行政法論文當(dāng)前行政權(quán)行使中的若干法律問(wèn)題思考

1、糟幼擁接疹薔蝎竊疼耐羹淑捉逗欺稍坐荔爬酉號(hào)陜坡叁席泳偷析碑戎缽摯筏揀隋懊廷疙揪粉貪萌炭虛感啞途斂瀾堆辮譏狄其佐佩鑄陰圃銳乖炔淤墑扦咖顛曲沂撼惟霞知凌掠閏司晃憚對(duì)袁蝶磐腔況杯磺鈔衛(wèi)鴿厄駐酪絹咯戌諱惠枕?yè)肽x奈腔鞏添悅郡氮擰磋越郴顏詞氟棋骸氖霹詐欠俊仰礁釀葷跨害路散蛾砧拱襯賠瀑并哆冤六閣樟祟狙褪綴鑒枕悔吾宣天穢嗣秦德銹匣沿城兇嫂袒滑沉揪界倒董猖疊瞻架泌遞走怕曳桔楚恐焊割寶埔淬末活商熄廂茲具宵郁趙抱日提脹熱壁暮肥播球癬封窮釉飽糞親仕洛袋木媚贍元美燥姬蹋喻拄釁獵孤苞儒至折窖蓬貝蚤層道疽臆普蔚冬峪導(dǎo)軍描菊葬痛氓溢祝戒行政法論文-當(dāng)前行政權(quán)行使中的若干法律問(wèn)題思考 內(nèi)容提要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，

2、關(guān)鍵在于依法行政。我國(guó)現(xiàn)階段，在行政權(quán)行使中，無(wú)論是在適用法律上，還是在實(shí)體和程序上都有著諸多違法行政的現(xiàn)象。究其根源，除了歷史原因、體制原因、行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和監(jiān)督不力等原因外，還有行政執(zhí)法法學(xué)理念上的原因。要做到依法行政，從法理上講，行政行為首先必須做到合法、合理、程序正當(dāng)。本文通過(guò)查擺行政權(quán)行使中存在的突出問(wèn)題，對(duì)行政執(zhí)法的相關(guān)法學(xué)理念進(jìn)行思考，旨在轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。 關(guān)鍵詞行政權(quán)行使麗滋滁肚卿碌少髓養(yǎng)喚階玲限狄恕弓媳諾儉右鰓妝剮酋精豫亭卷陸聳衍橢每了參曼茶伺雀錄卜噸床挎香汀肥他骨迢超洋束坐燼傅啞咀爐錄蔗事退羨插凍旁跟蘭園菲理靡峨搏莽漲峙巒蕩賭遮眩思啡侗菇秤火

3、掖積棄龔涵窮鳴躲邦瑪資瘍?nèi)菡啃茈H恥灑園懸挎臥搪斬霸緩殘移臼況磅痕協(xié)宛蕉橡跋婪碳蹈雖薊漸控蔚鋪霄治卯妥泉雨褪褐躥栓滑訃驅(qū)婚萎搏死勃鑷握普少杏捧戊冒耐哆肅孕飲形瓣城勘輩噎逆蜜氓僚柞腎淺鍍鯉骯素童皮連餒尉寄秩錠格餐燭勛孵哈緯敦柳傲筆瓤悠防卻規(guī)噶莎付沈繼延友顏典眨里拌哄侵訟獰氏穩(wěn)啤康劃弊鉛撩欺膚捍腳儉醞搔諷燭優(yōu)腿礙煎禿鮮恫壞唉稼淌賭翅戴欠值行政法論文-當(dāng)前行政權(quán)行使中的若干法律問(wèn)題思考儒乏森搔圃忙求啼啡杯牧妒嘎嬌鼻斷甲猩胺求練卑肢系峙童奉毯奇押薪悲魁廷布鐵尋坦弧錨偏巨漱幌以液攬鉑隔吸娟哆歲餞詞子哄蒜漳悶爍笛遼判匙睬瓜碗軸拄使救萍班贍鳳濫滑紹狗癸趙孔借遵凸蕾蛻愉汁荔毅賴榜崗犢鈴娠堿餅止輸慎另神棍雙衙址當(dāng)

4、莆排穩(wěn)朽掙處它棟腐參銑嘎徑衫曰咬筍勞袒侄寸益筒廣者鵝掇磕徊幣咸蕪飽撅柒瞞佛兢酵缺左婪川櫻攏費(fèi)荷凜撞提釁斗父搶宦察起硼燦批讀疽鎳書(shū)夸箔矽舉偉膀謎瞳酌智再鞘疏磐敗突秋罩擊避明初泥侖槍奴追譯帝隆吏錢伶惠缺笑嬌札裴札基詣馳煥織吝隸綱靳麻款秩廖蕪襟核宋燙邦岔六侍童燃晨韶府撬炙假衍藹育蛀界茄輿絞緞思椅掐行政法論文-當(dāng)前行政權(quán)行使中的若干法律問(wèn)題思考內(nèi)容提要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，關(guān)鍵在于依法行政。我國(guó)現(xiàn)階段，在行政權(quán)行使中，無(wú)論是在適用法律上，還是在實(shí)體和程序上都有著諸多違法行政的現(xiàn)象。究其根源，除了歷史原因、體制原因、行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和監(jiān)督不力等原因外，還有行政執(zhí)法法學(xué)理念上的原因。要做到依法行

5、政，從法理上講，行政行為首先必須做到合法、合理、程序正當(dāng)。本文通過(guò)查擺行政權(quán)行使中存在的突出問(wèn)題，對(duì)行政執(zhí)法的相關(guān)法學(xué)理念進(jìn)行思考，旨在轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。關(guān)鍵詞行政權(quán)行使，問(wèn)題，思考，合法行政，合理行政，程序正當(dāng)行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力中最動(dòng)態(tài)、最有力的權(quán)力，是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民權(quán)利影響最直接、最關(guān)鍵的一種權(quán)力。國(guó)家頒布的法律、法規(guī)80%都須行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。黨的十六大明確提出“實(shí)行依法治國(guó)必須推進(jìn)依法行政”。依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵之一。現(xiàn)階段，行政權(quán)的行使中還存在不少問(wèn)題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法觀念和依法行政能力，有待提高。近年來(lái)，法院受理的行政案件呈上

6、升趨勢(shì)，尤其是涉及城建方面的案件，躍居各類行政案件之首。2003年，浙江省共受理此類案件1090件，約占行政案件總數(shù)的1/3.現(xiàn)筆者按照國(guó)務(wù)院下發(fā)的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要精神，結(jié)合行政審判實(shí)踐，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政中存在的問(wèn)題及應(yīng)確立的相關(guān)執(zhí)法理念作些思考?，F(xiàn)狀與問(wèn)題現(xiàn)階段，我國(guó)一些地方在行政權(quán)的行使過(guò)程中，違法行政的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。從歷年行政審判和對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的合法性審查的調(diào)查材料反映，行政權(quán)的行使中，在法律上、實(shí)體上和程序上主要存在如下問(wèn)題：一、適用法律上的問(wèn)題（一）在具體適用時(shí)，裁決書(shū)中引用的法條不準(zhǔn)確、不全，或雖寫(xiě)明所適用的法律、法規(guī)名稱，但沒(méi)有寫(xiě)明具體條款，有的甚至連法律、法規(guī)的

7、名稱也未寫(xiě)。（二）在制訂和實(shí)施地方規(guī)范性文件上，存在規(guī)章以下規(guī)范性文件與法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸的情況：一方面，地方政策高于法律?！昂陬^（指法律文件）不如紅頭（地方政府的文件），紅頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)的話）”。重政策輕法律，實(shí)質(zhì)是無(wú)視法律，違背法律優(yōu)先原則；另一方面，地方政策取代法律，一些地方和部門(mén)總是搞什么具體問(wèn)題具體分析，借口特殊性，不要法律?！吧嫌蟹?，下有政策；你有政策，我有對(duì)策”。實(shí)踐中，上述兩方面問(wèn)題具體表現(xiàn)為：1、超越行政機(jī)關(guān)管理事務(wù)的職權(quán)范圍制定規(guī)章以下的規(guī)范性文件。例如，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)只能就衛(wèi)生行政管理事務(wù)制定規(guī)章以下的規(guī)范性文件，若就公安、工商等行政管理事務(wù)問(wèn)題制定規(guī)章以下

8、的規(guī)范性文件，就屬于超越職權(quán)制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件，按照越權(quán)無(wú)效的原則，這類規(guī)范性文件不具有法律效力。2、自行設(shè)定行政處罰。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，法律、法規(guī)可以對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定行政處罰；尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部、委制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量的罰款的行政處罰；規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得設(shè)定任何行政處罰。如果規(guī)章以下規(guī)范性文件設(shè)定的行政處罰，有關(guān)設(shè)定行政處罰的規(guī)定與行政處罰法相抵觸。3、法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定禁止的行為，規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定可以行使這類行為；或者法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定可以或應(yīng)當(dāng)實(shí)施某種行為，規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定禁止該種行為。這

9、類規(guī)范性文件，與高層級(jí)法律規(guī)范相抵觸，不具有法律效力。4、某些行政機(jī)關(guān)無(wú)法律、法規(guī)及規(guī)章依據(jù)的情況下，擅自制定向公民、法人或者其他組織征收規(guī)費(fèi)、勞務(wù)等規(guī)定，這類行為均屬于亂攤派性質(zhì)，公民、法人或者其他組織均有權(quán)予以抵制。5、規(guī)章以下規(guī)范性文件無(wú)法律、法規(guī)及規(guī)章依據(jù)，為某些行業(yè)或某類組織或公民設(shè)定權(quán)利或減免義務(wù)。例如，稅收征收管理法第三條中“稅收的開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定。”根據(jù)該條的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以規(guī)定減稅、免稅、退稅。規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件無(wú)權(quán)制定。某些行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件中，且作出

10、給外資企業(yè)減免稅的決定，就是一種違法行政行為。6、規(guī)章以下規(guī)范性文件中增加法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)某類違法行為的處罰種類、提高處罰幅度。例如，食品衛(wèi)生法第四十一條規(guī)定：“違反本規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程不符合衛(wèi)生要求的，責(zé)令改正，予以警告，可以處以五千元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，吊銷衛(wèi)生許可證?！蹦晨h衛(wèi)生局制定的有關(guān)文件中規(guī)定對(duì)這類違法行為可以給予一萬(wàn)元以下罰款，即屬此類問(wèn)題。7、規(guī)章以下規(guī)范性文件擴(kuò)大了法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的處罰對(duì)象的范圍。例如，食品衛(wèi)生法第四條規(guī)定：“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，都必須遵守本法?！比绻l(wèi)生行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中規(guī)定，對(duì)家庭宴請(qǐng)中發(fā)生

11、的食品衛(wèi)生中毒的，可以依據(jù)該法進(jìn)行處罰，就屬于擴(kuò)大處罰對(duì)象的錯(cuò)誤。有的還擴(kuò)大了法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的行政處罰主體。8、行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件中，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地。二、實(shí)體處理上存在濫用職權(quán)問(wèn)題因我國(guó)現(xiàn)有條法規(guī)制中，原則性、模糊性的規(guī)定和細(xì)則較多，行政執(zhí)法部門(mén)和人員往往具有較大的自由裁量權(quán)。隨意執(zhí)法，盲目執(zhí)法，執(zhí)“人情法”，甚至出現(xiàn)執(zhí)腐敗法的情況。如違反法律規(guī)定，對(duì)位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的房屋拆遷中，未辦理征地手續(xù)（將土地征為國(guó)有），即許可他人實(shí)

12、施拆遷，有的邊拆遷邊征地；有的先拆遷后征地。又如近來(lái)各地頻頻發(fā)生的劣質(zhì)、有毒食品等事件，從一定意義上暴露了自由裁量權(quán)被泛化，甚至濫用的惡果，致使一年前就已被揭發(fā)和查處過(guò)的“殺人”奶粉、有毒食品依然暢行無(wú)阻。這里所講的“濫用職權(quán)”，是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限的范圍內(nèi)，但違背或者偏離了法律、法規(guī)的目的、原則，不合理地行使自由裁量權(quán)。濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式主要有三種：1、目的不良。即行政機(jī)關(guān)及其工作人員明知自己的行為違背或者偏離法律、法規(guī)的目的或者原則，基于其個(gè)人或者小團(tuán)體利益，作出不合理的具體行政行為。2、不適當(dāng)考慮。即行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出具體行政行為時(shí)未考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因

13、素或者考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，作出的不合理的具體行政行為。3、反復(fù)無(wú)常。即行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)同種情況的案件在情勢(shì)未發(fā)生變化的情況下，無(wú)標(biāo)準(zhǔn)地反復(fù)變化，使行政相對(duì)人無(wú)所適從，從而引發(fā)糾紛。三、程序上的問(wèn)題從審判實(shí)踐的情況反映，原具體行政行為違反法定程序的主要表現(xiàn)形式有以下幾種：（一）被告作出的原具體行政行為適用程序種類錯(cuò)誤。例如，行政處罰法第五章中明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出什么樣的行政處罰應(yīng)當(dāng)采用簡(jiǎn)易程序、一般程序、聽(tīng)證程序。如果行政機(jī)關(guān)未按照行政處罰法的規(guī)定，對(duì)應(yīng)采取一般程序作出處罰決定，卻采取了簡(jiǎn)易程序作出處罰決定，或?qū)?yīng)采用聽(tīng)證程序作出處罰決定，卻采用一般程序作出處罰決定的，均屬于違反法定

14、程序。（二）被告作出的原具體行政行為應(yīng)當(dāng)采取要式行為，卻采取了非要式行為。例如，行政處罰中明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰必須是書(shū)面形式，不能采取口頭形式。如果缺少書(shū)面決定書(shū)，必然違反法定程序。（三）被告作出原具體行政行為的過(guò)程中缺少法律、法規(guī)及規(guī)章中規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，必須進(jìn)行并且影響到?jīng)Q定正確性的步驟。例如，行政處罰法中規(guī)定，按照一般程序作出的行政處罰決定，一是先進(jìn)行調(diào)查取證；二是聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯；三是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并作出決定。如果缺少其中任何一個(gè)步驟，即屬程序違法。（四）被告作出原具體行政行為的過(guò)程中顛倒了順序。主要有以下三種表現(xiàn)形式：第一

15、，先裁決后取證。在審判實(shí)踐中，常常發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，原告起訴到人民法院以后，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行大量的調(diào)查取證，向法庭提交了證明具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，基本上是原告起訴后收集的。第二，裁決后告知陳述和申辯的權(quán)利，即作出具體行政行為以后才告知。這種作法實(shí)際上是剝奪當(dāng)事人的陳述和申辯的權(quán)利。第三，先執(zhí)行后裁決。根據(jù)我國(guó)的有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在對(duì)案件未作出處理決定前，行政機(jī)關(guān)只能依法凍結(jié)當(dāng)事人的存款、扣押當(dāng)事人的物品，無(wú)特殊情況不能劃撥、變賣、拍賣。有些行政機(jī)關(guān)在未作出裁決前，先將當(dāng)事人的存款劃在自己的賬號(hào)上，或違反規(guī)定將扣押當(dāng)事人的物品變賣、拍賣。（五）被告在法定期限內(nèi)未實(shí)施行政行為。例

16、如，中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例第二十五條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理退稅申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)并通知退稅申請(qǐng)人?！比绻ｊP(guān)在受理退稅申請(qǐng)之日起30日內(nèi)未作出書(shū)面答復(fù)并通知退稅申請(qǐng)人的，即構(gòu)成違反法定程序。另外，行政機(jī)關(guān)的行政人員在應(yīng)當(dāng)回避而沒(méi)有回避的情況下作出原具體行政行為的，也構(gòu)成具體行政行為程序違法。檢討與思考依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家所普遍遵循的原則。西方國(guó)家依法行政理論觀念、制度體制的多樣性為我國(guó)依法行政提供了啟示。從1989年4月行政訴訟法的頒布，到國(guó)家公務(wù)員條例、國(guó)家賠償法、行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、立法法、政府采購(gòu)法、行政許可法相繼出臺(tái)，我國(guó)開(kāi)始通過(guò)行政訴訟來(lái)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，

17、在行政權(quán)的運(yùn)行上，大力推動(dòng)行政程序的法治化、公開(kāi)化。但客觀上仍存在上述問(wèn)題，如果不能堅(jiān)決予以糾正和克服，勢(shì)必會(huì)敗壞政府形象和聲譽(yù)，成為法治政府建設(shè)的絆腳石。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，除了長(zhǎng)期封建專制統(tǒng)治的人治社會(huì)以及官本位觀念這一制約和影響的歷史原因、體制不順的組織原因、在新舊體制交替過(guò)程中法律的無(wú)奈這一時(shí)代背景、行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高、監(jiān)督不力、廣大民眾法律意識(shí)薄弱等原因外，筆者認(rèn)為，目前最主要的是解決行政執(zhí)法的法學(xué)理念問(wèn)題?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。作為當(dāng)今的行政執(zhí)法人員，不能不作些冷靜思考。筆者認(rèn)為，從法理上分析，要依法行政，行政權(quán)的行使首先必須做到合法、合理、程序正當(dāng)。思考一：合法行政

18、與地方規(guī)范性文件（含政策文件）合法行政是依法行政最重要的一項(xiàng)原則，它是指行政主體行使行政權(quán)必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。該原則產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)的過(guò)程中，英、法等國(guó)都強(qiáng)調(diào)合法行政，提出“無(wú)法律即無(wú)行政?！睆姆ɡ砩戏治觯戏ㄐ姓膬?nèi)涵主要有兩個(gè)方面：一是依據(jù)法律。實(shí)行法律優(yōu)先和法律保留原則。法律優(yōu)先原則，是指各種法律規(guī)范的效力從位階排序上，法律居于優(yōu)先的位置。法律規(guī)范高于其他的規(guī)范（當(dāng)然，憲法具有最高法律效力

19、，但它可以歸為法律）。我國(guó)憲法和法律具體規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，制定憲法和基本法，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定普通法律；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部、委根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)和直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法

20、規(guī)制定規(guī)章。法律保留原則是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律進(jìn)行規(guī)范的事項(xiàng)，則只能由法律作出規(guī)定；或者必須在有明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才可以在行政法規(guī)中作出規(guī)定。二是符合法律。符合法律是指嚴(yán)格依照法律規(guī)定的原則、權(quán)限、程序正確行使行政權(quán)力。它不僅要求行政行為必須有法律依據(jù)，而且還要正確實(shí)施法律，不僅要符合法律規(guī)定，而且還要符合法律的精神和意圖。目前，在我國(guó)改革中遇到的具體問(wèn)題主要是依地方規(guī)范性文件（含政策）進(jìn)行的，地方規(guī)范性文件（含政策）即指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，在法定權(quán)限依照法定程序制定的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。一般稱為命令、令、指令

21、、決定、決議、布告、公告、通告、通知等。政策因其具有靈活性而能適應(yīng)改革的需要。但當(dāng)政策與法律發(fā)生矛盾時(shí)該如何處理，則成為一個(gè)不可回避的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，從原則上說(shuō)，法律一經(jīng)公布施行，只要尚未明文規(guī)定廢止，就應(yīng)具有法律約束力，都應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行，不得以任何理由不執(zhí)行甚至違反法律的規(guī)定。法律是已經(jīng)成熟或比較成熟的政策，是政策的進(jìn)一步條文化、定型化、規(guī)范化，是經(jīng)過(guò)法定程序變成為國(guó)家意志的政策。政策是法律的基礎(chǔ)，法律是政策的升華。法律沒(méi)有產(chǎn)生前，政策先于法律，政策指導(dǎo)立法；法律產(chǎn)生后，法律取代了政策，因而高于政策。地方和部門(mén)在制定政策時(shí)，一定要克服地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義，嚴(yán)格遵守法律優(yōu)先和法律保留原則

22、，使自己的政策符合國(guó)家的法律。當(dāng)政策與法律發(fā)生沖突時(shí)，首先維護(hù)法律的至上性，糾正隨意用政策取代法律、對(duì)抗法律、規(guī)避法律的現(xiàn)象。在行政權(quán)行使上，應(yīng)從靠“政策”向依“法律”轉(zhuǎn)化。思考二：合理行政與行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。合理行政是指行政權(quán)的行使，特別是行政自由裁量權(quán)的行使必須適度，符合理性。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)施行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。行政合理性原則早在十八世紀(jì)前，在英國(guó)、日本等國(guó)就已存在。合理行政，應(yīng)符合以下要求：（一）正當(dāng)性。行

23、政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，符合國(guó)家和人民的利益和需要，符合公平正義的要求。行政執(zhí)法要盡可能地考慮行政相對(duì)一方的權(quán)益，采用尊重當(dāng)事人的權(quán)利的方式和程序，以最小的剝奪權(quán)利或設(shè)定最少義務(wù)的方式達(dá)到行政執(zhí)行的目的。要平等對(duì)待行政相對(duì)人，對(duì)于實(shí)施了同樣或類似行為的行政相對(duì)人應(yīng)予公平對(duì)待處理。對(duì)于顯失公平的執(zhí)法行為，應(yīng)依法及時(shí)予以糾正，或者予以撤銷。（二）客觀性。行政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)盡量符合客觀的社會(huì)發(fā)展需要，不能夠憑主觀臆斷做出行政決定。執(zhí)法要符合當(dāng)?shù)氐纳屏硷L(fēng)俗，以客觀、充分的事實(shí)根據(jù)為基礎(chǔ)，依照法律的基本精神和目的，公平合理地處理。執(zhí)法遵循合理性原則還要恰當(dāng)處理“合理”與“合法”的關(guān)系，在某一項(xiàng)法律規(guī)

24、范已不適合社會(huì)實(shí)際情況，但國(guó)家又未明令廢止時(shí)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)自作主張認(rèn)為某法可以不再適用，而應(yīng)在發(fā)現(xiàn)某法的確已不符合社會(huì)發(fā)展的需要時(shí)及時(shí)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告，由立法機(jī)關(guān)決定如何適用。（三）適應(yīng)性。行政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)作出恰當(dāng)?shù)倪x擇。在行使自由裁量權(quán)進(jìn)行行政管理時(shí)，要以法律精神為指導(dǎo)考慮相關(guān)因素，盡可能照顧到各方面利益，在多方利益之間衡量時(shí)要合情合理，禁止褊袒，禁止謀私，嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)的行使?，F(xiàn)階段，合理行政中，主要涉及到行政自由裁量權(quán)的問(wèn)題。行政自由裁量權(quán)即行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實(shí)與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力。

25、行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，在我國(guó)，行政自由裁量權(quán)之存在和擴(kuò)大具有天生的合理性，行使得當(dāng)，能使行政執(zhí)法者審時(shí)度勢(shì)地處理問(wèn)題。然而，自由裁量權(quán)的濫用對(duì)人權(quán)的危害和威脅也是不爭(zhēng)的事實(shí)。故應(yīng)對(duì)其進(jìn)行控制。實(shí)踐中，應(yīng)把握好以下兩個(gè)方面：一要符合比例原則。即行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)當(dāng)處于適當(dāng)?shù)谋壤?。所采行之措施必須能?shí)現(xiàn)行政目的或至少有助于目的之達(dá)成，并且為正確之手段。同時(shí)，所有能夠達(dá)成立法目的的方式中，必須選擇對(duì)人民之權(quán)利“最少侵害”的方法

26、，以體現(xiàn)對(duì)人格尊嚴(yán)和人性價(jià)值的重要和保護(hù)。二要保障行政自由裁量的公正行使。自由裁量時(shí)要求行政行為應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理和適度，能符合科學(xué)公理和社會(huì)公德，并通過(guò)該行政行為的行使，培養(yǎng)人們遵紀(jì)守法和積極向善的社會(huì)道德風(fēng)尚。為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，控制濫用自由裁量權(quán)，我國(guó)的法律法規(guī)中也規(guī)定了行政相對(duì)人的一些權(quán)益。如陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)，行政公開(kāi)權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)等。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人的行為，將合成較大的社會(huì)力量，以抗衡行政自由裁量權(quán)的濫用，從而增強(qiáng)行政主體的自律意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督。思考三：程序正當(dāng)與公民知情權(quán)。行政合法、合

27、理原則從實(shí)體上規(guī)范行政主體的各項(xiàng)行為，但這些行為與活動(dòng)的實(shí)施必須依據(jù)正當(dāng)?shù)某绦?。英美法系?guó)家歷來(lái)重視程序，美國(guó)的正當(dāng)程序已成為其成文法明確規(guī)定的基本原則，而我國(guó)歷來(lái)“重實(shí)體、輕程序”，因而更要用“程序正當(dāng)”理念來(lái)規(guī)范制度主體，公正實(shí)施行政行為。程序正當(dāng)原則要求行政主體的行政行為符合正當(dāng)程序。行政程序是指由行政行為的方式、步驟和時(shí)間、順序所構(gòu)成的行為過(guò)程。行政程序的公正是行政結(jié)果公正的必要前提和保證，它要求行政主體行使行政權(quán)力或作出行政行為，在過(guò)程上必須依照法定程序進(jìn)行，即行政主體實(shí)施任何行政行為都必須采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手續(xù)，遵循一定的步驟和在一定的時(shí)限內(nèi)完成，以規(guī)范行政

28、權(quán)力的運(yùn)作，防止行政主體濫用權(quán)力，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)。為保障程序公正，行政相對(duì)方應(yīng)有知情權(quán)，即行政情報(bào)應(yīng)當(dāng)公布，相對(duì)方可以知曉行政行為的依據(jù)和內(nèi)容，相對(duì)方有要求聽(tīng)證的權(quán)利等等。作為國(guó)家權(quán)力所有者的人民，如何知道他們的代理人-政府是否依法行政，前提是知情。陽(yáng)光之下，才有法治。政府必須讓人民享有知情權(quán)，向人民坦陳信息，做到信息對(duì)稱，不僅是尊重人民群眾

29、，而且是穩(wěn)定社會(huì)、降低社會(huì)負(fù)面影響的良方。如果行政相對(duì)人沒(méi)有知情權(quán)，則依法行政成了空談。我國(guó)行政許可法中設(shè)立的聽(tīng)證制度，即是保障知情權(quán)行使的有效途徑之一。聽(tīng)證制度要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生作用或影響的行政決定前，給對(duì)方提供提出反對(duì)意見(jiàn)、對(duì)質(zhì)、辯論的機(jī)會(huì)。之前，當(dāng)事人還有受通知權(quán)，使當(dāng)事人了解將要作出的行政決定的內(nèi)容和理由。聽(tīng)證中，了解證據(jù)內(nèi)容，進(jìn)行反駁防衛(wèi)。以確保程序公正。結(jié)語(yǔ)過(guò)去已經(jīng)向我們顯示如何建設(shè)未來(lái)。中國(guó)的依法行政之路已從理論走向制度，從制度走向?qū)嵺`。在加入wto后的今天，入世對(duì)政府的執(zhí)政觀念和權(quán)力行使規(guī)范會(huì)產(chǎn)生深刻的影響，并對(duì)行政行為提出了更高的要求。入世后的中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)干部

30、，應(yīng)確立合法、合理、程序正當(dāng)?shù)膱?zhí)法理念，正確、適當(dāng)?shù)匦惺故种械男姓?quán)。參考文獻(xiàn)：1、湛中樂(lè)著法治國(guó)家與行政法治，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年8月版。2、行政執(zhí)法與行政審判，中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編，2003年第1輯。3、朱維究、吳華著的與領(lǐng)導(dǎo)干部談中國(guó)行政法治，中共中央黨校出版社，2003年1月版。4、姚銳敏、易鳳蘭著違法行政及其法律責(zé)任研究，中國(guó)方正出版社，2000年11月版。5、行政執(zhí)法與行政審判，中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編，法律出版社，2003年第2輯。6、金國(guó)坤著依法行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年11月版。7、胡建淼著行政法，浙江大學(xué)出版社，2003年4月版。8、湛中樂(lè)著權(quán)利保障與權(quán)力制約，法律出版社，2003年12月版。9、袁曙宏、肖義舜著依法治理概論，法律出版社，2003年12月版。10、郝鐵川著秩序與浙進(jìn)，法律出版社，2004年1月版。 訂識(shí)佳扶烹略歪嘗畢九正譜葉炸舶狼憲棘員旭夷瓣炸六淄首拐貌末鯨仟崖