政府補償（一）對投資者的補

8、償有些公益性項目同時具有經(jīng)營性的特征，即項目本身雖有一定的收益，但尚不足以盈利。如以污水處理為代表的環(huán)保基礎設施具有很強的公益性，世界銀行1994世界發(fā)展報告將其劃定為準經(jīng)營性。為了吸引投資方，必須由政府給予一定的補償。這種補償政府雖然不必一次性投入，是以未來長時間低額的支出換取提前發(fā)揮社會效益的基礎設施的最低代價。但是不能忽視這筆支出的存在。（二）為克服“鄰避效應”而對利益受損人進行合理的補償在公益性項目建設與運營中所出現(xiàn)的鄰避效應，是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府在民主行政的條件下不可回避的決策困境。鄰避效應（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地單位因擔心建設項目

9、對身體健康、環(huán)境質量和資產價值等帶來不利后果，而采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。由于公益性項目的發(fā)起與實施單位主要是政府本身，解決公益性項目的鄰避效應，關鍵是由政府采取適當?shù)难a償措施。傳統(tǒng)的補償理論傾向于強調物質性補償，即根據(jù)居民經(jīng)濟條件受影響的程度，相應安排補償方案。從一般實踐看，在居民獲得滿意的經(jīng)濟性補償情況下，鄰避效應的發(fā)生概率和危害程度通常都是可控的。但是政府財政能力的有限、各項規(guī)章制度的限制、在計算居民損失上的不科學以及其他因素，往往使得補償力度與居民期望之間存在較大差距。在補償原則不清楚、補償對象難以界定、補償方式難以有效執(zhí)行、同時資金來源有限情況下，各國

10、政府都面臨如何構建真正行之有效的公益性項目補償機制的棘手問題。四、關于產權在民營資本出現(xiàn)以前，對外商投資的項目政府擔心產權完全歸外商對國家和人民有危險，所以堅持設施產權的有條件擁有和處置權，并必須于預定年限內移交政府。隨著投資多元化的發(fā)展，國內資本包括民間資本、國有背景的資本在大量地成為投資方，在這種情況下，采用BOT的變形BOO模式成為可能。BOO模式下，投資者按照與政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議永遠擁有設施的產權和經(jīng)營權，并應保證設施的生產效率和持續(xù)改進。因為BOO模式下投資回報持續(xù)時間更長，此時可以進一步降低政府補償?shù)膯蝺r。因此這種模式被廣泛采用，然而這也加大了政府進行管理和監(jiān)督的風險。一旦出現(xiàn)

11、投資者不履約，或執(zhí)行不力，就會出現(xiàn)政府不可控制的局面。五、不可抗力風險不可抗力風險指項目建設過程中不可預見、無法克服和避免且給項目造成的損壞或毀滅的風險。不可抗力風險主要包括自然界風險和社會風險。自然界風險主要有地震、風暴、泥石流、反常的惡劣天氣，惡劣的現(xiàn)場條件，周邊存在對項目的干擾源，工程建設可能造成對自然環(huán)境的破壞，不良的運輸條件可能造成的供應中斷等。社會風險主要有宗教信仰沖突，社會治安的穩(wěn)定性，勞動者的文化素質和社會風氣等。這些情況發(fā)生后，不但項目建設失敗，還需要由政府出面進行協(xié)調與善后。政府及其主管部門在BOT項目運作中還有其他各種風險，如當政府對環(huán)境基礎設施的市場潛力和價格趨勢把握不

12、清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大居民和政府負擔；缺乏項目談判及BOT知識學習和積累，投資商因此鉆政策法律空子達成不平等合同條款來損害政府及用戶的經(jīng)濟利益；政府及其有關部門為投資方做出免國有化、特殊征收、外匯兌換、同業(yè)同地競爭禁止保護及政策優(yōu)惠以外的商業(yè)擔保等。作為防范機制，僅有各類格式合同范本尚不足以應對各種具體而特殊的風險障礙，BOT項目主辦方最好是通過全程聘請具有BOT實踐經(jīng)驗的律師作為專業(yè)法律顧問，通過全過程參與起草審查合同、合同管理、商務談判、資信調查、出具法律意見書等方式，為政府及其授權部門提供全程BOT法律服務來防范因此可能發(fā)生的風險。參考文獻：1、李靜武.政府在BOT國際投資方式中的地位和作用J.哈爾濱學院學報,20