淺談憲法與行政法中的法律保留原則

1、淺談憲法與行政法中的法律保留原則一、前言 至改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府已成為了我國(guó)政府的主要職能。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中取得了飛躍性的進(jìn)步與發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府方面仍存在著較大的缺陷：一方面，本該由政府供給的公共服務(wù)因沒(méi)能得到政府及時(shí)處理，致使服務(wù)質(zhì)量得不到保障；另一方面，現(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)仍處于力量薄弱的狀態(tài)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面存在不平等對(duì)待。并且，在現(xiàn)有社會(huì)中，居民住房、社會(huì)保障、司法問(wèn)題、社會(huì)治安以及低保戶等，種種與群眾利益相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題都還未能夠得到政府妥善解決。 要想此類(lèi)問(wèn)題得到妥善處理，則必須對(duì)政府的運(yùn)作方式及其理念進(jìn)行改良。為此，建設(shè)和諧社會(huì)，構(gòu)建服務(wù)型政府已成為了我黨現(xiàn)階段的發(fā)展目標(biāo)。 根

2、據(jù)構(gòu)建服務(wù)型政府這一目標(biāo)的提出，政府除了要在公共場(chǎng)所確保公民的安全以及社會(huì)秩序外，在此基礎(chǔ)上，還增加了為社會(huì)提供服務(wù)、為人民謀福利等項(xiàng)目。根據(jù)以往行政法中的法律保留原則，已有一部分的立法權(quán)通過(guò)憲法轉(zhuǎn)交給了立法機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)限保留。并且，在沒(méi)有立法機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，即便是行政機(jī)關(guān)也無(wú)法行使該權(quán)利。法律保留原則在憲法以及行政法中理應(yīng)處于何種地位，已成為了一個(gè)值得人們深入探討和研究的問(wèn)題。 二、法律保留原則的含義及分類(lèi) 法律保留原則是依法行政的主導(dǎo)思想。19世紀(jì)，德國(guó)行政法學(xué)的鼻祖奧托邁耶首要提出了這一理念，并在當(dāng)時(shí)逐漸發(fā)展壯大起來(lái)。其主要作用主要在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)以及人身安全進(jìn)行干涉時(shí)，可通

3、過(guò)法律手段對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)利制約，以此確保公民的基本權(quán)益得到保護(hù)。法律保護(hù)既體現(xiàn)了行政權(quán)里的民主基礎(chǔ)，同時(shí)也使得行政權(quán)受到了立法權(quán)的約束。 隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)法律在對(duì)權(quán)利的保護(hù)方面也逐漸走向完整體系，公民對(duì)于權(quán)力意識(shí)也不斷提高。但是，由于我國(guó)有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間沒(méi)能及時(shí)對(duì)法律保留原則產(chǎn)生重視，因而造成了大量在保留原則的基礎(chǔ)上觸犯法律的非正常事件的發(fā)生。 法律保留原則，其作用主要是為保障公民權(quán)利以及義務(wù)不受侵犯，在沒(méi)有法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)不允許擅自對(duì)公民實(shí)行權(quán)利制約。法律保留原則的產(chǎn)生是經(jīng)過(guò)人治與法治長(zhǎng)時(shí)間斗爭(zhēng)才得以形成的。君主專(zhuān)制時(shí)期，公民幾乎沒(méi)有任何權(quán)利可言，在經(jīng)過(guò)了18世紀(jì)中

4、的啟蒙運(yùn)動(dòng)后，“自由平等”等理念才得以實(shí)現(xiàn)，人民通過(guò)要求君主立憲，從而利用法律對(duì)君王的權(quán)利產(chǎn)生制約，民主、人權(quán)才得以真正實(shí)現(xiàn)。 可見(jiàn)，法律原則是在民主原則、保障原則、依法治國(guó)原則、三權(quán)分立原則以及基本權(quán)利保障原則的基礎(chǔ)上所建立的。 在行政法總論一書(shū)里，臺(tái)灣行政學(xué)者陳新民教授指出，行政法意義的法律保留原則以及憲法意義的法律保留原則，均屬于法律保留原則，但二者在意義上卻有明顯的區(qū)別。 行政法意義的法律保留原則，其意義為任何行政行為都應(yīng)在以法律授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，也就是說(shuō)，行政行為受到法律條件制約與管理；憲法意義的法律保留則是指，在國(guó)家范圍管理內(nèi)，某些事項(xiàng)只能由行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理制約，其他機(jī)構(gòu)均無(wú)此權(quán)利

5、。 三、憲法中的法律保留原則與行政法中的法律保留原則的區(qū)別 （一）理論基礎(chǔ)不同 法律保留在立法領(lǐng)域的作用，通常用于捍衛(wèi)民主主權(quán)與憲法體制，明確立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的管理范圍，以及對(duì)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力制約，以此保障公民的基本權(quán)利不受侵害。其理論基礎(chǔ)共分為三點(diǎn)：分權(quán)原則、議會(huì)民主原則以及基本人權(quán)。 1.分權(quán)原則 分權(quán)原則既是憲法的核心基礎(chǔ)，同時(shí)也是人民用來(lái)防止政府濫用職權(quán)的制約手段。分權(quán)是指將政府的權(quán)力進(jìn)行適度分散，以便保護(hù)公民的基本權(quán)利。構(gòu)建一個(gè)憲法至上并且權(quán)利有限的政府，對(duì)于避免權(quán)力分化至關(guān)重要。 在立法領(lǐng)域，假使行政部門(mén)在授權(quán)方面不受任何限制，在社會(huì)規(guī)范方面也可以隨意改變，那將會(huì)給我國(guó)行政管理造

6、成重大影響，并且從根本上破壞了分權(quán)原則。法律保留的實(shí)行，不僅維護(hù)了憲法，同時(shí)也捍衛(wèi)了民主。 2.議會(huì)民主原則 統(tǒng)治者的權(quán)力主要來(lái)自于人民的授權(quán)。人民主權(quán)是國(guó)家的根本原則，同時(shí)國(guó)家也為人民實(shí)現(xiàn)自由平等、安全正義等方面提供了良好場(chǎng)所。由于人民在行駛主權(quán)時(shí)不方便直行使，于是便通過(guò)選舉自己的代表人，從而組成代議機(jī)關(guān)，并由代議機(jī)關(guān)對(duì)公民意見(jiàn)進(jìn)行反映。 法律是公民通過(guò)民主決意而制定的。在行政機(jī)關(guān)中，民意代表通常只有首長(zhǎng)，因此，行政部門(mén)只可執(zhí)行民意機(jī)關(guān)所制定的法律法規(guī)，并不具備制定法律的權(quán)力。 3.基本人權(quán) 人權(quán)，是每個(gè)人都應(yīng)享有的權(quán)力，用以滿足個(gè)人的發(fā)展以及生存，并且使得每個(gè)人在精神、道德、人格、能力均能

7、良好發(fā)展。人權(quán)的保障需要國(guó)家合理分配權(quán)力，不僅要讓行政權(quán)力依法行使，還需對(duì)其進(jìn)行規(guī)范制約，以確保公民的基本權(quán)利不受侵害。 現(xiàn)階段，公民或行政機(jī)關(guān)在行駛權(quán)利時(shí)，必須得到議會(huì)制定的法律認(rèn)同才可實(shí)行，行政機(jī)關(guān)不得參與其中，這一規(guī)定得到了憲法及其他法律上的一致認(rèn)定。 （二）其存在的法律不同 在我國(guó)，憲法上的法律保留通常由立法法及憲法規(guī)定。我國(guó)的立法法中的第八條明確規(guī)定：下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的

8、強(qiáng)制措施和處罰；（六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。立法法第9條規(guī)定：本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。立法法中的第8條主要是指法律的保護(hù)范圍，第9條則為法律的保留事項(xiàng)，此規(guī)定中，對(duì)于法律的保留事項(xiàng)并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定。行政中的法律保留原則體現(xiàn)在

9、行政許可法及行政處罰法當(dāng)中。通常情況下，行政機(jī)關(guān)在對(duì)我國(guó)憲法及法律規(guī)定的法律保留事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定時(shí)，必須要在法律對(duì)其授權(quán)的前提下才可實(shí)行，沒(méi)有得到法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)不得擅自行駛行政權(quán)力。 四、憲法與行政法中法律保留原則的聯(lián)系 憲法中的法律保留原則同政法中的法律保留原則具有密切聯(lián)系。首先，二者具有相同的性質(zhì)。憲法及行政法中的法律保留原則的權(quán)力范圍，都是在對(duì)立法權(quán)以及行政權(quán)進(jìn)行明確分工的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的。 在面對(duì)相對(duì)保留的事項(xiàng)時(shí)，可以通過(guò)法律授權(quán)給行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行處理；而在面對(duì)絕對(duì)保留事項(xiàng)時(shí)，只能通過(guò)法律進(jìn)行依法處理。在這里，相對(duì)保留事項(xiàng)主要是指在法律還未進(jìn)行指定但又急切需要時(shí)，可以通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)

10、，并制定相關(guān)的行政法規(guī)；絕對(duì)保留事項(xiàng)則指，無(wú)論在何種情況下，都必須由法律才能制定的規(guī)定事項(xiàng)。 其次，憲法與行政法中的法律保留原則還具有相同的目的：通過(guò)對(duì)立法機(jī)關(guān)賦予權(quán)限，防止立法機(jī)關(guān)濫用職權(quán)侵害公民權(quán)益，從而使得公民的權(quán)益得到保障。我國(guó)立法法中的第9條便有將保障公民的基本權(quán)益納入法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)之中，以便公民的基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。 五、服務(wù)行政對(duì)法律的保留原則 在服務(wù)行政與干預(yù)行政領(lǐng)域里，二者具有相互對(duì)應(yīng)的特點(diǎn)。服務(wù)行政是指政府在行政法上提供公共服務(wù)的行政模式；干預(yù)行政則是指干預(yù)人民的基本權(quán)益利，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)和安全產(chǎn)生構(gòu)成威脅的行政行為。為了防止干預(yù)行政危害公民權(quán)益，立法機(jī)關(guān)必須通過(guò)法律對(duì)行政

11、機(jī)關(guān)規(guī)定嚴(yán)格的法律條規(guī)，對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。 法律保留原則的初步產(chǎn)生在于以干預(yù)行政為主的年代，主要作用是通過(guò)對(duì)代議機(jī)關(guān)進(jìn)行法律約束，從而確保公民的基本權(quán)益不受侵害。到了20世紀(jì)中葉時(shí)期，由于社會(huì)生活復(fù)雜化以及大規(guī)模服務(wù)行政的出現(xiàn)，公民的基本權(quán)利范圍得到了更大的擴(kuò)展，政府有義務(wù)向公民提供服務(wù)，并且不再允許對(duì)公民的基本權(quán)益產(chǎn)生威脅。 六、法律保留原則在行政領(lǐng)域的運(yùn)用 法律保留原則在適用范圍中的重點(diǎn)，在于如何將其具體運(yùn)用到服務(wù)領(lǐng)域。為可將其概括為下幾點(diǎn)： 1.法律保留原則可適用于服務(wù)行政領(lǐng)域。服務(wù)行政主要通過(guò)行政指導(dǎo)、給予、契約、規(guī)劃等行政方式進(jìn)行實(shí)施。因此，為確保政府能夠主動(dòng)靈活的對(duì)公民提供服務(wù)，

12、法律保留原則對(duì)于服務(wù)行政的管理可較為寬松。當(dāng)公民的自由權(quán)利受到服務(wù)行政限制和侵害時(shí)，必須具備行為法上的根據(jù)。 2.法律保留原則在緊急情況下的運(yùn)用。當(dāng)?shù)靥幘o急狀況時(shí)，政府實(shí)行服務(wù)行政時(shí)可暫時(shí)不受法律保留原則的約束，一旦狀況得以緩和，應(yīng)對(duì)服務(wù)行政進(jìn)行事后監(jiān)督。 3.服務(wù)行政造成的法律后果應(yīng)由政府承擔(dān)。在法治社會(huì)當(dāng)中，責(zé)任和權(quán)利是相互依存不可分割的，如若服務(wù)行政沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，便會(huì)使得服務(wù)性質(zhì)發(fā)生改變。通過(guò)對(duì)政府服務(wù)行政責(zé)任的設(shè)立，大大加強(qiáng)了政府的自律性以及為人民服務(wù)的積極性。 4.當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的權(quán)利拒絕提供服務(wù)時(shí)，必須具備充分的法律理由，否則便屬于侵權(quán)；對(duì)于公民需要的基本生存權(quán)利，假若政府不能給予，同樣屬于侵權(quán)行為。