我國(guó)政府采購(gòu)履約立法的不足與優(yōu)化

1、我國(guó)政府采購(gòu)履約立法的不足與優(yōu)化摘 要:本文認(rèn)為,政府采購(gòu)法以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央要求,在研究存在問(wèn)題、理順?lè)申P(guān)系的基礎(chǔ)上,采取多種措施,完善法律法規(guī)體系.基金: 國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“民間規(guī)范與地方立法研究“(批準(zhǔn)號(hào):16ZDA069); 廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃共建項(xiàng)目:“廣東營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局中的自治規(guī)范研究“(批準(zhǔn)號(hào):GD18XFX05)“的階段性成果;履約是政府采購(gòu)中的重要環(huán)節(jié),不斷加強(qiáng)履約管理規(guī)范性是貫徹采購(gòu)結(jié)果導(dǎo)向改革要求,實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)高效優(yōu)質(zhì)的重要途徑.但是,當(dāng)前政府采購(gòu)履約法律法規(guī)還存在著采購(gòu)人履約驗(yàn)收規(guī)范不明確,供應(yīng)商履約行為規(guī)制不足,監(jiān)

2、管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰等問(wèn)題.2018年中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)深化政府采購(gòu)制度改革方案,明確了深化政府采購(gòu)制度改革的基本精神,其中也涉及對(duì)履約驗(yàn)收制度的完善.一、政府采購(gòu)履約立法問(wèn)題剖析(一)立法對(duì)政府采購(gòu)的屬性認(rèn)知不清晰.政府采購(gòu)資金來(lái)源于財(cái)政,成果運(yùn)用于公益,但又是政府以購(gòu)買主體身份參與市場(chǎng)交易的行為,因此政府采購(gòu)既需要公法規(guī)制,也需要私法調(diào)整.但現(xiàn)行相關(guān)立法并沒(méi)有清晰地區(qū)分公法規(guī)制和私法調(diào)整的界限,沒(méi)有形成公法私法合理配合銜接的法律法規(guī)體系.立法實(shí)踐中就呈現(xiàn)出了一些立法規(guī)范采取私法框架而另一些立法規(guī)范采取公法框架的混亂現(xiàn)象.一方面,習(xí)慣采用私法思維模式來(lái)看待對(duì)供應(yīng)商履約的法律

3、監(jiān)督和責(zé)任追究問(wèn)題.比如財(cái)政部87號(hào)令政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法第73條規(guī)定,“政府采購(gòu)合同的履行、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方法等適用合同法“,采取民法上違約責(zé)任雙方意思自治的思路規(guī)制.財(cái)庫(kù)2016205號(hào)文財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)中明確規(guī)定“采購(gòu)合同的履行、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方式等適用合同法“.在這樣的私法思維框架下,立法中有關(guān)供應(yīng)商履約不當(dāng)行為的行政性懲戒就沒(méi)有展開(kāi).另一方面,在對(duì)供應(yīng)商履約不當(dāng)?shù)葐?wèn)題中又采取公法思維尋找解決途徑.比如政府采購(gòu)法實(shí)施條例第72條規(guī)定,對(duì)供應(yīng)商“提供假冒偽劣產(chǎn)品“等履約不當(dāng)行為采取罰款等行政處罰措施.之所以選擇行政處罰的方

4、式,就是要通過(guò)公法規(guī)制手段督促供應(yīng)商積極全面履行合同,這是對(duì)政府采購(gòu)合同所承載的國(guó)家財(cái)政利益和社會(huì)公共利益的強(qiáng)化保障.可見(jiàn),政府采購(gòu)立法工作已經(jīng)考慮到了履約規(guī)制需要私法契約保障,也離不開(kāi)公法手段保障.但對(duì)于私法契約保障與公法手段保障之間關(guān)系、界限如何確定并沒(méi)有細(xì)致的規(guī)定.這種規(guī)范內(nèi)容上的差異和矛盾在一定程度上使各地各部門在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)無(wú)所適從,往往大而化之,模糊帶過(guò),形成了履約規(guī)制立法的漏洞.相應(yīng)地,在實(shí)踐中就出現(xiàn)采購(gòu)履約過(guò)程控制和采購(gòu)履約驗(yàn)收不嚴(yán)格、履約驗(yàn)收責(zé)任不清晰等問(wèn)題.(二)不同效力層級(jí)立法之間出現(xiàn)脫節(jié).當(dāng)前的政府采購(gòu)立法體系中,政府采購(gòu)法中對(duì)采購(gòu)履約方面規(guī)定很少,而且自2003年頒

5、布實(shí)施至今僅在2014年進(jìn)行了修正,修正內(nèi)容也只是圍繞取消社會(huì)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批等問(wèn)題,其他內(nèi)容沒(méi)有變化.而在這期間,發(fā)改委、財(cái)政部以及各地財(cái)政部門針對(duì)履約問(wèn)題制定了一些規(guī)范性文件,內(nèi)容比政府采購(gòu)法更加完善,但是由于效力層級(jí)較低,各地實(shí)施執(zhí)行情況參差不齊,出現(xiàn)了法律法規(guī)與規(guī)范性文件脫節(jié),規(guī)范性文件執(zhí)行力不足的問(wèn)題.例如,財(cái)庫(kù)2016205號(hào)文財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)政府采購(gòu)履約中的相關(guān)問(wèn)題做出了規(guī)定,財(cái)庫(kù)2017210號(hào)文政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)履約進(jìn)行了規(guī)范.但是這兩個(gè)文件只是部門規(guī)范性文件,法律效力層級(jí)較低,沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)化為立法,實(shí)施

6、中難免打折扣,再加上這些文件中沒(méi)有明確監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等強(qiáng)制性措施,各地執(zhí)行不徹底,也沒(méi)有及時(shí)制定和調(diào)整相應(yīng)的規(guī)范性文件,造成了立法體系的脫節(jié).同時(shí),由于一些行政規(guī)章對(duì)政府采購(gòu)履約只做出了概括規(guī)定,但是沒(méi)有明確落實(shí)措施,也影響了執(zhí)行效果.比如財(cái)政部87號(hào)令政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法第74條規(guī)定,履約驗(yàn)收可以邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收,但是由于這一法律條文采用了“可以“這一任意性規(guī)范的規(guī)范模式1,沒(méi)有明確委托的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,一些具體問(wèn)題沒(méi)有解決,如委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行履約驗(yàn)收的財(cái)政經(jīng)費(fèi)列支等問(wèn)題如何解決沒(méi)有明確,實(shí)際中難以執(zhí)行.因此各地各部門采購(gòu)履約驗(yàn)收中委托政府采

7、購(gòu)其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與的情況并不多見(jiàn).(三)執(zhí)行落實(shí)措施和責(zé)任追究規(guī)定不到位.一般立法規(guī)范需要同時(shí)具備“假定條件+行為模式=法律后果“三部分內(nèi)容,才能保證立法內(nèi)容的有效實(shí)施.當(dāng)前立法中采購(gòu)履約規(guī)范數(shù)量少而且零散,執(zhí)行落實(shí)措施和責(zé)任追究規(guī)定幾乎沒(méi)有,在規(guī)范模式只有“假定條件“和“行為模式“,而缺乏“法律后果“,頭重尾輕,無(wú)法有效規(guī)制采購(gòu)履約實(shí)踐,“真正的大量的問(wèn)題出在守法和執(zhí)法環(huán)節(jié)“.針對(duì)履約驗(yàn)收中的采購(gòu)人,政府采購(gòu)法第41條、政府采購(gòu)法實(shí)施條例第45條分別規(guī)定了采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商履約的審慎驗(yàn)收義務(wù),但是并沒(méi)有明確履約驗(yàn)收出現(xiàn)問(wèn)題的法律責(zé)任.為貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的

8、意見(jiàn)(財(cái)預(yù)2018167號(hào)),財(cái)政部制定了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法(財(cái)預(yù)202010號(hào)),但是這一規(guī)范性文件并沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范,而且側(cè)重對(duì)重大項(xiàng)目的評(píng)價(jià),對(duì)一般項(xiàng)目?jī)H僅采取抽查的方式2.實(shí)踐中,一些地方采取抽檢的方式進(jìn)行履約監(jiān)督,抽檢監(jiān)督范圍小,比如“2019上半年深圳市政府采購(gòu)中心共完成項(xiàng)目885個(gè),進(jìn)行履約評(píng)價(jià)的有70個(gè),整體項(xiàng)目履約抽檢率僅為7.9%3“,而且履約抽檢往往采取隨機(jī)抽取的方法,對(duì)于一些重要領(lǐng)域沒(méi)有針對(duì)性.針對(duì)供應(yīng)商,政府采購(gòu)法第77條規(guī)定了供應(yīng)商不良行為記錄名單制度,政府采購(gòu)法實(shí)施條例第63條規(guī)定了各級(jí)人民政府財(cái)政部門和其他有關(guān)部門對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督

9、管理職責(zé),但是這些規(guī)定主要針對(duì)供應(yīng)商在政府采購(gòu)招投標(biāo)等初期階段的行為,幾乎沒(méi)有涉及履約階段的內(nèi)容.按照財(cái)政部87號(hào)令政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法等文件的相關(guān)規(guī)定,供應(yīng)商違約時(shí),按照合同約定只能采取對(duì)供應(yīng)商提起仲裁或訴訟等耗時(shí)長(zhǎng)久、成本較高的方式追究責(zé)任.采購(gòu)人往往為了避免訴訟,或者為了項(xiàng)目資金支付進(jìn)度考核達(dá)標(biāo)而忽視存在問(wèn)題、倉(cāng)促結(jié)項(xiàng).這使得一些供應(yīng)商有機(jī)可乘,不是力求以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)履行采購(gòu)義務(wù),而是利用驗(yàn)收人員不懂技術(shù),責(zé)任心不強(qiáng),采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不參與驗(yàn)收監(jiān)督等因素蒙混過(guò)關(guān),履約中出現(xiàn)以次充好、貨不對(duì)板等問(wèn)題.二、政府采購(gòu)履約立法法理分析要完善政府采購(gòu)履約立法,就必須回到政府采購(gòu)的法律原

10、則、法律關(guān)系等基本法律要素中,對(duì)政府采購(gòu)立法的底層邏輯進(jìn)行分析.(一)深改背景下政府采購(gòu)立法原則的轉(zhuǎn)型.深化政府采購(gòu)制度改革方案精神明確要求“健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制,強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施,健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制“,針對(duì)的正是實(shí)踐中政府采購(gòu)質(zhì)量不佳、政府采購(gòu)事中事后監(jiān)督不足等問(wèn)題.這就要求立法中存在的相應(yīng)問(wèn)題調(diào)整完善,在立法原則上明確采購(gòu)結(jié)果為導(dǎo)向的“物有所值“原則,實(shí)現(xiàn)采購(gòu)程序公正與采購(gòu)履約結(jié)果優(yōu)質(zhì)的有效結(jié)合.2003年政府采購(gòu)法出臺(tái)時(shí)立法工作圍繞提高采購(gòu)資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)等宗旨展開(kāi),確立的立法原則主要是以采購(gòu)程序公正為中心,通過(guò)程序公正節(jié)約政府采購(gòu)成本、保障政府采購(gòu)廉潔.但

11、是隨著時(shí)代發(fā)展,政府采購(gòu)不能局限于節(jié)約成本,更要重視采購(gòu)履約成果的高質(zhì)量,通過(guò)對(duì)立法基本原則的完善,在堅(jiān)持程序公正相關(guān)原則的基礎(chǔ)上明確“物有所值“原則,強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)履約規(guī)制,進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)具體立法內(nèi)容的明確,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、滿足采購(gòu)需求的改革目標(biāo).(二)政府采購(gòu)法律關(guān)系上公法私法混合的特點(diǎn).對(duì)政府采購(gòu)法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)要以實(shí)踐需要為基礎(chǔ),以公私法結(jié)合的方式整體視角分析.從法律關(guān)系角度看,政府采購(gòu)具有公法規(guī)制和私法規(guī)制的雙重屬性,如學(xué)者所言“政府采購(gòu)合同情形復(fù)雜,同時(shí)包含了公共問(wèn)題和商業(yè)問(wèn)題,在法律上同時(shí)存在公法與民法的因素,因此不能用傳統(tǒng)的公法和民法截然分開(kāi)的觀點(diǎn)來(lái)處理“4.當(dāng)前政府采購(gòu)法

12、律體系對(duì)采購(gòu)履約的規(guī)定側(cè)重合同法調(diào)整,忽視公法調(diào)整.因此,在立法完善中更注意對(duì)公法調(diào)整的完善,實(shí)現(xiàn)公法規(guī)制和私法調(diào)整的有效結(jié)合.首先,采購(gòu)人作為采購(gòu)合同的買方使用資金來(lái)源是公共財(cái)政,目的是服務(wù)公益,這種公益屬性就決定了需要對(duì)采購(gòu)人有一個(gè)全程的公權(quán)力的監(jiān)督.既要對(duì)避免履約過(guò)程中以次充好等現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督,也要注意采購(gòu)人與供應(yīng)商共謀,強(qiáng)行通過(guò)驗(yàn)收的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督.其次,不能用純粹民法思維去看待供應(yīng)商,而要采取私法與公法規(guī)制結(jié)合的方式規(guī)制供應(yīng)商行為.私法層面上,政府采購(gòu)是政府以平等民事主體參與市場(chǎng)的民事行為,采購(gòu)合同的基本規(guī)范淵源是民事合同法律法規(guī),因此對(duì)政府采購(gòu)履約的規(guī)制也要以相關(guān)民事法律法規(guī)為框架,履

13、約不當(dāng)?shù)恼少?gòu)人和供應(yīng)商要分別承擔(dān)違約責(zé)任.但是,同時(shí)供應(yīng)商參與的是政府采購(gòu),提供的貨物和服務(wù)要運(yùn)用于服務(wù)公益目的,因此也必須接受與政府采購(gòu)公益性相一致的公法上的義務(wù).包括供應(yīng)商履行配合政府采購(gòu)全過(guò)程監(jiān)管、服從采購(gòu)履約強(qiáng)制性規(guī)范要求、配合信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)等公法層面的義務(wù).(三)政府采購(gòu)法律責(zé)任監(jiān)管的復(fù)合性.對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中各方主體的監(jiān)督管理要以權(quán)責(zé)利統(tǒng)一為準(zhǔn)則,強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商的有效監(jiān)管.權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任互相平衡統(tǒng)一是科學(xué)立法的重要體現(xiàn).政府采購(gòu)立法也要根據(jù)這一基本原則設(shè)定法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)參與各方權(quán)責(zé)利統(tǒng)一.針對(duì)履約驗(yàn)收工作而言,立法也必須明確各方在履約過(guò)程中分別擔(dān)負(fù)的與自己權(quán)

14、利相一致的法律責(zé)任.對(duì)于采購(gòu)人,深化政府采購(gòu)制度改革方案明確了強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任的精神,立法層面明確采購(gòu)人要承擔(dān)采購(gòu)項(xiàng)目合理性的責(zé)任,也要承擔(dān)履約驗(yàn)收不合法、不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致履約成果質(zhì)量問(wèn)題的法律責(zé)任.但是立法也必須在權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的理念下強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任,壓實(shí)責(zé)任、不遺漏責(zé)任的同時(shí)也要明確責(zé)任限度.對(duì)于供應(yīng)商,立法層面不僅要明確供應(yīng)商不履行、履約質(zhì)量不合格、瑕疵履行等行為的私法層面的違約法律責(zé)任,還要明確履約過(guò)程中配合接受全過(guò)程監(jiān)督的責(zé)任等公法層面的責(zé)任.三、政府采購(gòu)履約立法完善路徑政府采購(gòu)立法體系的完善必須落實(shí)到具體操作層面,政府采購(gòu)法修改中要將立法原則、行為規(guī)范基本框架體現(xiàn)出來(lái).同時(shí),相應(yīng)的部委規(guī)章要

15、明確具體規(guī)范,配套的規(guī)范性文件要做出相應(yīng)的調(diào)整,形成有力的、不脫節(jié)的法律實(shí)施體系.立法完善的具體內(nèi)容根據(jù)實(shí)際情況可以重點(diǎn)從以下五個(gè)方面完善.(一)立法強(qiáng)化采購(gòu)人履約驗(yàn)收責(zé)任.立法加強(qiáng)采購(gòu)人履約驗(yàn)收責(zé)任是防范采購(gòu)人廉政風(fēng)險(xiǎn),控制履約法律風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手,也是這一次政府采購(gòu)深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容.從立法層面看,可以從采購(gòu)人的職責(zé)明確、人事保障,經(jīng)費(fèi)保障等方面完善.強(qiáng)化采購(gòu)人履約驗(yàn)收責(zé)任的立法可以從幾個(gè)方面入手.其一,明確采購(gòu)人的履約全流程驗(yàn)收責(zé)任.對(duì)于貨物、工程、服務(wù)、信息系統(tǒng)等代表性采購(gòu)項(xiàng)目制定驗(yàn)收規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)范本,推動(dòng)采購(gòu)人嚴(yán)格履行驗(yàn)收責(zé)任.其二,明確采購(gòu)人內(nèi)部參與驗(yàn)收人員的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì),確保驗(yàn)收人

16、員具備完成市場(chǎng)調(diào)研、方案編制等履約驗(yàn)收工作能力.要明確不相容崗位分離的制度,采購(gòu)需求制定與審核,采購(gòu)文件編制與復(fù)核、合同簽訂與保管等崗位應(yīng)當(dāng)與履約驗(yàn)收崗位分開(kāi)設(shè)置,保障合同履約驗(yàn)收人員的中立性和公正性.其三,明確采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目成果的形式和特點(diǎn)制定驗(yàn)收方案的責(zé)任,同時(shí)明確驗(yàn)收方案的確定程序,如重大或者特殊項(xiàng)目履約驗(yàn)收方案制定程序中加入專家參與審定環(huán)節(jié),保障驗(yàn)收方案的客觀、公正、科學(xué).其四,明確采購(gòu)人建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化采購(gòu)履約內(nèi)部控制的責(zé)任.明確采購(gòu)人內(nèi)部的審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)的履約監(jiān)督責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)執(zhí)行和監(jiān)管工作的常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì).同時(shí)明確采購(gòu)人完善內(nèi)部問(wèn)題反饋和受理渠道的責(zé)任,要求

17、采購(gòu)人通過(guò)建立檢查、考核、設(shè)置監(jiān)督電話等制度和機(jī)制,有效分析、預(yù)判、管理處置履約中可能存在的尋租、徇私、玩忽職守等問(wèn)題.其五,明確加強(qiáng)履約驗(yàn)收相關(guān)工作的經(jīng)費(fèi)保障、財(cái)政列支等問(wèn)題,為采購(gòu)人強(qiáng)化驗(yàn)收工作提供保障和支持.(二)立法規(guī)范供應(yīng)商履約行為.明確供應(yīng)商履約過(guò)程中配合接受全流程監(jiān)督的義務(wù).供應(yīng)商是履約驗(yàn)收全流程監(jiān)督的重要參與人,立法加強(qiáng)履約驗(yàn)收規(guī)范意味著細(xì)化供應(yīng)商行為規(guī)范,供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在履約各個(gè)階段除了如實(shí)、及時(shí)地向采購(gòu)人提交資料、報(bào)告情況外,還要及時(shí)向監(jiān)管部門提供相關(guān)資料和報(bào)告情況.同時(shí),履約驗(yàn)收資料應(yīng)作為財(cái)政資金支付的必要憑證.推動(dòng)構(gòu)建供應(yīng)商履約信譽(yù)記錄制度.目前有一些政府采購(gòu)信息平臺(tái)已經(jīng)建

18、立了對(duì)供應(yīng)商違規(guī)失信行為記錄和曝光機(jī)制,但主要是針對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)招標(biāo)階段的行為,針對(duì)履約階段行為的很少.例如,中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)公布的不良供應(yīng)商信息大多針對(duì)的是在投標(biāo)招標(biāo)階段存在違法違規(guī)行為,針對(duì)履約階段供應(yīng)商不當(dāng)行為的信息十分少見(jiàn)5.因此,需要通過(guò)立法明確要求政府采購(gòu)交易平臺(tái)設(shè)置供應(yīng)商履約評(píng)價(jià)記錄功能模塊,以此督促供應(yīng)商規(guī)范履約行為.還需要注意的一個(gè)問(wèn)題是,一些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的交易平臺(tái)已經(jīng)設(shè)置了采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商履約評(píng)價(jià)功能模塊,但是由于沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定,采購(gòu)人往往沒(méi)有及時(shí)評(píng)價(jià)和錄入評(píng)價(jià)信息,立法應(yīng)明確采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商客觀評(píng)價(jià)的義務(wù),督促采購(gòu)人及時(shí)將履約情況反饋到交易系統(tǒng)中,推動(dòng)形成供應(yīng)商履約信譽(yù)行為記錄的

19、大數(shù)據(jù)系統(tǒng).同時(shí)還要注意將供應(yīng)商履約信譽(yù)記錄與社會(huì)信息記錄的數(shù)據(jù)銜接和共享,從而實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商“一處違規(guī)、處處受限“的制約效果.(三)立法明確采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在履約驗(yàn)收中的角色.深化政府采購(gòu)制度改革方案精神中已經(jīng)對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)職能轉(zhuǎn)型,為采購(gòu)人提供履約驗(yàn)收專業(yè)服務(wù)提出了要求.政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并非一般意義上的民法委托法律關(guān)系上的被委托人,而應(yīng)該能夠?qū)Σ少?gòu)人和供應(yīng)商的監(jiān)督措施有所助力,立法中對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的規(guī)范一方面要注意保持中立性,另一方面也要“為監(jiān)管助力“6.但是值得分析的問(wèn)題是,采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和一般社會(huì)代理機(jī)構(gòu),立法應(yīng)有區(qū)別地明確二者的角色.集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)具有法律地位、技術(shù)能力、

20、專業(yè)水平等方面的優(yōu)勢(shì),立法應(yīng)當(dāng)明確集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在集中采購(gòu)及一些重大項(xiàng)目履約驗(yàn)收中的參與角色.首先,集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)單位,非營(yíng)利性質(zhì)更有利于保證驗(yàn)收監(jiān)督的公平公正.其次,集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是集中采購(gòu)目錄的指定代理機(jī)構(gòu),參與集中采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收更加符合便利原則和效率原則.最后,一些地方部門規(guī)范性文件中已經(jīng)明確了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與履約驗(yàn)收的職責(zé),比如粵財(cái)采購(gòu)201712號(hào)文中就強(qiáng)調(diào)“省政府采購(gòu)中心依法履行職責(zé).依法組織實(shí)施批量集中采購(gòu)活動(dòng),加強(qiáng)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的合同履約管理“.因此,集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在履約驗(yàn)收工作中可以發(fā)揮專業(yè)作用和平臺(tái)優(yōu)勢(shì),立法應(yīng)當(dāng)在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能中明確集中采購(gòu)

21、機(jī)構(gòu)承擔(dān)履約驗(yàn)收工作的職責(zé).一般社會(huì)代理機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)的重要參與者,立法應(yīng)明確加強(qiáng)社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)參與履約驗(yàn)收的底線標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的自律治理.2014年政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后,社會(huì)代理機(jī)構(gòu)參與政府采購(gòu)沒(méi)有了門檻,代理質(zhì)量良莠不齊,尤其是“代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員行為不能得到有效規(guī)范和約束7“.針對(duì)履約驗(yàn)收工作的資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、責(zé)任追究等是否需要明確標(biāo)準(zhǔn)仍然需要進(jìn)一步研究.筆者認(rèn)為,在履約驗(yàn)收立法中,應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上設(shè)立一定的底線標(biāo)準(zhǔn)以確保其參與履約驗(yàn)收的規(guī)范性.同時(shí),在立法中明確政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)組織自律作用,鼓勵(lì)代理機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)制定自律規(guī)范,通過(guò)多種自律方式規(guī)范社會(huì)代理機(jī)構(gòu)

22、履約驗(yàn)收的行為.(四)立法創(chuàng)新履約監(jiān)管方式.在監(jiān)督主體方面,明確履約各個(gè)階段的采購(gòu)人和采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任,避免出現(xiàn)責(zé)任模糊不清的情況.尤其注意完善采購(gòu)人履約工作考核機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制.目前一些地方政府在考核機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)以項(xiàng)目資金預(yù)算進(jìn)度作為考核指標(biāo)之一,有的單位為了完成考核指標(biāo),在采購(gòu)項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)強(qiáng)行驗(yàn)收、倉(cāng)促驗(yàn)收,造成財(cái)政資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求目標(biāo)的問(wèn)題.因此立法應(yīng)明確將履約工作評(píng)價(jià)體現(xiàn)在對(duì)采購(gòu)人的工作年度考核中,以此督促采購(gòu)人認(rèn)真開(kāi)展履約驗(yàn)收工作,積極履行履約責(zé)任.在創(chuàng)新監(jiān)督管理方式方面,明確政府監(jiān)管、采購(gòu)人與供應(yīng)商互相監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種方式相結(jié)合的監(jiān)管規(guī)范體系.其

23、一,政府監(jiān)管方面.除了采用日常的實(shí)地檢查等常見(jiàn)方式外,通過(guò)立法推動(dòng)政府采購(gòu)全流程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建立,對(duì)履約階段的監(jiān)管設(shè)置專門的系統(tǒng)模塊,實(shí)現(xiàn)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)、合同登記、資金支付、履約驗(yàn)收、信用評(píng)價(jià)、質(zhì)疑投訴等功能整合.這樣,監(jiān)管部門可以隨時(shí)調(diào)查采購(gòu)交易各個(gè)環(huán)節(jié),保證全流程監(jiān)管的實(shí)現(xiàn).目前的政府采購(gòu)具體操作中,不同的部門構(gòu)建了不同的數(shù)據(jù)系統(tǒng),這些系統(tǒng)間數(shù)據(jù)尚未共享,例如一些地方的政府采購(gòu)交易平臺(tái)系統(tǒng)和財(cái)政監(jiān)管部門的系統(tǒng)還處于分離狀態(tài).立法應(yīng)明確政府采購(gòu)信息系統(tǒng)的整合責(zé)任,要求各地整合本地區(qū)分散的政府采購(gòu)信息系統(tǒng),落實(shí)國(guó)辦函201941號(hào)文國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合

24、共享的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知要求,實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)與公共交易平臺(tái)系統(tǒng)銜接、信息共享,尤其是明確集中采購(gòu)交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與監(jiān)管部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享,形成有效的智慧監(jiān)管模式.其二,明確采購(gòu)人與供應(yīng)商的互相評(píng)價(jià)監(jiān)督制度.采購(gòu)人和供應(yīng)商是政府采購(gòu)當(dāng)事人,對(duì)履約過(guò)程中的問(wèn)題最為了解,通過(guò)雙方互相評(píng)價(jià),讓供應(yīng)商能夠直接表達(dá)自己的意見(jiàn),反映相應(yīng)的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)對(duì)雙方履約行為的監(jiān)督效果.其三,還要注意社會(huì)監(jiān)督的進(jìn)一步運(yùn)用.對(duì)于一些直接涉及群眾切身利益的重大政府采購(gòu)項(xiàng)目,立法應(yīng)明確公眾參與履約監(jiān)督的權(quán)利,通過(guò)公民參與監(jiān)督來(lái)推動(dòng)履約效果優(yōu)化.在監(jiān)督結(jié)果的處理方面,一方面對(duì)采購(gòu)人監(jiān)督應(yīng)結(jié)合最新實(shí)施的政務(wù)人員處分法等確立合理的處罰標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)責(zé)任