立法法修改與地方立法權(quán)的行使

1、立法法修改與地方立法權(quán)的行使 2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。這是中國(guó)15年來首次修改立法法。修改后的立法法有六大亮點(diǎn)引發(fā)關(guān)注。 亮點(diǎn)一：規(guī)范授權(quán)立法，使授權(quán)不再放任 修改后的立法法規(guī)定：授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過五年，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在授權(quán)期滿前六個(gè)月，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)實(shí)施情況。 亮點(diǎn)二：授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán) 修改后的立法法還相應(yīng)明確了地方立法權(quán)限和范圍，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。 亮點(diǎn)三：明確細(xì)化“稅收法定

2、”原則 中共十八屆三中全會(huì)決定提出落實(shí)稅收法定原則的明確要求。但現(xiàn)行立法法第八條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，“稅收”是在該條第八項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”中規(guī)定。 修改后的立法法將“稅收”專設(shè)一項(xiàng)作為第六項(xiàng)，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這意味著，今后政府收什么稅，向誰(shuí)收，收多少，怎么收等問題，都要通過人大立法決定。 亮點(diǎn)四：界定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章邊界 修改后的立法法對(duì)于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。分析認(rèn)為，通過修法，一些地方限行、限購(gòu)等行政手段就不能那么“任性”了。 如，為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，推

3、進(jìn)依法行政，修改后的立法法規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。 亮點(diǎn)五：加強(qiáng)備案審查 規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度。修改后的立法法明顯加強(qiáng)了備案審查力度，明確規(guī)定主動(dòng)審查，如規(guī)定：有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。 亮點(diǎn)六：對(duì)司法機(jī)關(guān)制定的司法解釋加以規(guī)范 針對(duì)目前實(shí)踐中司法解釋存在的諸多問題，此次立法法修改，對(duì)

4、司法解釋也做了約束性規(guī)定。 這方面的規(guī)定包括：最高法院、最高檢對(duì)審判工作、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；最高法院、最高檢作出具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；除最高法院、最高檢外，其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋等。 在上述六大亮點(diǎn)之中，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是最非常引人注目的修改條款，修改后的立法法將原來49 個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282 個(gè)設(shè)區(qū)的市。這是分量比較重的一個(gè)修改，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定確定的改革任務(wù)的一項(xiàng)重要舉措，與我國(guó)的立法體制密切相關(guān)。 “較大的市地方立法權(quán)”的由來

5、?！拜^大的市”，“大”不是單純指人口多、面積大、gdp 高。從行政區(qū)劃的角度來說，憲法規(guī)定較大的市分為區(qū)和縣。立法法則是從地方立法權(quán)角度來考量，但是實(shí)際上兩者的內(nèi)涵一致，都是指設(shè)區(qū)的市。 較大的市的立法權(quán)，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。 1982 年修改地方組織法時(shí)，考慮到一些較大的市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要根據(jù)本地方的實(shí)際制定地方性法規(guī)，因此，修改后的地方組織法規(guī)定，省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”1986 年修改地方組織法時(shí)，將省會(huì)市和

6、較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000 年制定立法法時(shí)，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。 1984 年至1993 年，國(guó)務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19 個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國(guó)282 個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49 個(gè)，包括27 個(gè)省會(huì)市、18 個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997 年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒有地方立法權(quán)的233 個(gè)。 較大的市地方立法權(quán)“有限開閘”。較大的市制定地方性法規(guī)，是地方立法的重要組成部分，對(duì)于推動(dòng)本地區(qū)

7、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，發(fā)揮了積極作用。近些年來，一些全國(guó)人大代表和政協(xié)委員多次提出議案、建議和提案，要求增加具有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，不少設(shè)區(qū)的市也提出賦予其較大的市地方立法權(quán)的要求。 全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)指出，落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性的原則，賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)是必要的。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，本著積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，修改后的立法法規(guī)定，除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)

8、制定地方性法規(guī)，并規(guī)定由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。 地方立法權(quán)的“有限開閘”得到了許多法律界人士的肯定，社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林表示，從民主政治方面來講，更有利于公民直接參與立法，從完善人民代表大會(huì)制度來講，這種立法權(quán)的擴(kuò)大，對(duì)“人大立法權(quán)”這一制度權(quán)利的具體化、實(shí)際的實(shí)施更有積極的意義。 將較大市立法權(quán)限定于“就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，不僅符合立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)突出了這些事項(xiàng)對(duì)于城市管理的重要作用。

9、在全面進(jìn)入地方立法時(shí)代之際，設(shè)區(qū)市應(yīng)從以下五個(gè)方面做好準(zhǔn)備。 一是讀懂立法初衷。立法權(quán)突然降臨地方，尚未被地方所充分了解，不少人認(rèn)為地方立法將賦予地方政府更大的權(quán)力。這種理解，誤讀了地方立法的初衷。地方立法是限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，杜絕地方政府印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，從而使地方政府更加規(guī)矩。所有國(guó)家公職人員特別是地方政府決策層都要讀懂這一地方立法的初衷，從一開始就杜絕利用地方立法謀求政府?dāng)U權(quán)部門爭(zhēng)利的念想，讓地方立法朝著正確的方向發(fā)展。 二是摸清立法需求。根據(jù)修正后的立法法，設(shè)區(qū)市立法僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管

10、理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)如果有上位法規(guī)范，就依上位法，如果沒有上位法規(guī)范，就應(yīng)進(jìn)行地方立法。因此，有必要對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行梳理，找出需要規(guī)范而又沒有上位法的情形，制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，逐步填補(bǔ)立法空白。不同的地方會(huì)有不同的情況，但大氣污染、交通擁堵、泊位緊張已經(jīng)構(gòu)成困擾許多地方普遍而突出的問題。地方立法應(yīng)該在不重復(fù)上位法的前提下，優(yōu)先考慮解決這些迫在眉睫的問題，凸顯地方立法對(duì)城市管理和環(huán)境保護(hù)的推動(dòng)促進(jìn)作用。 三是區(qū)分立法主體。地方立法的主體包括設(shè)區(qū)市的人大、人大常委會(huì)和政府，這三個(gè)立法主體的立法職能是不一樣的，在區(qū)分這三類立法主體的職能時(shí)，應(yīng)明確一點(diǎn)，即對(duì)立法起主導(dǎo)作用

11、的是人大，以真正體現(xiàn)權(quán)力來自于人民。因此，原則上，能由人大立法的，就不由人大常委會(huì)或者政府立法。只有一些次要性的事項(xiàng)才可由人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)；只有來不及制定地方性法規(guī)的緊急情況下，才能制定地方政府規(guī)章，施行兩年后要么制定地方性法規(guī)，要么廢止。地方立法，是一件非常嚴(yán)肅和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑?，?yīng)盡量減少政府立法，以避免政府既當(dāng)制定者又當(dāng)執(zhí)行者；還應(yīng)盡量減少人大常委會(huì)立法，以避免幾個(gè)人湊在一起一舉手就通過的粗糙立法。 四是設(shè)置立法機(jī)構(gòu)。地方立法是設(shè)區(qū)市新增的一項(xiàng)重大事項(xiàng)，需要有專門的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。地方性法規(guī)的制定應(yīng)由人大常委會(huì)的一個(gè)專門委員會(huì)承擔(dān)。目前，設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)類似內(nèi)司委的專門委員會(huì)主要從事公檢法

12、三家的協(xié)調(diào)工作，與司法工作有關(guān)，如果再負(fù)責(zé)立法工作，則容易發(fā)生沖突。因此，設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)應(yīng)增設(shè)新的專門委員會(huì)專司立法職責(zé)。人大或者人大常委會(huì)立法過程中，應(yīng)避免涉及事項(xiàng)的政府部門參與，以防止摻雜部門保護(hù)主義。地方政府規(guī)章的制定應(yīng)由政府法制部門承擔(dān)，而不應(yīng)交由涉及事項(xiàng)的政府部門去承擔(dān)，以避免產(chǎn)生部門利益法制化的問題。 五是生成立法能力。立法能力關(guān)乎立法質(zhì)量，而設(shè)區(qū)市的立法能力，有一個(gè)從無到有的生成過程，我們要盡量使這一過程更短暫更堅(jiān)實(shí)。一方面，要聚集一批法律、語(yǔ)言文字、環(huán)保、城建、城管等方面的技術(shù)專家，其中環(huán)保、城建、城管方面的技術(shù)專家最好是環(huán)保部門、城建部門、城管部門之外的獨(dú)立學(xué)者，可以將他們吸收進(jìn)立法機(jī)構(gòu)，也可